COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 171/2023 du 14 décembre 2023 Numéros du rôle : 7857 et 7858 En cause : les questions préjudicielles relatives à l'article 7, § 1erocties, de l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 « concernant la sécurité sociale des travailleurs », inséré par l'article 35 de la loi du 25 avril 2014 « portant des dispositions diverses en matière de sécurité sociale », posées par la Cour du travail de Liège, division de Liège.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents P. Nihoul et L. Lavrysen, et des juges T. Giet, J. Moerman, M. Pâques, Y. Kherbache, D. Pieters, S. de Bethune, E. Bribosia, W. Verrijdt, K. Jadin et M. Plovie, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président P. Nihoul, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles et procédure Par deux arrêts du 8 septembre 2022, dont les expéditions sont parvenues au greffe de la Cour le 14 septembre 2022, la Cour du travail de Liège, division de Liège, a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 7, § 1erocties de l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs, modifié en dernier lieu par la loi du 25 avril 2014 portant des dispositions diverses en matière de sécurité sociale, lequel dispose : ` Le Roi détermine les conditions et les modalités pour déterminer le nombre de journées d'allocations ou demi-journées d'allocations indemnisables pour chaque mois calendrier, en tenant notamment compte : (...) 3° de la composition du ménage du chômeur, pour laquelle une distinction peut être faite selon que le chômeur habite ou non comme isolé et avec ou sans personnes à sa charge, en tenant compte du degré de parenté ou d'alliance, de l'importance du revenu des personnes vivant sous le même toit que le chômeur et des charges que le chômeur a à l'égard des parents ou alliés avec qui il ne vit plus sous le même toit;' viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, le cas échéant lus conjointement avec l'article 8 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales, signée à Rome, le 4 novembre 1950 et avec la directive 79/7/CEE du Conseil, du 19 décembre 1978, relative à la mise en oeuvre progressive du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes en matière de sécurité sociale, en ce qu'il habilite le Roi - à faire une différenciation entre un chômeur ` isolé ' et un chômeur qui cohabite avec une personne avec laquelle il n'a aucun lien de parenté ni d'alliance, - à tenir compte des revenus des personnes vivant sous le même toit que le chômeur, dans l'interprétation selon laquelle le Roi a la possibilité de tenir compte de cette cohabitation indépendamment du degré de parenté ou d'alliance entre le chômeur et les personnes vivant sous le même toit ? ».

Ces affaires, inscrites sous les numéros 7857 et 7858 du rôle de la Cour, ont été jointes. (...) III. En droit (...) B.1.1. La question préjudicielle porte sur l'article 7, § 1erocties, alinéa 3, 3°, de l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 « concernant la sécurité sociale des travailleurs » (ci-après : l'arrêté-loi du 28 décembre 1944), tel qu'il a été inséré par l'article 35 de la loi du 25 avril 2014 « portant des dispositions diverses en matière de sécurité sociale » (ci-après : la loi du 25 avril 2014).

L'article 7, § 1erocties, alinéa 3, 3°, de l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 dispose : « Le Roi détermine les conditions et les modalités pour déterminer le montant journalier ou le demi-montant journalier de l'allocation, en tenant notamment compte : [...] 3° de la composition du ménage du chômeur, pour laquelle une distinction peut être faite selon que le chômeur habite ou non comme isolé et avec ou sans personnes à sa charge, en tenant compte du degré de parenté ou d'alliance, de l'importance du revenu des personnes vivant sous le même toit que le chômeur et des charges que le chômeur a à l'égard des parents ou alliés avec qui il ne vit plus sous le même toit ». B.1.2. En ce qui concerne, de manière générale, la modification de l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 par le chapitre 12 de la loi du 25 avril 2014, les travaux préparatoires de cette dernière loi indiquent : « Ce chapitre permet de créer une base légale plus large pour l'assurance chômage. A l'heure actuelle, cette matière est entièrement réglée par l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage. Ici, on inscrit les principes les plus importants de l'assurance chômage (accès au droit, conditions de l'octroi du droit et calcul du montant des allocations) dans l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs.

Le fait que la règle de base de l'assurance chômage ne soit pas ancrée dans une loi mais dans un arrêté royal peut en effet être une source d'insécurité juridique. [...] Le présent projet de loi ne porte en aucune manière atteinte aux droits et obligations existants. De même, il n'insère pas de dispositions nouvelles. Il crée une meilleure base juridique, dont le Conseil d'Etat souligne la nécessité depuis longtemps » (Doc. parl., Chambre, 2013-2014, DOC 53-3359/007, pp. 16-17).

En ce qui concerne, en particulier, l'article 7, § 1erocties, de l'arrêté-loi du 28 décembre 1944, les travaux préparatoires de la loi du 25 avril 2014 précisent : « Cet article définit également le cadre de la compétence d'exécution du Roi pour ce qui est de compléter les conditions et les règles de fixation des jours indemnisables. Il s'agit en particulier des éléments qui déterminent le montant des allocations comme le caractère du chômage (dans le cadre ou en dehors d'un contrat de travail), le calcul sur la base de la durée du travail de l'ex-travailleur, l'impact des activités et du revenu de ces activités effectuées par le chômeur, la base servant à la fixation du montant de l'allocation, la composition du ménage, le passé professionnel du chômeur et l'obligation de s'inscrire comme demandeur d'emploi auprès du service de placement régional compétent » (ibid., p. 17).

B.2. La question préjudicielle porte sur la compatibilité de la disposition en cause avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison ou non avec l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme et avec la directive 79/7/CEE du Conseil du 19 décembre 1978 « relative à la mise en oeuvre progressive du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes en matière de sécurité sociale » (ci-après : la directive 79/7/CEE), en ce que, pour déterminer le montant ou demi-montant journalier de l'allocation de chômage, elle habilite le Roi à faire une distinction entre un chômeur isolé et un chômeur qui cohabite avec une personne avec laquelle il n'a aucun lien de parenté ni d'alliance, compte tenu des revenus de cette personne, de sorte que, par rapport à la catégorie des chômeurs isolés, celle des chômeurs cohabitants percevrait des allocations aux montants moins élevés.

B.3. La Cour ne peut se prononcer sur le caractère justifié ou non d'une différence de traitement au regard des dispositions de la Constitution qu'elle est habilitée à faire respecter que si cette différence de traitement est imputable à une norme législative.

Lorsqu'un législateur délègue, il faut supposer, sauf indications contraires, qu'il entend exclusivement habiliter le délégué à faire de son pouvoir un usage compatible avec la Constitution.

Ni l'article 26, § 1er, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle ni aucune autre disposition constitutionnelle ou législative ne confèrent à la Cour le pouvoir de statuer, à titre préjudiciel, sur la manière dont le Roi a exercé ou non les pouvoirs qui Lui ont été conférés par le législateur. Ce pouvoir appartient au juge ordinaire et au Conseil d'Etat, section du contentieux administratif.

B.4. Dès lors que la disposition en cause oblige le Roi à tenir compte, en ce qui concerne le montant de l'allocation, de la composition du ménage du chômeur et L'habilite expressément à faire une distinction selon que le chômeur vit ou non comme isolé, la différence de traitement qui en découle doit être imputable à cette habilitation du législateur.

La Cour n'est toutefois pas compétente pour apprécier la manière dont le Roi a donné exécution à cette habilitation, en particulier les montants des allocations qu'Il a fixés dans les différentes périodes d'indemnisation et les plafonds de rémunération à prendre en considération.

B.5.1. Le principe d'égalité et de non-discrimination n'exclut pas qu'une différence de traitement soit établie entre des catégories de personnes, pour autant qu'elle repose sur un critère objectif et qu'elle soit raisonnablement justifiée.

L'existence d'une telle justification doit s'apprécier en tenant compte du but et des effets de la mesure critiquée ainsi que de la nature des principes en cause; le principe d'égalité et de non-discrimination est violé lorsqu'il est établi qu'il n'existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé.

B.5.2. Le législateur dispose d'une marge d'appréciation étendue en matière sociale et économique, ce qui est notamment le cas lorsqu'il s'agit de la politique relative aux allocations de chômage. La Cour ne peut sanctionner le choix politique du législateur ainsi que les motifs qui le fondent que s'ils sont dépourvus de justification raisonnable.

B.6. Le Conseil des ministres affirme que la disposition en cause vise à tenir compte de l'existence de besoins et charges différents selon la composition de ménage.

B.7.1. La circonstance que les allocations de chômage sont octroyées dans le cadre d'une assurance sociale n'empêche pas que le législateur, compte tenu de la marge d'appréciation étendue dont il dispose en la matière, puisse estimer nécessaire de tenir compte des besoins et des charges différents des catégories de chômeurs précitées.

B.7.2. La composition du ménage est un critère objectif et pertinent au regard du but poursuivi par le législateur, dès lors que les besoins du chômeur sont susceptibles de varier en fonction de ses choix de vie.

B.8. La Cour doit encore examiner si l'habilitation en cause ne produit pas des effets disproportionnés en ce qui concerne le droit au respect de la vie privée et familiale du chômeur cohabitant en ce qu'elle autorise le Roi à tenir compte des revenus des personnes vivant sous le même toit que ce chômeur, indépendamment du degré de parenté ou d'alliance qui existe entre eux.

B.9. Dès lors que, comme il est dit en B.6, la disposition en cause a pour objectif de tenir compte de l'existence de besoins et charges différents pour les chômeurs et qu'il peut être prévu des modes de calcul du montant de l'allocation différents en fonction de la composition de ménage, l'article 7, § 1erocties, alinéa 3, 3°, de l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 a nécessairement une incidence sur la vie privée et familiale des chômeurs, et cet article relève du champ d'application de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme, lu en combinaison avec le principe d'égalité et de non-discrimination.

B.10.1. En imposant au Roi de tenir compte de la composition du ménage et en Lui permettant d'établir une distinction en fonction du statut isolé ou non du chômeur, la disposition en cause autorise qu'une distinction soit faite quant au montant de l'allocation en fonction de l'existence d'une cohabitation, notamment selon les revenus des personnes vivant sous le même toit que le chômeur. Partant, l'ingérence dans le droit au respect de la vie privée et familiale est a priori prévue de manière suffisamment accessible, et elle est énoncée avec suffisamment de précision dans le cadre de l'habilitation en cause.

B.10.2. En outre, l'habilitation en cause ne produit pas en soi des effets disproportionnés pour les bénéficiaires des allocations visées.

Comme il est dit en B.6, par le recours au critère de la composition du ménage, le législateur a souhaité garantir la proportionnalité entre le montant de l'allocation perçue et les besoins des bénéficiaires, compte tenu des différents choix de vie possibles.

Il n'appartient pas à la Cour de juger si la manière dont le Roi a déterminé le contrôle du respect des conditions fixées par Lui et les modalités de l'allocation ainsi que la manière dont ces prescriptions sont appliquées dans la pratique sont compatibles avec l'article 22 de la Constitution, lu en combinaison avec l'article 8, paragraphe 2, de la Convention européenne des droits de l'homme.

B.11. Pour le surplus, il appartient à la juridiction a quo, en application de l'article 159 de la Constitution, de vérifier si la mise en oeuvre de l'habilitation en cause par l'arrêté royal du 25 novembre 1991 ainsi que par l'arrêté ministériel du 26 novembre 1991 « portant les modalités d'application de la réglementation du chômage », qui déterminent concrètement les modalités du calcul de l'allocation du chômeur cohabitant et donc le montant de celle-ci, est compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme.

B.12.1. Enfin, la juridiction a quo invite aussi la Cour à examiner si le critère de la composition du ménage n'est pas constitutif d'une discrimination indirecte entre les hommes et les femmes, prohibée par la directive 79/7/CEE. B.12.2. La directive 79/7/CEE, qui s'applique notamment aux régimes légaux qui garantissent une protection contre le chômage (article 3, paragraphe 1), dispose, en son article 4 : « 1. Le principe de l'égalité de traitement implique l'absence de toute discrimination fondée sur le sexe, soit directement, soit indirectement par référence, notamment, à l'état matrimonial ou familial, en particulier en ce qui concerne : - le champ d'application des régimes et les conditions d'accès aux régimes, - l'obligation de cotiser et le calcul des cotisations, - le calcul des prestations, y compris les majorations dues au titre du conjoint et pour personne à charge et les conditions de durée et de maintien du droit aux prestations. 2. Le principe de l'égalité de traitement ne fait pas obstacle aux dispositions relatives à la protection de la femme en raison de la maternité ». B.12.3. Le désavantage en fait, allégué, des femmes repose sur la comparaison du montant des allocations en fonction des catégories de « travailleur cohabitant » et de « travailleur isolé », déterminées dans les arrêtés d'exécution cités en B.11.

Il n'appartient donc pas à la Cour d'examiner cette discrimination indirecte alléguée.

B.13. L'article 7, § 1erocties, alinéa 3, 3°, de l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 est compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 7, § 1erocties, alinéa 3, 3°, de l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 « concernant la sécurité sociale des travailleurs », tel qu'il a été inséré par l'article 35 de la loi du 25 avril 2014 « portant des dispositions diverses en matière de sécurité sociale », ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme.

Ainsi rendu en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 14 décembre 2023.

Le greffier, Le président, F. Meersschaut P. Nihoul