24 AVRIL 2021. - Arrêté ministériel modifiant l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 portant des mesures d'urgence pour limiter la propagation du coronavirus COVID-19. - Addendum

Au Moniteur belge n° 116 du dimanche 25 avril 2021, page 37775, il y a lieu d'ajouté l'avis officiel du Conseil d'État.

CONSEIL D'ETAT section de législation Avis 69.253/AG du 23 avril 2021 sur un projet d'arrêté ministériel `modifiant l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 portant des mesures d'urgence pour limiter la propagation du coronavirus COVID-19' Le 16 avril 2021, le Conseil d'Etat, section de législation, a été invité par la Ministre de l'Intérieur, des Réformes institutionnelles et du Renouveau démocratique à communiquer un avis, dans un délai de cinq jours ouvrables prorogé à huit jours ouvrables (*), sur un projet d'arrêté ministériel `modifiant l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 portant des mesures d'urgence pour limiter la propagation du coronavirus COVID 19'.

Le projet a été examiné par l'assemblée générale le 22 avril 2021.

L'assemblée générale était composée de Jacques JAUMOTTE, président du Conseil d'Etat, Marnix VAN DAMME, Pierre VANDERNOOT, Martine BAGUET et Wilfried VAN VAERENBERGH, présidents de chambre, Chantal BAMPS, Jeroen VAN NIEUWENHOVE, Luc CAMBIER, Bert THYS, Bernard BLERO, Wouter PAS, Koen MUYLLE, Patrick RONVAUX et Christine HOREVOETS, conseillers d'Etat, Jan VELAERS, Sébastien VAN DROOGHENBROECK, Christian BEHRENDT et Johan PUT, assesseurs, et Gregory DELANNAY, greffier en chef.

Le rapport a été présenté par Xavier DELGRANGE, premier auditeur chef de section, Jonas RIEMSLAGH, auditeur, Cedric JENART et Anne Stéphanie RENSON, auditeurs adjoints.

La concordance entre la version française et la version néerlandaise de l'avis a été vérifiée sous le contrôle de Jacques JAUMOTTE, président du Conseil d'Etat.

L'avis, dont le texte suit, a été donné le 23 avril 2021.

Conformément à l'article 84, § 3, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, la section de législation a dû se limiter à l'examen de la compétence de l'auteur de l'acte, du fondement juridique ainsi que de l'accomplissement des formalités prescrites.

I. PORTEE DU PROJET 1.1. Le projet d'arrêté ministériel soumis pour avis a pour objet de modifier l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 `portant des mesures d'urgence pour limiter la propagation du coronavirus COVID 19'.

Le projet poursuit un double objectif.

D'une part, il modifie certaines mesures inscrites dans l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020. Il s'agit essentiellement d'assouplissements de mesures existantes.

D'autre part, il prolonge le champ d'application temporel de l'arrêté ainsi modifié (article 28) jusqu'au 31 mai 2021 (article 7 du projet). 1.2. Les modifications apportées aux mesures dites corona peuvent être résumées comme suit.

La règle inscrite à l'article 5, alinéa 2, 14°, de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 selon laquelle il faut en principe effectuer les courses seul est remplacée par la règle selon laquelle un consommateur peut en principe être accompagné d'une personne du même ménage (article 1er du projet).

L'interdiction d'exercer les métiers dits de contact (article 8, § 4, de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020) est, certes moyennant le respect de certaines conditions, abrogée en ce qui concerne « les instituts de beauté, les bancs solaires non automatisés, les centres de bronzage non automatisés, les instituts de pédicure non médicale, les salons de manucure, les salons de massage, les salons de coiffure, les barbiers et les salons de tatouage et de piercing » et une exception pour les prestations pour les soins des cheveux est ajoutée à l'interdiction concernant les prestations de service à domicile (article 2 du projet).

Le régime d'offre de biens aux consommateurs par un système de commande et de collecte, de livraison, ou par un système de rendez-vous, prévu à l'article 8bis de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020, est abrogé (article 3 du projet).

Le seuil de la limitation générale des rassemblements (article 15 de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020) est porté de quatre à dix personnes, les enfants jusqu'à l'âge de 12 ans accomplis n'étant pas compris (article 4 du projet).

Il peut être dérogé aux règles prévues dans l'arrêté à modifier dans le cadre des « expériences et projets pilotes ». Ce régime s'applique aux « expériences et projets pilotes sélectionnés par les ministres compétents, en concertation avec les autorités locales, le ministre fédéral de l'Intérieur et le ministre fédéral de la Santé publique, qui sont organisés sur la base du protocole qui sera déterminé par les ministres compétents et le ministre fédéral de la Santé publique portant un cadre, un calendrier et un plan par étapes pour l'organisation des expériences et projets pilotes, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur, conformément à la décision du Comité de concertation à cet égard » (article 8 du projet - nouvel alinéa 2 de l'article 29 de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020).

En outre, le projet apporte quelques modifications ayant un caractère plutôt technique. L'application temporaire de la `règle de la fenêtre' dans les trains avec une destination touristique (article 19bis de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020) est abrogée et le régime de surveillance par les agents de la Direction générale Inspection économique du Service public fédéral Economie, P.M.E., Classes moyennes et Energie (article 27, § 4, alinéas 1er et 2, de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020) est étendu par une référence à l'article 5 de l'arrêté à modifier (article 6 du projet). 1.3. L'arrêté envisagé entre en vigueur le 26 avril 2021 (article 9 du projet).

II. RECEVABILITE 2. Conformément à l'article 84, § 1er, alinéa 1er, 3°, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, la demande d'avis doit indiquer les motifs qui en justifient le caractère urgent. Selon le demandeur de l'avis, l'urgence de la demande d'avis est motivée par « de noodzakelijkheid om maatregelen te overwegen die gegrond zijn op epidemiologische resultaten die van dag op dag evolueren en waarvan de laatste de maatregelen hebben gerechtvaardigd, dat het zodoende dringend is om bepaalde maatregelen aan te passen, te nemen en te verlengen, zodat die op 26 april 2021 in werking kunnen treden. De maatregelen werden beslist tijdens het Overlegcomité dat is bijeengekomen op 14 april 2021 en werden goedgekeurd op de Ministerraad van 15 april 2021 ».

Cette motivation peut être admise.

III. OBSERVATION PRELIMINAIRE 3. Le présent avis est donné par l'assemblée générale de la section de législation du Conseil d'Etat dans un délai de cinq jours ouvrables, porté à huit jours ouvrables en application de l'article 84, § 1er, alinéa 1er, 3°, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat.Le délai ainsi imparti vient à expiration le mercredi 28 avril 2021.

Toutefois, étant donné que l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 `portant des mesures d'urgence pour limiter la propagation du coronavirus COVID 19' est d'application jusqu'au 25 avril 2021 inclus (article 28 de l'arrêté) et que ce projet modificatif à l'examen doit entrer en vigueur le lundi 26 avril 2021, l'assemblée générale a estimé opportun de donner le présent avis sans attendre le dernier jour du délai imparti, et même au contraire de donner l'avis dans le délai initial de cinq jours ouvrables.

Dans ces circonstances, l'assemblée générale de la section de législation du Conseil d'Etat tient à attirer l'attention sur ce que, dans le délai de cinq jours ouvrables mis pour instruire la demande d'avis et donner son avis, l'examen auquel elle a ainsi procédé est resté strictement limité aux dispositions modificatives qui lui ont été soumises, de même qu'à la période d'application envisagée de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020, dans la mesure où cette période se rapporte aux modifications ainsi apportées audit arrêté ministériel, et donc pas sur l'intégralité de l'arrêté, tel qu'il est prolongé par l'article 7 du projet.

IV. OBSERVATIONS GENERALES A. FONDEMENT JURIDIQUE 4. Selon le préambule du projet, le fondement juridique est recherché dans : - l'article 4 de la loi du 31 décembre 1963 `sur la protection civile' ; - les articles 11 et 42 de la loi du 5 août 1992Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/08/1992 pub. 21/10/1999 numac 1999015203 source ministere des affaires etrangeres, du commerce exterieur et de la cooperation internationale Loi portant approbation du Protocole modifiant l'article 81 du Traité instituant l'Union économique Benelux du 3 février 1958, fait à Bruxelles le 16 février 1990 fermer `sur la fonction de police' ; - les articles 181, 182 et 187 de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 15/06/2007 numac 2007000560 source service public federal interieur Loi sur l'Inspection générale et portant des dispositions diverses relatives au statut de certains membres des services de police fermer `relative à la sécurité civile'.

Il s'agit des mêmes fondements légaux que ceux qui ont déjà été invoqués dans le préambule de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 proprement dit, de même que dans les divers arrêtés ministériels modificatifs de cet arrêté (1).

Le premier alinéa du préambule fait également référence à l'article 23 de la Constitution. Bien que cette disposition, qui comporte notamment une obligation positive en matière de protection de la santé imposée aux autorités publiques (2), fasse partie du contexte juridique dans lequel le projet d'arrêté à l'examen est élaboré, elle ne procure pas en tant que telle un fondement juridique permettant au ministre de prendre un tel arrêté (3). 5. Il a été demandé au délégué du ministre de préciser quelles dispositions invoquées procurent concrètement un fondement juridique aux différents éléments du projet.Un tel aperçu n'a pas été donné. Il résulte au contraire de la réponse du délégué que les dispositions législatives précitées procurent conjointement un fondement juridique à l'ensemble des mesures.

A titre exhaustif, il peut encore être observé qu'à la différence de l'avis 68.936/AG sur un avant-projet de `loi pandémie', il n'y a en principe pas lieu d'examiner dans le dossier à l'examen dans quelle mesure le législateur peut octroyer des délégations au ministre.

Certes, des questions préjudicielles ont été posées à ce sujet à la Cour constitutionnelle (4). Aussi longtemps que celle-ci ne se sera pas prononcée à ce propos et, le cas échéant, n'aura pas constaté une inconstitutionnalité, les dispositions législatives concernées demeurent en vigueur. L'examen d'un projet d'arrêté se base en principe sur les dispositions que le législateur a élaborées, même si celles-ci doivent évidemment encore être interprétées. 6. L'article 4 de la loi du 31 décembre 1963 `sur la protection civile' s'énonce comme suit : « Le Ministre ayant l'Intérieur dans ses attributions organise les moyens et provoque les mesures nécessaires à la protection civile pour l'ensemble du territoire national.Il coordonne la préparation et l'application de ces mesures, au sein tant des divers départements ministériels que des organismes publics.

Cette coordination vise également toutes les mesures relatives à la mise en oeuvre des ressources de la Nation qui doivent être prises, même en temps de paix, en vue d'assurer la protection civile en temps de guerre.

Le Ministre exerce ses attributions à l'égard des problèmes de la protection civile traités dans les organisations internationales et à propos des échanges internationaux utiles dans ce domaine ». 7. L'article 11 de la loi du 5 août 1992Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/08/1992 pub. 21/10/1999 numac 1999015203 source ministere des affaires etrangeres, du commerce exterieur et de la cooperation internationale Loi portant approbation du Protocole modifiant l'article 81 du Traité instituant l'Union économique Benelux du 3 février 1958, fait à Bruxelles le 16 février 1990 fermer `sur la fonction de police' dispose ce qui suit : « Sans préjudice des compétences qui leur sont attribuées par ou en vertu de la loi, le ministre de l'Intérieur et le gouverneur exercent à titre subsidiaire les attributions du bourgmestre ou des institutions communales lorsqu'ils manquent, volontairement ou non, à leurs responsabilités, lorsque les troubles à l'ordre public s'étendent au territoire de plusieurs communes, ou lorsque, bien que l'événement ou la situation soit localisée dans une seule commune, l'intérêt général exige leur intervention. Les compétences visées à l'alinéa premier concernent les mesures de police administrative au sens de l'article 3, 1°, à l'exclusion de celles qui font l'objet de l'article 42 de la loi du 7 décembre 1998Documents pertinents retrouvés type loi prom. 07/12/1998 pub. 05/01/1999 numac 1998021488 source services du premier ministre Loi organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux fermer organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux ».

L'article 3, 1°, de la loi sur la fonction de police, auquel l'article 11 de la même loi fait expressément référence, définit la « mesure de police » comme tout acte exécutoire de police administrative ou de police judiciaire, juridique ou matériel, portant une indication, une obligation ou une interdiction pour les citoyens.

Par ailleurs, le renvoi, dans ce même article 11 de la loi du 5 août 1992Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/08/1992 pub. 21/10/1999 numac 1999015203 source ministere des affaires etrangeres, du commerce exterieur et de la cooperation internationale Loi portant approbation du Protocole modifiant l'article 81 du Traité instituant l'Union économique Benelux du 3 février 1958, fait à Bruxelles le 16 février 1990 fermer, aux compétences exercées par le bourgmestre ou par les autorités communales doit s'entendre comme un renvoi aux dispositions pertinentes en la matière de la Nouvelle loi communale, en particulier les articles 119, 134 et 135.

L'article 42 de la même loi s'énonce comme suit : « Lorsqu'il est mis en danger dans l'exercice de sa mission ou lorsque des personnes sont en danger, tout membre du cadre opérationnel peut requérir l'aide ou l'assistance des personnes présentes sur place. En cas d'absolue nécessité, il peut de même requérir l'aide ou l'assistance de toute autre personne utile.

L'aide ou l'assistance requise ne peut mettre en danger la personne qui la prête ». 8. Enfin, les articles 181, 182 et 187 de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 15/06/2007 numac 2007000560 source service public federal interieur Loi sur l'Inspection générale et portant des dispositions diverses relatives au statut de certains membres des services de police fermer `sur la protection civile' s'énoncent comme suit : « Art.181. § 1er. Le ministre ou son délégué peut, lors des interventions effectuées dans le cadre des missions visées à l'article 11, en l'absence de services publics disponibles et à défaut de moyens suffisants, procéder à la réquisition des personnes et des choses qu'il juge nécessaire.

Le même pouvoir est reconnu au bourgmestre ainsi qu'au commandant de zone et, par délégation de ce dernier, aux officiers lors d'interventions de ces services dans le cadre de leurs missions.

Le Roi fixe la procédure et les modalités de la réquisition. § 2. Supportent les frais liés à la réquisition des personnes et des choses et remboursent ces frais aux ayants droit : 1° l'Etat, lorsque c'est le ministre ou son délégué qui procède à la réquisition ;2° la commune lorsque c'est le bourgmestre qui procède à la réquisition ;3° la zone lorsque c'est le commandant de zone ou les officiers qui procèdent à la réquisition. Les frais ne sont pas dus lorsqu'ils résultent de la réparation des dommages occasionnés aux personnes et aux choses requises et résultant d'accidents survenus dans le cours ou par le fait de l'exécution des opérations en vue desquelles la réquisition a eu lieu, lorsque l'accident a été intentionnellement provoqué par la victime. § 3. Pendant la durée des prestations, le contrat de travail et le contrat d'apprentissage sont suspendus au profit des travailleurs qui font partie de ces services ou qui font l'objet d'une réquisition.

Art. 182.Le ministre ou son délégué peut, en cas de circonstances dangereuses, en vue d'assurer la protection de la population, obliger celle ci à s'éloigner des lieux ou régions particulièrement exposés, menacés ou sinistrés, et assigner un lieu de séjour provisoire aux personnes visées par cette mesure ; il peut, pour le même motif, interdire tout déplacement ou mouvement de la population.

Le même pouvoir est reconnu au bourgmestre. (...)

Art. 187.Le refus ou la négligence de se conformer aux mesures ordonnées en application de l'article 181, § 1er et 182 sera puni, en temps de paix, d'un emprisonnement de huit jours à trois mois et d'une amende de vingt-six à cinq cents euros, ou d'une de ces peines seulement.

En temps de guerre ou aux époques y assimilées, le refus ou la négligence de se conformer aux mesures ordonnées en application de l'article 185 sera puni d'un emprisonnement de trois mois à six mois et d'une amende de cinq cents à mille euros, ou d'une de ces peines seulement.

Le ministre ou, le cas échéant, le bourgmestre ou le commandant de zone pourra, en outre, faire procéder d'office à l'exécution desdites mesures, aux frais des réfractaires ou des défaillants ».

L'article 11 de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 15/06/2007 numac 2007000560 source service public federal interieur Loi sur l'Inspection générale et portant des dispositions diverses relatives au statut de certains membres des services de police fermer, auquel il est renvoyé dans l'article 181, § 1er, de la même loi, énumère comme suit les diverses missions générales des services opérationnels de la sécurité civile : « § 1er. [...] : 1° le sauvetage de personnes et l'assistance aux personnes dans des circonstances dangereuses et la protection de leurs biens ;2° l'aide médicale urgente telle que définie à l'article 1er de la loi du 8 juillet 1964Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/1964 pub. 14/11/2006 numac 2006000610 source service public federal interieur Loi relative à l'aide médicale urgente Traduction allemande fermer relative à l'aide médicale urgente ;3° la lutte contre l'incendie et l'explosion et leurs conséquences ;4° la lutte contre la pollution et contre la libération de substances dangereuses en ce compris les substances radioactives et les rayons ionisants ;5° l'appui logistique. § 2. Font intégralement partie des missions énumérées au § 1er, 1°, 3°, 5° : la prévision, la prévention, la préparation, l'exécution et l'évaluation.

Au sens du présent paragraphe, on entend par : 1° prévision : toutes les mesures pour inventorier et analyser les risques ;2° prévention : toutes les mesures visant à limiter l'apparition d'un risque ou à minimiser les conséquences de la concrétisation de celui-ci ;3° préparation : toutes les mesures pour assurer que le service est prêt à faire face à un incident réel ;4° exécution : toutes les mesures qui sont prises quand l'incident se produit réellement ;5° évaluation : toutes les mesures pour améliorer la prévision, la prévention, la préparation et l'exécution en tirant des conclusions de l'incident ». 9. La portée concrète des différents fondements légaux qui viennent d'être invoqués, et ce en terme de compétence de l'autorité fédérale en tant que telle, a fait l'objet d'une analyse d'ensemble de la part de l'assemblée générale de la section de législation du Conseil d'Etat dans son avis 68.936/AG, précité, donné le 7 avril 2021 sur un avant-projet de `loi pandémie'.

La question de l'existence, parmi ces différents textes, d'un fondement juridique suffisant pour l'adoption, par voie d'arrêtés ministériels, des mesures actuelles de lutte contre la pandémie de COVID-19 est actuellement controversée dans la doctrine ainsi que dans la jurisprudence, ce qui a pour effet de créer une certaine insécurité juridique, notamment au regard de la jurisprudence des cours et tribunaux de l'ordre judiciaire. L'on peut ainsi pointer un jugement du tribunal correctionnel de Charleroi (5) et un arrêt de la Cour d'appel de Mons (6), estimant qu'il n'y a pas lieu d'écarter les arrêtés ministériels existants. A l'inverse, dans une ordonnance du 31 mars 2021 rendue en référé, le tribunal de première instance francophone de Bruxelles a considéré que les arrêtés ministériels du 18 et du 28 octobre 2020 n'ont pas de fondement légal suffisant (7).

L'Etat belge a toutefois interjeté appel contre cette ordonnance.

C'est dans ce contexte que la Ministre qui a l'Intérieur dans ses attributions a pris l'initiative d'élaborer l'avant-projet de `loi pandémie' mentionné ci-avant, lequel a pour but de prévoir un cadre juridique clair et cohérent de nature à pouvoir mieux appréhender à l'avenir des « situations d'urgence épidémique » au sens défini par cet avant-projet de loi. 10.1. En ce qui concerne les dispositions législatives précitées, l'assemblée générale de la section du contentieux administratif, saisie d'une demande de suspension d'extrême urgence, dans le contexte de la pandémie de COVID 19, a en outre observé notamment ce qui suit (8) : « 10.(...) Krachtens artikel 4, eerste lid, van de wet van 31 december 1963, die zowel in oorlogstijd als in vredestijd geldt, organiseert de minister van Binnenlandse Zaken de middelen en lokt de maatregelen uit welke voor geheel `s lands grondgebied nodig zijn voor de civiele bescherming. Zij coördineert de voorbereiding en de toepassing van die maatregelen zowel bij de verschillende ministeriële departementen als bij de openbare lichamen.

De `civiele bescherming' beoogt niet alleen de bescherming en het voortleven van de bevolking, evenals de vrijwaring van `s Lands patrimonium in oorlogstijd te verzekeren doch eveneens hulp en bijstand te verlenen in vredestijd in geval van rampspoedige gebeurtenissen, catastrofen en schadegevallen zoals branden, overstromingen en andere dergelijke rampen (Parl. St., Senaat, 1961-1962, 338, 2). Onder dergelijke catastrofen lijken ook besmettingen met een levend virus te kunnen worden begrepen, zoals te dezen de besmetting met SARS-CoV-2 die leidt tot COVID-19. Dat ook besmettingen met een levensbedreigend virus door de noodplanning worden gevat, lijkt ook steun te vinden in het koninklijk besluit van 31 januari 2003 dat, zoals hiervoor is gebleken, in zijn aanhef verwijst naar diverse crisissituaties waaronder besmettelijke ziekten.

Volgens artikel 3 van de wet van 15 mei 2007 omvat de `civiele veiligheid' alle civiele maatregelen en middelen nodig voor het volbrengen van de opdrachten vermeld in de wet om te allen tijde personen en hun goederen en leefomgeving te hulp te komen en te beschermen. Onder `civiele maatregelen' worden de maatregelen verstaan die noch van politionele, noch van militaire aard zijn (artikel 3 juncto artikel 1, § 2, 7°, van de wet van 15 mei 2007). In geval van dreigende omstandigheden kan de minister of zijn gemachtigde `de bevolking, ter verzekering van haar bescherming, verplichten zich te verwijderen van plaatsen of streken, die bijzonder blootgesteld, bedreigd of getroffen zijn, en degenen die bij deze maatregelen betrokken zijn een voorlopige verblijfplaats aanwijzen; om dezelfde reden kan hij iedere verplaatsing of elk verkeer van de bevolking verbieden' (artikel 182 van de wet van 15 mei 2007). Weigering of verzuim zich te gedragen naar de maatregelen die met toepassing van (onder meer) artikel 182 zijn bevolen, wordt in vredestijd gestraft met gevangenisstraf van acht dagen tot drie maanden, en met een geldboete van zesentwintig euro tot vijfhonderd euro, of met één van die straffen alleen (artikel 187, eerste lid). De minister of, in voorkomend geval, de burgemeester of de zonecommandant, kan bovendien de genoemde maatregelen ambtshalve doen uitvoeren, op kosten van de weerspannige of in gebreke gebleven personen (artikel 187, laatste lid). 11. Daarnaast oefenen de minister van Binnenlandse Zaken en de gouverneur op grond van de wet van 5 augustus 1992 ook bevoegdheden inzake bestuurlijke politie uit.Krachtens artikel 11 van die wet oefenen zij immers, en zulks onverminderd de bevoegdheden die hun zijn toegekend door of krachtens de wet (zoals, te dezen, de bevoegdheden inzake civiele veiligheid), de bevoegdheden van de burgemeester in subsidiaire orde uit (onder meer) `wanneer de verstoring van de openbare orde zich uitstrekt over het grondgebied van verscheidene gemeenten of, wanneer, ook al is de gebeurtenis of de situatie slechts in een enkele gemeente gelokaliseerd, het algemeen belang hun tussenkomst vereist'. Die bevoegdheden betreffen - behalve diegene die het voorwerp uitmaken van artikel 42 van de wet van 7 december 1998 `tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus' - maatregelen van bestuurlijke politie in de zin van artikel 3, 1°, van diezelfde wet. Onder (politie)maatregel in de zin van artikel 3, 1°, van de wet van 5 augustus 1992 wordt verstaan `elke juridische of materiële uitvoerbare handeling van bestuurlijke of gerechtelijke politie die voor de burgers een aanwijzing, een verplichting of een verbod inhoudt'.

Er dient vastgesteld dat het op grond van artikel 135, § 2, tweede lid, 5°, van de Nieuwe Gemeentewet tot de taak van de gemeenten behoort om, ten behoeve van de inwoners, te voorzien in een goede politie, met name over de zindelijkheid, de gezondheid, de veiligheid en de rust op openbare wegen en plaatsen en in openbare gebouwen. Meer bepaald wordt de volgende zaak van politie aan de waakzaamheid en het gezag van de gemeenten toevertrouwd, "5° het nemen van passende maatregelen om rampen en plagen, zoals brand, epidemieën en epizoötieën te voorkomen en het verstrekken van de nodige hulp om ze te doen ophouden". In subsidiaire orde "wanneer de verstoring van de openbare orde zich uitstrekt over het grondgebied van verscheidene gemeenten of, wanneer, ook al is de gebeurtenis of de situatie slechts in een enkele gemeente gelokaliseerd, het algemeen belang hun tussenkomst vereist" komt die taak en de erbij horende uitoefening van politionele bevoegdheid de minister van Binnenlandse Zaken toe (artikel 11 van de wet van 5 augustus 1992). (...) ».

Le même arrêt du 30 octobre 2020 a ensuite observé que les mesures attaquées, à savoir la « verplichte sluiting van de horeca, met uitzondering van randactiviteiten » pour un mois, « lijkt te kunnen worden ingepast in de bij artikel 11 van de wet van 5 augustus 1992 rechtstreeks aan de minister toegewezen bevoegdheid zodat aan het algemeen rechtsbeginsel vervat in artikel 105 van de Grondwet op zich lijkt te zijn voldaan ». Il a également été jugé que « in de opgelegde sluiting een verplaatsingsverbod [lijkt] te kunnen worden gezien in de zin van artikel 182 van de wet van 15 mei 2007 krachtens hetwelk de minister in geval van dreigende omstandigheden de bevolking, ter verzekering van haar bescherming, kan verplichten zich te verwijderen van plaatsen, die bijzonder blootgesteld, bedreigd of getroffen zijn en zelfs, wat het geval is bij een (gehele) lockdown, om dezelfde reden iedere verplaatsing of elk verkeer van de bevolking kan verbieden » (9). 10.2. Dans quelques arrêts ultérieurs faisant référence à cet arrêt du 30 octobre 2020, toujours prononcés dans le cadre d'une demande de suspension d'extrême urgence, il a été jugé dans le même sens en ce qui concerne la fermeture de l'horeca (10) et celle de certains établissements de jeux de hasard (11). 10.3. Dans un autre arrêt du 30 octobre 2020, l'assemblée générale de la section du contentieux administratif a jugé, également dans le cadre d'une demande de suspension d'extrême urgence, qu'un moyen qui soutenait que, notamment au regard du principe de légalité en matière pénale consacré par l'article 14 de la Constitution, le ministre avait excédé ses compétences en fixant un couvre-feu temporaire, n'était pas sérieux (12).

A cet égard, le Conseil d'Etat a observé que « de bepalingen van de wet van 31 december 1963 betreffende opvordering van personen en goederen, de maatregelen ter evacuatie van bepaalde plaatsen of de isolatiemaatregelen » ont été transférées dans le titre XI de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 15/06/2007 numac 2007000560 source service public federal interieur Loi sur l'Inspection générale et portant des dispositions diverses relatives au statut de certains membres des services de police fermer et, qu'en ce qui concerne ces dispositions de la loi du 31 décembre 1963, l'exposé des motifs mentionnait que « de bijzondere rampen waarin de voormelde zeer ruime bevoegdheid aan de minister wordt gegeven (...) onder meer de gevallen waarin `er gevaar voor radioactiviteit of voor besmetting bestaat' (Parl.St. Senaat 1961-1962, stuk 338, 5) behoren » (13). 10.4. De ce qui précède, de même que des fondements juridiques existants qui attribuent explicitement la compétence au Ministre qui a l'Intérieur dans ses attributions pour agir en la matière, il semble pouvoir se déduire, bien évidemment sous la réserve d'un éventuel contrôle de constitutionnalité de la délégation au ministre que serait amenée à opérer la Cour constitutionnelle à ce sujet (14), et sous réserve d'un jugement définitif de la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation à propos de la portée du fondement juridique de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 que, dans le cadre de la pandémie de coronavirus, l'intervention du ministre qui a l'Intérieur dans ses attributions peut en principe être admise sur la base soit de l'un ou de l'autre fondement juridique mentionné, soit d'une combinaison de ces différents fondements juridiques, notamment chaque fois que la mesure prise peut être qualifiée d'interdiction de lieu ou de déplacement, étant entendu que, moyennant le respect d'une ou de plusieurs conditions ou modalités, il est encore permis de se trouver en un certain lieu ou de se rendre à un certain endroit. 11. Sur la base de ce qui précède, il est permis de considérer que les modifications en projet prévues par les articles 1er à 5 et 8 du projet peuvent être réputées trouver un fondement juridique suffisant dans les différentes dispositions législatives inscrites dans le préambule de l'arrêté ministériel en projet.La plupart de celles-ci peuvent notamment être considérées comme une réglementation imposant aux intéressés de « s'éloigner des lieux ou régions » ou interdisant « tout déplacement ou mouvement de la population », encore qu'il s'agisse chaque fois d'une interdiction de lieu ou de déplacement à laquelle est lié un système complexe de conditions : l'article 1er du projet règle les conditions dans lesquelles il est permis d'effectuer les courses avec plus d'une personne ; l'article 2 concerne la fermeture obligatoire ou la possibilité d'ouverture de certains commerces lorsque la distance d'1,5 mètre entre le prestataire de services et le consommateur ne peut pas être garantie, ainsi que les prestations de service à domicile ; l'article 4 concerne le nombre de personnes pouvant se rassembler sur le territoire ; les articles 3 et 5 du projet abrogent des règles qui ont une portée similaire. 12. L'article 8 du projet introduit la possibilité de déroger, sous certaines conditions, aux règles prévues par l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020, dans le cadre d'expériences et de projets pilotes. Dans la mesure où les règles auxquelles il est permis de déroger concernent les modifications envisagées par les dispositions en projet, les dispositions législatives énumérées au préambule de l'arrêté en projet procurent également un fondement juridique à l'article 8 du projet. Dans la mesure où la dérogation concerne (ou peut concerner) d'autres éléments de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020, le fondement juridique de l'article 8 doit en principe être recherché dans les dispositions législatives qui peuvent également procurer un fondement juridique aux éléments en question. 13. L'article 6 du projet modifie, dans l'article 27, § 4, de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020, la référence à d'autres dispositions de cet arrêté, de sorte que les agents de la Direction générale Inspection économique du Service public fédéral Economie, P.M.E., Classes moyennes et Energie se voient attribuer des compétences supplémentaires en matière de recherche et de constatation des infractions aux articles 5 et 8, § 1er, de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020.

Le délégué a commenté l'objectif de cette disposition comme suit : « Artikel 6 van het ontwerp omvat een uitbreiding van de controlebevoegdheid van de Algemene Directie Economische Inspectie, die ook zal kunnen optreden naar aanleiding van meldingen die ze ontvangt van consumenten of ondernemingen jegens de in die bepaling genoemde inrichtingen. (...) De Economische Inspectie controleert o.a. op de naleving van maatregelen voortvloeiende uit het MB (en desgevallend op geconcretiseerde maatregelen voortvloeiende uit de sectorprotocollen) ».

La question se pose toutefois de savoir quelle disposition législative confère au ministre qui a l'Intérieur dans ses attributions le pouvoir d'attribuer, outre les fonctionnaires de police de la police locale et fédérale, à des agents de l'administration générale, des compétences en matière de recherche et de constatation des infractions à l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020.

En ce qui concerne la Direction générale Inspection économique, cette compétence ne paraît en tout cas pas pouvoir se déduire du livre XV (« Application de la loi ») du Code de droit économique. Ainsi, l'article XV.2 de ce code habilite le ministre qui a l'Economie dans ses attributions (et non le ministre qui a l'Intérieur dans ses attributions) à commissionner des agents pour « rechercher et constater les infractions aux dispositions du présent Code, de ses arrêtés d'exécution et des règlements de l'Union européenne pour lesquels le présent livre prévoit des sanctions, à l'exception de celles reprises dans le Livre IV et dans ses arrêtés d'exécution ».

Les dispositions relatives aux compétences spécifiques de ces agents prévues dans les articles XV.10/1 et suivants du Code de droit économique ne permettent pas non plus de les habiliter à rechercher et à constater des infractions aux dispositions de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020. Conformément à l'article XV.10 du Code de droit économique, le Roi peut, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, attribuer des compétences spécifiques supplémentaires aux agents précités pour rechercher et constater des infractions, pourvu que cet arrêté royal soit confirmé par la loi dans les 18 mois qui suivent son entrée en vigueur. Il ne peut toutefois être fait usage de cette possibilité prévue dans l'arrêté ministériel en projet, à moins qu'un arrêté royal pris en exécution de la disposition législative citée en dernier soit d'abord élaboré.

Certes, l'article 4 de la loi du 31 décembre 1963 dispose que le ministre qui a l'Intérieur dans ses attributions coordonne la préparation et l'application des mesures nécessaires à la protection civile pour l'ensemble du territoire national, au sein tant des divers départements ministériels que des organismes publics. Le Conseil d'Etat se doit toutefois de mettre en doute qu'il soit permis de s'appuyer sur une telle disposition générale pour attribuer aux agents de ces départements ministériels des compétences en matière de recherche et de constatation des infractions à l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020.

Il est dès lors conseillé de créer un fondement juridique plus sûr à cet effet. A cet égard, on peut attirer l'attention sur le fait que l'article 8, 4°, de l'avant-projet de `loi pandémie' dispose que la surveillance du respect des mesures prises en exécution des articles 4 et 5 de cette loi, dont l'adoption est envisagée, est assurée notamment par la Direction générale Inspection économique.

B. COMPETENCE 14. Ainsi que l'a récemment rappelé l'assemblée générale de la section de législation dans son avis n° 68.936/AG du 7 avril 2021 précité : « La compétence de lutter contre une situation d'urgence épidémique n'est pas une compétence qui, en tant que telle, est attribuée exclusivement à une seule autorité - fédérale, communautaire ou régionale. Comme le Conseil d'Etat, section de législation, l'a déjà rappelé antérieurement (15) et encore au cours de l'actuelle pandémie de COVID-19 (16), `chaque autorité est responsable de la lutte contre une crise touchant à la santé publique dans les limites de ses propres compétences matérielles' (17). [...] Pour lutter contre une situation d'urgence épidémique, l'autorité fédérale peut prendre des mesures dans le cadre de ses compétences en matière de : - politique de la santé ; - maintien de l'ordre public, plus particulièrement le maintien de la salubrité publique (police sanitaire) ; - protection civile et de sécurité civile ; - contrôle des frontières extérieures ; - mesures sanitaires dans le cadre d'autres compétences fédérales ».

En l'espèce, plusieurs mesures que le projet à l'examen vise à assouplir se situent dans le champ d'application des compétences fédérales en matière de police sanitaire, de protection civile et/ou de sécurité civile.

A cet égard, l'assemblée générale de la section de législation a précisé dans son avis n° 68.936/AG précité que : « En vertu de sa large compétence en matière de police sanitaire, de protection civile et de sécurité civile, l'autorité fédérale a adopté par le passé des mesures ayant une incidence significative dans des domaines politiques entrant dans la compétence des communautés et/ou des régions. C'est ainsi que par le passé, dans le cadre de la lutte contre une situation d'urgence épidémique, l'autorité fédérale a pris des mesures telles que la fermeture d'établissements d'enseignement, l'interdiction d'événements culturels ou la subordination du maintien de l'ouverture des écoles ou de l'autorisation d'événements culturels à certaines conditions sanitaires (nombre de participants, obligation du port du masque buccal et obligation de distanciation sociale, etc.). Bien que ces mesures revêtent clairement une dimension sanitaire, elles ne peuvent, en raison de leur incidence significative dans des domaines politiques d'autres autorités, être prises par l'autorité fédérale que si l'aspect le plus important de ces mesures, eu égard à leur enjeu, peut être réputé concerner la police sanitaire, la protection civile et/ou la sécurité civile, qui relèvent de la compétence fédérale. Il apparaît au Conseil d'Etat que ce ne sera le cas que si trois conditions sont remplies.

Tout d'abord, dans l'exercice de ses compétences, l'autorité fédérale doit toujours respecter le principe de proportionnalité. Ce principe général, corollaire de la loyauté fédérale (18) prescrite par l'article 143, § 1er, de la Constitution, est d'autant plus important en cette matière que les compétences fédérales concernant le maintien de l'ordre public (police sanitaire), la protection civile et la sécurité civile sont à ce point étendues que, par nature, elles sont susceptibles d'avoir une incidence significative dans des domaines relevant de la compétence d'autres autorités. L'exercice justifié de ces compétences, conformément au principe de proportionnalité, suppose que la décision de l'autorité fédérale soit précédée d'une mise en balance minutieuse, basée sur des connaissances scientifiques, entre les résultats raisonnablement escomptés de la mesure envisagée dans le cadre de la lutte contre une situation d'urgence épidémique, d'une part, et leur incidence dans les domaines politiques ressortissant aux communautés et régions, d'autre part. Il apparaît au Conseil d'Etat que la portée que la doctrine concernant les conditions de limitation des droits fondamentaux attribue au principe de proportionnalité est également applicable mutatis mutandis en l'espèce. Le principe implique qu'`il incombe à l'autorité d'établir, en fonction de la nature des faits sur lesquels elle se fonde, de leur gravité et des circonstances de la cause, que la mesure qu'elle envisage de prendre est nécessaire, adéquate et proportionnée : à cet égard, il importe tout particulièrement de s'assurer que les faits et les circonstances de la cause présentent avec les troubles à l'ordre public que tend à prévenir la mesure de police envisagée un rapport suffisamment direct et étroit pour pouvoir justifier celle-ci (19)' (20).

Une deuxième condition requiert que l'autorité fédérale, qui envisage de prendre une mesure ayant une incidence directe dans des domaines relevant de la compétence matérielle des entités fédérées, consulte préalablement ces autres autorités (21). Bien qu'une telle concertation ne puisse impliquer un abandon ou un transfert de compétences, il est indispensable de pouvoir évaluer correctement les incidences des mesures prises dans les domaines politiques relevant de la sphère de compétence des communautés et des régions et, ainsi, de se faire une idée précise du caractère proportionné ou non des mesures prises. Une telle concertation est une condition impérative pour que ces mesures puissent se concilier avec le principe de proportionnalité.

Cette obligation de concertation n'exclut pas, au demeurant, que l'autorité fédérale, compte tenu de l'imbrication des compétences, organise la concertation au sein du comité de concertation, créé par les articles 31 et 31/1 de la loi du 9 août 1980Documents pertinents retrouvés type loi prom. 09/08/1980 pub. 11/10/2010 numac 2010000561 source service public federal interieur Loi ordinaire de réformes institutionnelles fermer `de réformes institutionnelles', et cherche à parvenir à un consensus en ce qui concerne les mesures à prendre.

Il peut toutefois se produire que, dans des circonstances établissant l'urgence (22), cette concertation ne puisse être accomplie, sous peine de nuire à l'efficacité des mesures à prendre. Il appartient alors à l'autorité fédérale, lorsque tel est le cas, de se justifier quant à l'impossibilité de procéder à cette concertation et, ensuite, d'y procéder à nouveau dès que les circonstances s'y prêtent.

Enfin, une troisième condition requiert que l'autorité fédérale veille à se limiter strictement aux matières qui peuvent s'inscrire dans ses compétences en matière de police sanitaire, de protection civile ou de sécurité civile et, ce faisant, n'exerce pas purement et simplement les compétences matérielles d'une autre autorité. Il ne revient pas à l'autorité fédérale, dans le cadre de la lutte contre une situation d'urgence épidémique, de prendre des mesures, dépourvues de dimension sanitaire, sur le fondement de ses compétences en matière de police administrative, de protection civile et/ou de sécurité civile. Ainsi, l'autorité fédérale peut, par exemple, imposer le port du masque buccal et la distanciation sociale dans les écoles et les musées, pour autant qu'il s'agisse d'une mesure proportionnée et nécessaire (numéro 33), et - dans des circonstances extrêmes - même décider de fermer ces établissements (23). Dans ce cadre, elle ne peut toutefois pas imposer aux communautés des règles alternatives en matière d'enseignement et d'activités culturelles, comme par exemple l'obligation de proposer un enseignement à distance ou des visites de musées en ligne ou - inversement - les exclure. En effet, pareilles mesures ne peuvent être considérées comme des mesures sanitaires ». 15. En l'espèce, l'examen des trois exigences précitées soulève les observations suivantes : - s'agissant de l'exigence de proportionnalité matérielle, il ressort du préambule du projet d'arrêté à l'examen que celui-ci a été précédé d'une analyse des données scientifiques récentes (24) ; - s'agissant de l'exigence de concertation, celle-ci a été respectée dès lors qu'il ressort du dossier soumis au Conseil d'Etat qu'une concertation a été organisée au sein du comité de concertation, en date du 14 avril 2021 ; - enfin, les mesures d'assouplissement prévues par le projet à l'examen s'inscrivent dans le cadre de ce que l'on peut qualifier de mesures sanitaires. 16. En ce qui concerne plus particulièrement les expériences et projets pilotes mentionnés à l'article 8 du projet, la question se pose de savoir si l'autorité fédérale est compétente à cet effet dans le cadre de ses compétences en matière de sécurité civile, de protection civile et de police sanitaire. Il peut être admis que ces expériences et projets pilotes fournissent à l'autorité fédérale des informations précieuses pour l'évaluation et l'adaptation éventuelle des mesures contenues dans l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020, mais cela ne signifie pas pour autant, comme l'a expliqué le Conseil d'Etat dans l'avis 68.936/AG précité, que l'autorité fédérale peut « imposer aux communautés [et aux régions] des règles alternatives en matière d'enseignement et d'activités culturelles » (25).

Les auteurs du projet ont probablement conscience de la possibilité que ces expériences et projets pilotes puissent être liés aux compétences des communautés et des régions, dès lors qu'à l'article 8 du projet, il est fait mention de « ministres compétents » (26) qui sélectionnent aussi ces expériences et projets et déterminent également le protocole avec un cadre, un calendrier et un plan par étapes pour l'organisation de ces expériences et projets. En outre, il y est fait état de leur conformité avec « la décision du Comité de concertation à cet égard ». Il est également question d'une telle « décision » dans l'article 8, § 4, alinéa 1er, 4°, en projet, de l'arrêté ministériel (article 2 du projet).

A la question de savoir quelle est la portée juridique de la « décision » telle que mentionnée ci-dessus, le délégué a répondu comme suit : « Deze toevoeging moet verzekeren dat de protocollen worden opgesteld op basis van de genomen beslissingen van het Overlegcomité van 5 februari 2021 waar de specifieke modaliteiten voor het heropenen van de contactberoepen uitdrukkelijk werden toegelicht en het Overlegcomité van 19 maart 2021 en 14 april 2021 waar de mogelijkheid voor het organiseren van pilootprojecten werd besproken. » Ces « décisions » du Comité de concertation n'ont toutefois aucune valeur juridique contraignante (27) et ne peuvent davantage avoir pour effet que l'autorité fédérale excède ses compétences évoquées ci-dessus en organisant des expériences et des projets pilotes pour lesquels les communautés ou les régions sont compétentes (28). Il est effectivement possible que l'autorité fédérale collabore à cette organisation, spécifiquement du point de vue de ses compétences, notamment en exemptant ces expériences et projets pilotes des mesures contenues dans l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020, et en vue d'évaluer et d'adapter ces mesures sur la base des résultats de ces expériences et projets pilotes. Par ailleurs, l'autorité fédérale peut organiser ses propres expériences et projets pilotes dans le cadre de ses compétences matérielles.

La disposition en projet peut être concrétisée dans le cadre de l'interprétation conforme aux règles répartitrices de compétences, évoquée ci-dessus.

C. FORMALITES 17. Dès lors que les dispositions législatives qui procurent un fondement légal au projet à l'examen n'autorisent pas le Ministre qui a l'Intérieur dans ses attributions à déroger aux formalités préalables obligatoires, celles-ci doivent en tout état de cause être respectées.18. Etant donné que les dispositions législatives qui procurent le fondement légal au projet ne requièrent pas que celui-ci soit adopté sur la base d'une délibération du Conseil des ministres, il résulte de l'article 6, § 1er, de la loi du 15 décembre 2013Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/12/2013 pub. 31/12/2013 numac 2013021138 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses concernant la simplification administrative type loi prom. 15/12/2013 pub. 24/12/2013 numac 2013024436 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant dispositions diverses en matière d'agriculture fermer `portant des dispositions diverses concernant la simplification administrative' qu'il n'est pas soumis par principe à l'obligation de le soumettre à une analyse d'impact.Il s'en déduit, ainsi que de l'article 10 de l'arrêté royal du 21 décembre 2013 `portant exécution du titre 2, chapitre 2, de la loi du 15 décembre 2013Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/12/2013 pub. 31/12/2013 numac 2013021138 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses concernant la simplification administrative type loi prom. 15/12/2013 pub. 24/12/2013 numac 2013024436 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant dispositions diverses en matière d'agriculture fermer portant des dispositions diverses concernant la simplification administrative', qu'il n'y a pas lieu de consacrer un alinéa dans le préambule à un éventuel motif de dispense de procéder à l'analyse d'impact.

L'alinéa 6 du préambule sera en conséquence omis.

V. EXAMEN DU TEXTE Observation générale concernant la limitation des droits fondamentaux - proportionnalité/égalité 19. Dans son arrêt n° 249.904 du 24 février 2021, s.a. Derby, la section du contentieux du Conseil d'Etat a considéré : « Les parties requérantes ne contestent pas que l'arrêté ministériel attaqué poursuit un objectif de santé publique et qu'il s'agit là d'un objectif légitime. Ainsi que le relève le préambule de l'arrêté attaqué, la pression sur les hôpitaux et sur la continuité des soins non COVID-19 demeure élevée, le risque pour la santé publique persiste et des compromis doivent être faits. La prolongation de la mesure de fermeture des bureaux de paris s'inscrit donc dans un ensemble de mesures qui emportent des restrictions à la liberté de mouvement du public et aux entreprises. Ces mesures sont prises afin de protéger la santé de la population dans des circonstances dangereuses. Elles ont toutes pour objectif de ralentir et de rendre gérable la résurgence et la propagation exponentielle du coronavirus, compte tenu également de l'apparition et de la circulation de variants. De la sorte, l'arrêté ministériel attaqué consacre un nouveau point d'équilibre déterminé par la partie adverse, en tenant compte de l'évolution de la situation sanitaire et notamment de l'évolution du nombre d'infections, des hospitalisations, du taux de positivité et du taux de reproduction, afin de continuer à limiter la propagation du virus. S'il prévoit ainsi quelques assouplissements progressifs, notamment pour les professions de contact non médicales ou les activités extérieures, il impose et maintient encore de nombreuses autres restrictions afin d'atteindre cet équilibre. En ce sens, toutes les mesures prévues par l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020, tel que modifié notamment par l'arrêté ministériel attaqué, forment un tout indivisible et indissociable.

L'arrêté ministériel attaqué participe clairement à la stratégie de la partie adverse fondée sur un équilibre permanent à trouver entre, d'une part la prévention de nouvelles contaminations, la protection du fonctionnement des hôpitaux et du secteur de la santé, et d'autre part, la sauvegarde de l'économie belge et le bien-être général de la population. La partie adverse a opté, depuis plusieurs mois, pour une réouverture progressive de certains secteurs au regard des exigences sanitaires et économiques. Le Ministre de l'Intérieur dispose d'un large pouvoir d'appréciation discrétionnaire pour rechercher un équilibre entre des intérêts distincts et souvent conflictuels, afin de parvenir à une décision qui sert l'intérêt général et il n'appartient pas au Conseil d'Etat de substituer son appréciation à celle du Ministre sur la stratégie à suivre dans le cadre de la gestion d'une pandémie. (...) S'agissant du principe de proportionnalité, il convient de rappeler que l'arrêté ministériel attaqué consacre un nouveau point d'équilibre tenant compte de l'évolution de la situation sanitaire et notamment de l'évolution du nombre d'infections, des hospitalisations, du taux de positivité et du taux de reproduction afin de continuer à limiter la propagation du virus et que si l'arrêté attaqué prévoit quelques assouplissements progressifs notamment pour les professions de contact non médicales ou les activités extérieures, il impose et maintient encore de nombreuses autres restrictions afin d'atteindre cet équilibre. Toutes les mesures prévues par l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020, tel que modifié notamment par l'arrêté ministériel attaqué, forment donc un tout indivisible et indissociable et c'est au regard de cet ensemble qu'il convient d'apprécier la proportionnalité des mesures.

Les parties requérantes ne contestent pas que l'arrêté ministériel attaqué poursuit un objectif de santé publique et qu'il s'agit là d'un objectif légitime. S'il est exact que la santé publique doit s'entendre aussi bien de la santé physique que de la santé mentale, il ressort du préambule de l'arrêté attaqué que la partie adverse a bien eu égard, dans le cadre de son appréciation de la proportionnalité de l'ensemble de ces mesures, à la problématique de la santé mentale puisqu'elle décide de procéder progressivement à la réouverture des professions de contact non médicales dont les prestations de service pourront précisément contribuer au bien-être mental des citoyens.

Contrairement à ce que soutiennent les parties requérantes, la partie adverse n'a, dès lors, pas, lors de son appréciation, négligé la santé mentale des citoyens ».

Le projet examiné introduit certains assouplissements dans les mesures imposées par l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 tout en maintenant plusieurs restrictions. Ce faisant, le projet examiné entend établir un nouveau point d'équilibre entre, d'une part la prévention de nouvelles contaminations, la protection du fonctionnement des hôpitaux et du secteur de la santé, et d'autre part, la sauvegarde de l'économie belge et le bien-être général de la population.

Au regard du principe d'égalité consacré par la Constitution, le demandeur d'avis devra être en mesure de pouvoir démontrer que les catégories de personnes faisant l'objet d'un traitement différent, notamment à l'article 2 du projet, se situent dans un rapport raisonnable avec les objectifs poursuivis par des moyens objectifs et pertinents.

Observation générale concernant l'usage de `protocoles' 20.1. Plusieurs dispositions du projet comportent des références à des protocoles (articles 8, § 4, alinéa 1er, 2°, 3° et 4° , 8, § 4, alinéa 2, 2°, en projet et article 29, alinéa 2, en projet).

L'article 1er, 3°, de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 définit un protocole comme étant « le document déterminé par le ministre compétent en concertation avec le secteur concerné, contenant des règles à appliquer par les entreprises et associations dudit secteur dans l'exercice de leurs activités ». 20.2. La réponse du délégué à la question relative à la valeur juridique de ces protocoles est ambivalente : « De protocollen en gidsen vormen een indicatief beoordelingskader. De protocollen en gidsen kunnen enkel verordenende maatregelen, zoals bepaald in het MB, concretiseren, maar zijn zelf niet verordenend.

Artikel 29 van het huidige ministerieel besluit bepaalt dat bepalingen van een protocol of gids die minder strikt zijn dan de regels van het ministerieel besluit buiten toepassing worden gelaten. Voor proef- en pilootprojecten kan hier van worden afgeweken op grond van de nieuw ontworpen bepaling. » Même si le délégué dénie toute portée règlementaire aux protocoles, il s'avère que ceux-ci peuvent bel et bien 'concrétiser' des dispositions réglementaires. En outre, on n'aperçoit pas pour quel motif l'article 29, alinéa 1er, en projet, de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 devrait écarter l'application de dispositions de protocoles (ou de guides) si celles-ci ne sont pas abstraites et globalement contraignantes. C'est surtout la possibilité, prévue à l'article 29, alinéa 2, en projet, de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 de déroger au moyen de protocoles aux dispositions de l'arrêté ministériel pour des expériences et projets pilotes, qui démontre qu'une portée réglementaire émane néanmoins de ces protocoles.

Ailleurs également, le délégué a fait la déclaration suivante : « De Economische Inspectie controleert [...] op de naleving van maatregelen voortvloeiende uit het MB (en desgevallend op geconcretiseerde maatregelen voortvloeiende uit de sectorprotocollen) ». Enfin, il convient aussi d'observer que les exceptions à l'interdiction d'effectuer certaines prestations de services, contenues à l'article 8, § 4, alinéa 1er, 2°, 3° et 4°, et alinéa 2, 2°, en projet (article 2 du projet), sont accompagnées d'une référence au « respect des modalités prévues par le protocole applicable » et que la définition même de la notion de « protocole » figurant à l'article 1er, 3°, de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 fait mention de « règles à appliquer ». 20.3. Il convient de supprimer cette ambivalence. En effet, de deux choses l'une : soit les protocoles n'ont pas de caractère réglementaire, mais dans ce cas, les mesures concrètes qu'ils contiennent ne sont pas contraignantes, les protocoles ne peuvent pas déroger à l'arrêté ministériel et leur respect ne peut pas être contrôlé ni maintenu par l'intentement d'une action publique en cas de non-respect ; soit les protocoles sont effectivement de nature réglementaire et les mesures qu'ils contiennent sont bel et bien contraignantes, mais dans ce cas, ces mesures doivent figurer dans des arrêtés de l'autorité compétente en la matière.

PREAMBULE 21. Vu la valeur informative essentielle du préambule du projet soumis, il convient de le vérifier quant à sa pertinence et son actualité (29). Article 1er 22. A l'alinéa 2 de l'article 5 en projet de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020, la disposition énoncée au 14° est remplacée par la disposition suivante : « 14° un consommateur peut être accompagné d'une personne du même ménage ou du contact rapproché durable visé à l'article 15bis.Les mineurs de son propre ménage ou des personnes ayant besoin d'une assistance peuvent être accompagnés d'un adulte ». 23.1. Indépendamment encore d'éventuels problèmes de preuve quant à savoir qui constitue un contact rapproché durable au sens de l'article 15bis de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020, il convient de clarifier la relation entre la première et la deuxième phrase.

Les mineurs ou personnes ayant besoin d'une assistance peuvent également être des consommateurs.

Si eux aussi ne peuvent être accompagnés que par un adulte du même ménage ou par un contact rapproché durable adulte, la deuxième phrase est superflue.

Si l'adulte accompagnant peut être ajouté au compagnon du même ménage ou à un contact rapproché durable adulte, il y a lieu de le préciser dans le dispositif de la disposition en projet. 23.2. Plus généralement, la question se pose de savoir de quelle manière l'assouplissement prévu à l'article 1er, 2°, du projet s'articule avec les autres dispositions de l'arrêté ministériel dont la modification est envisagée. Ainsi, l'article 13, alinéa 2, de cet arrêté prévoit en ce qui concerne les marchés que « les courses sont effectuées seul, et pendant une période de maximum 30 minutes ».

Interrogé à ce sujet, le délégué a déclaré ce qui suit : « Dit is een terechte bedenking. Deze discrepantie is ongewild ontstaan.

We stellen voor om volgend bijkomend artikel aan het ontwerp toe te voegen : Artikel X. In artikel 13 van hetzelfde besluit worden de volgende wijzigingen aangebracht : 1° het tweede lid wordt vervangen als volgt : `De bezoekers worden toegelaten gedurende een periode van maximum 30 minuten.' ; 2° het derde lid wordt vervangen als volgt : `Een bezoeker mag worden vergezeld door één persoon van hetzelfde huishouden of door het duurzaam onderhouden nauw contact bedoeld in artikel 15bis.De minderjarigen van het eigen huishouden of de personen die nood hebben aan begeleiding kunnen worden begeleid door één volwassene.' Het lijkt allicht bovendien raadzaam om een analoge wijziging door te voeren voor de winkelcentra (art. 9 MB). » Sous réserve de l'observation formulée au point 23.1, on peut se rallier à cette modification.

Article 7 24. L'article 7 du projet prolonge les mesures prévues par l'arrêté à modifier jusqu'au 31 mai 2021 inclus. Interrogé à ce sujet, le délégué a déclaré ce qui suit : « De maatregelen worden steeds geëvalueerd in het licht van de epidemiologische resultaten die van dag op dag evolueren. Op het Overlegcomité van 14 april 2021 werd er gecommuniceerd over de geplande stapsgewijze versoepelingen vanaf 8 mei 2021 op voorwaarde dat de leeftijdsgroep 65+ een vaccinatiegraad van meer dan 80 procent heeft bereikt en mits de toestand op de afdeling intensieve zorgen verbeterd is. Op 23 april 2021 is er reeds een nieuw Overlegcomité gepland om de epidemiologische situatie te evalueren en indien nodig de maatregelen aan te passen ».

On peut admettre ce procédé dans la mesure où l'autorité s'engage à toujours veiller à ce que les mesures fixées satisfassent aux exigences en matière de proportionnalité au regard de la situation actuelle.

Le Greffier, Gregory Delannay Le Président du Conseil d'État, Jacques Jaumotte _______ Notes (*) Cette prorogation résulte de l'article 84, § 1er, alinéa 1er, 3[00ef][0082][00b0], des lois `sur le Conseil d'Etat', coordonnées le 12 janvier 1973, qui dispose que le délai de cinq jours ouvrables est prorogé à huit jours ouvrables dans le cas où l'avis est donné par l'assemblée générale en application de l'article 85. (1) L'on notera que jusqu'à présent la section de législation n'a jamais été saisie d'une demande d'avis au sujet de ces différents arrêtés ministériels, pas plus qu'elle ne l'a été au sujet d'arrêtés ministériels déjà précédemment adoptés en la matière. (2) Avis C.E. 68.936/AV du 7 avril 2021 sur un avant-projet de loi `relative aux mesures de police administrative lors d'une situation d'urgence épidémique' (ci-après `loi pandémie'), observation 5. (3) Une référence à une telle disposition doit être introduite par le mot « considérant » plutôt que par « vu ».Principes de technique législative - Guide de rédaction des textes législatifs et réglementaires, www.raadvst-consetat.be, recommandation 40. (4) Voir notamment les affaires 7543 et 7544 introduites le 9 mars 2021.(5) Corr.Hainaut, 9 février 2021, 20C001830, pp. 31 34 : « S'il est acquis que le principe de légalité des incriminations et des peines implique que le pouvoir législatif est le pouvoir naturel pour prendre des mesures restrictives des droits et libertés individuels, les délégations à d'autres pouvoirs sont largement admises. Il convient également de relever que la délégation à un Ministre seul peut se justifier eu égard à l'urgence de la situation. [...] Il résulte des développements qui précèdent qu'il n'y a pas lieu d'écarter l'application de l'arrêté ministériel du 23 mars 2020 portant des mesures d'urgence pour limiter la propagation du coronavirus COVID 19.

Les poursuites exercées par le Ministère public sur la base de cet arrêté doivent, partant, être déclarées recevables ». (6) Mons, 8 février 2021, 2020/H/361, p.8 : « Il résulte de la lecture conjointe des dispositions précitées que l'imposition de mesures de confinement destinées à protéger la population face à une situation de danger sanitaire inopiné relève des pouvoirs conférés au ministre de l'Intérieur par la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 15/06/2007 numac 2007000560 source service public federal interieur Loi sur l'Inspection générale et portant des dispositions diverses relatives au statut de certains membres des services de police fermer. La véritable limite à ce cadre d'habilitation consiste dans la proportionnalité des mesures prises par rapport à la catastrophe subie ou à la menace encourue. En l'espèce, les interdictions de sortie (sauf cas autorisés) et de rassemblement, ou encore l'obligation de respect de la distanciation sociale peuvent être analysées comme des modalités relatives ou atténuées de confinement (en ce sens, KUTY F., Les implications pénales de la sécurité civile - Les infractions à la réglementation tendant à limiter la propagation du virus Covid 19 (1ère partie), J.T., Chronique judiciaire, 2020, p. 298) et sont en lien avec les risques alors encourus, notamment de propagation du virus et de saturation des hôpitaux, que l'arrêté ministériel entendait contrer. [...] En conséquence, il ressort de ce qui précède que les arrêtés ministériels dont le ministère public sollicite l'application ont bien été pris en exécution de la loi d'habilitation du 15 mai 2007, adoptée pour fournir une réponse urgente et temporaire à des situations de catastrophes soudaines ou imminentes ». (7) Trib., Bruxelles (Fr.)., ordonnance, 31 mars 2021, n° 2021/14/C : « [...] il apparait que la situation liée à la pandémie de la Covid-19 n'est pas, prima facie, visée par la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 15/06/2007 numac 2007000560 source service public federal interieur Loi sur l'Inspection générale et portant des dispositions diverses relatives au statut de certains membres des services de police fermer [...]. La loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 15/06/2007 numac 2007000560 source service public federal interieur Loi sur l'Inspection générale et portant des dispositions diverses relatives au statut de certains membres des services de police fermer vise des situations bien spécifiques qui ne recouvrent pas la situation de gestion d'une pandémie [...] Il s'avère que la fermeture des divers établissements (culturels, festifs, sportifs, récréatifs, événementiel, horeca, des professions de contact), la suspension de l'obligation scolaire, la limitation des rassemblements public ou privé, la limitation de circuler depuis et vers la Belgique échappent, prima facie, aux notions que le langage courant nous impose, des termes `réquisition et évacuation' et, partant, au cadre restrictif et prévisible de l'habilitation prévue par la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 15/06/2007 numac 2007000560 source service public federal interieur Loi sur l'Inspection générale et portant des dispositions diverses relatives au statut de certains membres des services de police fermer » (n° 66 - p. 23) ; `Si l'urgence des premiers temps de l'épidémie aurait pu expliquer qu'il faille s'appuyer sur la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 15/06/2007 numac 2007000560 source service public federal interieur Loi sur l'Inspection générale et portant des dispositions diverses relatives au statut de certains membres des services de police fermer, il ne paraît plus justifier de s'en prévaloir plusieurs mois après l'émergence de la crise sanitaire [...]' (n° 67 - p. 24) ; `Par identité de motifs et pour autant que de besoin, les mêmes constats d'illégalité apparente peuvent être posés pour les autres dispositions à l'appui desquelles l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 et ses arrêtés subséquents ont été édictés' (n° 73 - p. 25). (8) C.E. (AG), 30 octobre 2020, n° 248.818, SA Umami, 10-11. Voir dans le même sens, toujours concernant la fermeture de l'horeca, après une motivation circonstanciée, C.E., 4 février 2021, n° 249.723, société à responsabilité Mainego et consort. (9) C.E. (AG), 30 octobre 2020, n° 248.818, SA Umami, 11. (10) C.E., 13 novembre 2020, n° 248.918, société à responsabilité limitée Mainego ; C.E., 4 février 2021, n° 249.723, société à responsabilité limitée Mainego et consort. (11) C.E., 24 février 2021, n° 249.904, SA Derby et consorts. (12) C.E. (AG), 30 octobre 2020, n° 248.819, Verelst et consorts, 25-30. (13) C.E. (AG), 30 octobre 2020, n° 248.819, Verelst et consorts, 28. (14) Voir les diverses questions préjudicielles actuellement pendantes devant la Cour constitutionnelle (supra, n° 4). (15) Note infrapaginale n° 19 de l'avis précité : Avis C.E. n° 53.932/AG donné le 27 août 2013 sur une proposition devenue la loi spéciale du 6 janvier 2014 `relative à la Sixième Réforme de l'Etat' (Doc. parl., Sénat, 2012 2013, n° 5-2232/1). (16) Note infrapaginale n° 20 de l'avis précité : Avis C.E. n° 67.142/AG du 25 mars 2020, précité, observation 6. (17) Note infrapaginale n° 21 de l'avis précité : Avis C.E. n° 53.932/AG, précité ; Voir également avis C.E. n° 53.018/VR du 13 mai 2013 sur un projet d'arrêté royal `relatif au contrôle sanitaire du trafic international', observation 9 ; avis C.E. n° 66.387/1/V donné le 29 août 2019 sur un projet devenu l'arrêté royal du 11 décembre 2019 `fixant les modalités de manipulation et stockage des poliovirus de type 2', observation 7.5 ; C.C., 15 février 2009, n° 2/2009, B.5.2. (18) Note infrapaginale n° 74 de l'avis cité : Le principe de loyauté fédérale implique pour chaque autorité l'obligation, lors de l'exercice des compétences propres, de ne pas perturber l'équilibre de la construction fédérale dans son ensemble et de ne pas léser les intérêts des autres entités.La loyauté fédérale concerne plus que le simple exercice des compétences : elle indique dans quel esprit il doit avoir lieu (C.C., 18 mars 2021, n° 47/2021, B. 11 ; voir également J. VANPRAET, « De algemene beginselen van de bevoegdheidsverdeling », dans B. SEUTIN et G. VAN HAEGENDOREN (éds.), De transversale bevoegdheden in het federale België, Bruges, die Keure, 2017, p. 53, n° 75). (19) Note infrapaginale n° 75 de l'avis cité : Note de bas de page n° 4 du texte cité : La jurisprudence est constante et abondante en ce sens, en particulier à propos de mesures de police administrative générale prises par les autorités communales : voir par exemple C.E., 21 avril 2006, n° 157.849, S.P.R.L. « La Démarche » ; 23 avril 2010, n° 203.235, S.C. Trocadero ; 24 mars 2017, n° 237.779, Amilcar et consorts. (20) Note infrapaginale n° 76 de l'avis cité : Avis C.E. n° 63.791/2/V donné le 6 août 2018 sur un avant-projet de loi `relatif à l'approche administrative communale', obs. gén. 1, b). (21) Note infrapaginale n° 77 de l'avis cité : Voir C.C., 18 mars 2021, n° 47/2021, B.15 : « B.15. Comme il est dit en B.11, le principe de la loyauté fédérale oblige chaque législateur à veiller à ce que l'exercice de sa propre compétence ne rende pas impossible ou exagérément difficile l'exercice de leurs compétences par les autres législateurs. Lorsqu'un législateur entend régler une matière qui est à ce point imbriquée dans la matière qui relève de la compétence d'un autre législateur, il ne peut exercer sa compétence qu'après avoir préalablement consulté cet autre législateur ». Voir également CC, 21 décembre 2017, n° 145/2017, B. 60.2. (22) Note infrapaginale n° 78 de l'avis cité : Il est renvoyé aux observations formulées plus bas (nos 66 et 67) quant aux cas dans lesquels des situations d'urgence pourraient se présenter nécessitant la prise très rapide de mesures visant à lutter contre une situation d'urgence épidémique, telles que celles qui sont envisagées par l'avant-projet. (23) Note infrapaginale n° 79 de l'avis cité : Dans l'avis C.E. n° 67.142/AG précité donné le 25 mars 2020, l'assemblée générale de la section de législation a déjà observé qu'en vertu des pouvoirs spéciaux qui lui sont conférés, le Roi était compétent pour procéder aux « fermetures d'écoles ou d'universités ». (24) Voy.les alinéas 33 et suivants du préambule de l'avant-projet à l'examen : « Considérant que notre pays est en niveau d'alerte 4 (alerte très élevée) au niveau national depuis le 13 octobre 2020 ;

Considérant que la moyenne journalière des nouvelles contaminations avérées au coronavirus COVID 19 en Belgique sur les sept derniers jours a connu une légère diminution à 3.436 cas confirmés positifs à la date du 15 avril 2021 ;

Considérant qu'à la date du 14 avril 2021, au total 3.049 patients atteints du coronavirus COVID-19 sont pris en charge dans les hôpitaux belges ; qu'à cette même date, au total 941 patients sont pris en charge dans les unités de soins intensifs ;

Considérant que l'incidence au 15 avril 2021 sur une période de 14 jours est de 468 sur 100.000 habitants ; que le taux de reproduction basé sur le nombre de nouvelles hospitalisations s'élève à 0,95 ;

Considérant que le taux d'engorgement des hôpitaux, en particulier des services de soins intensifs, demeure très élevé ; que la pression sur les hôpitaux et sur la continuité des soins non COVID-19 demeure une réalité et que ceci a un effet significativement négatif sur la santé publique ; que les hôpitaux ont activé la phase 2A du plan d'urgence pour les hôpitaux ; Considérant que la situation demeure particulièrement précaire et qu'il doit être évité que le nombre d'infections et de contaminations augmente à nouveau ;

Considérant que le variant B.1.1.7 est devenu dominant en Belgique ; que ce variant est plus contagieux et qu'en conséquence le virus circule encore plus rapidement au sein de la population ; qu'il est dès lors nécessaire de prolonger certaines mesures ;

Considérant que la campagne de vaccination a été lancée et qu'elle a déjà un impact évident sur les infections des plus de 65 ans ; que par conséquent le nombre d'hospitalisations et de décès des résidents des centres de soins résidentiels semble diminuer ;

Considérant qu'il est important qu'il existe une cohérence maximale dans la prise des mesures pour maintenir l'ordre public, afin de maximaliser leur efficacité ; que ces mesures doivent s'appliquer à l'ensemble du territoire ; que les autorités locales ont toutefois la possibilité, en fonction de la situation épidémiologique sur leur territoire, de prendre des mesures plus sévères pour autant qu'elles soient proportionnelles et limitées dans le temps ; ». (25) Avis C.E. 68.936/AG précité, observation 35. (26) Il n'est pas exclu qu'il soit ainsi fait référence aux ministres des gouvernements de communautés et de régions (voir par exemple l'article 20, alinéa 3, de l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020). (27) Avis C.E. 68.188/4 du 27 octobre 2020 sur un projet devenu l'arrêté du Gouvernement wallon du 6 novembre 2020 `portant exécution de l'article 47/15bis du Code wallon de l'Action sociale et de la Santé' (observations générales), ainsi que (en ce qui concerne le Conseil national de sécurité) avis C.E. 67.543/4 du 11 juin 2020 sur un projet devenu l'arrêté du Gouvernement wallon du 16 juillet 2020 `portant sur les mesures d'urgence en matière de taxis, location de voitures avec chauffeur et services assimilés' (observation relative à l'article 1er). (28) Il serait dès lors préférable de faire mention dans les articles 2 et 8 du projet de « la concertation » ou des « accords » en Comité de concertation.(29) Ainsi, le Conseil d'Etat n'aperçoit pas clairement pour quel motif le premier considérant s'énonce comme suit : « Considérant les concertations entre les gouvernements des entités fédérées et les autorités fédérales compétentes, au sein du Conseil National de Sécurité qui s'est réuni les 10, 12, 17, et 27 mars 2020, les 15 et 24 avril 2020, les 6, 13, 20 et 29 mai 2020, les 3, 24 et 30 juin 2020, les 10, 15, 23, et 27 juillet 2020, le 20 août 2020, ainsi que le 23septembre 2020 ;», sans que ces réunions soient directement pertinentes pour l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 et sans qu'il soit fait référence par la suite aux réunions du Comité de concertation.