COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 10/2023 du 19 janvier 2023 Numéro du rôle : 7766 En cause : les questions préjudicielles concernant les articles 18 et 28 du décret de la Communauté germanophone du 23 avril 2018 « relatif aux prestations familiales », posées par la Cour du travail de Liège.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents L. Lavrysen et P. Nihoul, et des juges T. Giet, J. Moerman, M. Pâques, Y. Kherbache, T. Detienne, D. Pieters, S. de Bethune, E. Bribosia, W. Verrijdt et K. Jadin, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président L. Lavrysen, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles et procédure Par arrêt du 21 février 2022, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 1er mars 2022, la Cour du travail de Liège, division de Liège, a posé les questions préjudicielles suivantes : « 1. L'article 18 du décret de la Communauté germanophone du 24 [lire : 23] avril 2018 relatif aux prestations familiales, lu, le cas échéant, en combinaison avec l'article 28 du même décret, viole-t-il les articles 10, 11, 22bis et 23, alinéa 3, 6°, de la Constitution, lus en combinaison ou non, en ce qu'il traite différemment, d'une part, les familles recomposées de trois enfants, dont un enfant est hébergé en alternance, et, d'autre part, les familles traditionnelles ayant trois enfants, dès lors que dans le cas d'une famille recomposée, la présence, pendant une demi-journée, de l'enfant hébergé en alternance n'est pas prise en compte pour l'octroi du supplément pour les familles nombreuses ? 2. Les articles 18 et 28 du décret de la Communauté germanophone du 24 [lire : 23] avril 2018 relatif aux prestations familiales violent-ils les articles 10, 11, 22bis et 23, alinéa 3, 6°, de la Constitution, lus en combinaison ou non, en ce qu'ils traitent différemment, d'une part, les familles recomposées de trois enfants, dont un enfant est hébergé en alternance, et, d'autre part, les familles traditionnelles, dès lors qu'ils empêchent dans certains cas que, dans une telle famille recomposée, un seul allocataire soit désigné pour tous les enfants ? 3.L'article 28, § 1er, en particulier le 3°, du décret de la Communauté germanophone du 24 [lire : 23] avril 2018 relatif aux prestations familiales viole-t-il les articles 10, 11 et 11bis de la Constitution, lus en combinaison ou non, en ce qu'il traite le père différemment de la mère, dès lors que si les parents de sexe différent ont le même domicile que l'enfant, il donne toujours la priorité à la mère pour déterminer l'allocataire, sans la moindre possibilité de transfert au profit du père ? ». (...) III. En droit (...) Quant aux dispositions en cause et à leur contexte B.1.1. Les questions préjudicielles portent sur les articles 18 et 28, § 1er, du décret de la Communauté germanophone du 23 avril 2018 « relatif aux prestations familiales » (ci-après : le décret du 23 avril 2018). Ce décret vise à créer à partir du 1er janvier 2019 une nouvelle base légale pour les prestations familiales en Communauté germanophone.

Le décret précité prévoit différentes prestations financières : les allocations familiales, la prime de naissance et la prime d'adoption.

Selon l'article 1er du décret précité, ces prestations visent « à offrir à tous les enfants des chances de développement et d'épanouissement ainsi qu'à compenser partiellement l'augmentation des frais du ménage en raison des frais d'entretien que représentent pour les familles un ou plusieurs enfants et à lutter contre la pauvreté infantile ».

B.1.2. Les dispositions en cause font partie du chapitre 2 du décret du 23 avril 2018, qui règle les allocations familiales.

Le décret du 23 avril 2018 prévoit pour chaque enfant dont le domicile est établi en région de langue allemande un montant de base de 157 euros par mois (article 8) et un supplément annuel de 52 euros (article 15), quel que soit le rang de l'enfant au sein de la famille et quel que soit son âge (Doc. parl., Parlement de la Communauté germanophone, 2017-2018, n° 222/1, p. 4).

Le décret précité prévoit en outre un supplément pour les familles nombreuses (articles 17 et 18), sur lequel portent les questions préjudicielles.

B.2.1. L'article 17 du décret du 23 avril 2018 dispose : « Le Gouvernement octroie un supplément pour les familles nombreuses qui s'élève à 135 euros par mois ».

L'article 18 du décret précité énonce les conditions d'octroi de ce supplément : « Le supplément pour les familles nombreuses est octroyé à tout enfant à condition qu'il soit le troisième ou tout autre enfant suivant qui ouvre un droit à l'allocation familiale de base, payé [lire : payée] au même allocataire. [...] ».

Les travaux préparatoires indiquent : « Les familles nombreuses ont à supporter des dépenses supplémentaires, par exemple pour couvrir leurs besoins en matière de logement ou de mobilité. En outre, il est démontré que les familles qui comptent au moins trois enfants courent plus de risques de basculer dans la pauvreté que celles qui n'en comptent qu'un ou deux.

C'est pour ces motifs que nous introduisons un supplément pour le troisième enfant et chaque enfant suivant » (Doc. parl., Parlement de la Communauté germanophone, 2017-2018, n° 222/1, p. 4, et n° 222/6, p. 6).

Il ressort de l'article 18 qu'une famille ne peut prétendre au supplément pour les familles nombreuses que lorsque les allocations familiales de base pour au moins trois enfants sont payées au « même allocataire ». Cet article exclut donc la possibilité d'atteindre le minimum requis de trois enfants pour pouvoir prétendre au supplément pour familles nombreuses lorsqu'on compte tous les enfants de la même famille qui relèvent d'allocataires différents.

B.2.2. L'article 28, § 1er, du décret du 23 avril 2018 définit la notion « d'allocataire ». Il dispose : « Les personnes suivantes sont considérées, dans l'ordre suivant, comme allocataires des allocations familiales : 1° la personne qui a été désignée par le tribunal compétent en vertu de l'article 55;2° le parent qui a le même domicile que l'enfant;3° la mère, si les parents qui ont le même domicile que l'enfant sont de sexe différent;4° le parent le plus âgé, si les parents qui ont le même domicile que l'enfant sont de même sexe;5° la personne qui élève effectivement l'enfant, si aucun des deux parents n'a le même domicile que l'enfant;6° la femme, s'il s'agit, dans le cas évoqué au 5°, de plusieurs personnes de sexe différent;7° la personne la plus âgée, s'il s'agit, dans le cas évoqué au 5°, de deux personnes du même sexe ou de plus de deux personnes. Sont considérées comme élevant effectivement l'enfant au sens de l'alinéa 1er, 5°, 6° et 7°, les personnes qui supportent plus de la moitié des frais d'entretien relatifs à l'enfant. Jusqu'à preuve du contraire, l'on part du principe qu'il s'agit de personnes majeures qui ont le même domicile que l'enfant.

Le Gouvernement détermine les modalités pour apporter la preuve du contraire ».

L'article 55 du décret précité dispose : « Si l'intérêt de l'enfant l'exige, l'enfant majeur, chaque parent, l'adoptant, le tuteur officieux, le tuteur, le curateur, l'administrateur ou l'assuré social, selon le cas, peut faire opposition à la liquidation à l'allocataire mentionné à l'article 28, conformément à l'article 572bis, 8°, du Code judiciaire ».

L'article 572bis, 8°, du Code judiciaire, tel qu'il a été modifié par l'article 95 du décret du 23 avril 2018, dispose : « Sans préjudice des compétences spéciales reconnues au juge de paix et au tribunal de la jeunesse, dans le cadre des mesures de protection de la jeunesse, et des législations particulières, le tribunal de la famille connaît : [...] 8° des litiges relatifs à la détermination du ou des allocataire(s) des allocations familiales, ainsi qu'aux demandes et aux recours en opposition au paiement des allocations familiales à l'allocataire, sauf si le tribunal de la jeunesse a été saisi de l'affaire en vertu de l'article 29 de la loi du 8 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/04/1965 pub. 02/08/2010 numac 2010000404 source service public federal interieur Loi relative à la protection de la jeunesse, à la prise en charge des mineurs ayant commis un fait qualifié et à la réparation du dommage causé par ce fait. - Coordination officieuse en langue allemande fermer relative à la protection de la jeunesse, à la prise en charge des mineurs ayant commis un fait qualifié d'infraction et à la réparation du dommage causé par ce fait ». Il ressort de l'article 28, § 1er, du décret précité que seule une personne peut être désignée comme allocataire. Selon les travaux préparatoires du décret du 23 avril 2018, « l'allocataire des allocations familiales [...] est supposé être la personne qui élève effectivement l'enfant. Il est présumé que cette personne est celle qui a le même domicile que l'enfant » (Doc. parl., Parlement de la Communauté germanophone, 2017-2018, n° 222/1, p. 6).

Il ressort également du libellé de l'article 28, § 1er, que l'ordre des allocataires établi dans cet article est obligatoire. Sauf dans l'hypothèse visée à l'article 55, il n'est donc pas possible d'y déroger.

Quant à la recevabilité des questions préjudicielles B.3.1. Le Gouvernement de la Communauté germanophone fait valoir que l'une des parties devant la juridiction a quo ne justifie pas d'un intérêt à recevoir une réponse aux questions préjudicielles, puisqu'elle n'est pas la mère de l'enfant hébergé de manière alternée et qu'elle ne pourra donc jamais être désignée comme allocataire vis-à-vis de cet enfant.

B.3.2. C'est en règle à la juridiction a quo qu'il appartient d'apprécier si la réponse à la question préjudicielle est utile à la solution du litige. Ce n'est que lorsque tel n'est manifestement pas le cas que la Cour peut décider que la question n'appelle pas de réponse.

B.3.3. En ce qu'elles portent sur des dispositions décrétales que la juridiction a quo s'apprête à appliquer au litige qui lui est soumis, les questions préjudicielles ne sont pas manifestement inutiles à la solution du litige.

Le fait que l'une des parties devant la juridiction a quo ne soit pas le parent de tous les enfants appartenant à la famille recomposée concerne la question de l'intérêt de cette partie devant la juridiction a quo, mais il n'a pas pour conséquence que les questions préjudicielles seraient manifestement inutiles à la solution du litige.

B.4. L'exception est rejetée.

Quant au fond En ce qui concerne les première et deuxième questions préjudicielles B.5.1. Par les deux premières questions préjudicielles, la juridiction a quo interroge la Cour sur la compatibilité des articles 18 et 28 du décret du 23 avril 2018 avec les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce qu'il résulte de ces dispositions une différence de traitement entre, - d'une part, les familles recomposées comptant trois enfants, dont l'ainé, né d'une précédente relation, est hébergé de manière alternée, qui n'ont pas droit au supplément d'allocations familiales pour familles nombreuses parce que les allocataires des allocations familiales versées pour les trois enfants sont différents, et ce, sans dérogation possible, et - d'autre part, les familles « traditionnelles » comptant trois enfants, qui ont droit au supplément d'allocations familiales pour familles nombreuses parce que les allocations familiales pour ces enfants sont payées au même allocataire, qui est en principe la mère.

B.5.2. Il convient de constater que cette différence de traitement résulte de l'application combinée de deux dispositions qui traitent toutes les familles de la même manière.

Les dispositions en cause prévoient en effet un supplément pour familles nombreuses à l'égard de toutes les familles, qu'elles soient « traditionnelles » ou recomposées, qui comptent au moins trois enfants pour lesquels les allocations familiales de base sont payées au même allocataire. Par ailleurs, elles définissent la notion d'allocataire de la même manière pour toutes les familles, sans exception, que ces dernières soient « traditionnelles » ou recomposées.

B.5.3. Cette identité de traitement aboutit à ce que certaines familles recomposées soient exclues du bénéfice du supplément d'allocations familiales pour familles nombreuses, telles que la famille devant la juridiction a quo, qui compte trois enfants dont l'un est né d'une précédente relation du père et est hébergé de manière alternée.

B.6.1. Le Gouvernement de la Communauté germanophone estime que la situation d'une famille recomposée comptant trois enfants dont l'un est hébergé de manière alternée n'est pas comparable avec celle d'une famille dont les trois enfants résident en permanence dans la famille.

B.6.2. Pour apprécier la compatibilité d'une norme législative avec les articles 10 et 11 de la Constitution, la Cour examine en premier lieu si les catégories de personnes entre lesquelles une inégalité est alléguée sont suffisamment comparables. Il ne faut toutefois pas confondre différence et non-comparabilité.

B.6.3. Les catégories de personnes visées dans les questions préjudicielles sont comparables en ce que les deux catégories doivent supporter les charges liées à l'hébergement de trois enfants au sein de la famille. Le simple fait que, dans une famille recomposée comptant trois enfants, un enfant soit hébergé de manière alternée peut constituer un élément dans l'appréciation d'une différence de traitement, mais il ne saurait suffire pour conclure à la non-comparabilité des deux situations, au risque de vider de sa substance le contrôle exercé au regard du principe d'égalité et de non-discrimination.

B.7. Le principe d'égalité et de non-discrimination n'exclut pas qu'une différence de traitement soit établie entre des catégories de personnes, pour autant qu'elle repose sur un critère objectif et qu'elle soit raisonnablement justifiée. Ce principe s'oppose, par ailleurs, à ce que soient traitées de manière identique, sans qu'apparaisse une justification raisonnable, des catégories de personnes se trouvant dans des situations qui, au regard de la mesure critiquée, sont essentiellement différentes.

L'existence d'une telle justification doit s'apprécier en tenant compte du but et des effets de la mesure critiquée ainsi que de la nature des principes en cause; le principe d'égalité et de non-discrimination est violé lorsqu'il est établi qu'il n'existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé.

B.8. Comme il est dit en B.1.1 et B.2.1, le régime des allocations familiales vise à compenser partiellement l'augmentation des frais du ménage liée aux frais d'entretien que représentent pour les familles un ou plusieurs enfants, et à lutter contre le risque accru de pauvreté infantile.

B.9.1. Au regard de ces objectifs légitimes, il n'est pas pertinent d'exclure du bénéfice du supplément pour familles nombreuses les familles recomposées qui, comme en l'espèce, comptent trois enfants, dont l'un est hébergé de manière alternée mais dont les trois enfants ne relèvent pas du même allocataire, en raison des règles d'attribution de la qualité d'allocataire contenues dans l'article 28 du décret du 23 avril 2018.

En effet, d'une part, une telle famille peut tout autant être concernée par un risque de pauvreté infantile - que le législateur décrétal entend précisément combattre -, que toute autre famille, « traditionnelle » ou recomposée comptant trois enfants. D'autre part, une telle famille recomposée assume une charge financière en raison de l'hébergement selon un régime de garde alternée de l'enfant né de la précédente relation, de sorte qu'il n'est pas justifié que cette charge ne puisse pas être compensée, au moins en partie, par le supplément d'allocations accordé aux familles nombreuses.

B.9.2. Le fait que les familles recomposées comptant trois enfants, dont l'un est hébergé de manière alternée, qui ne relèvent pas du même allocataire soient exclues du bénéfice du supplément d'allocations pour familles nombreuses est d'autant moins pertinent que, par contraste, les familles recomposées comptant trois enfants, dont l'un est hébergé selon un régime de garde alternée, qui relèvent du même allocataire peuvent, elles, bénéficier de ce supplément.

Comme l'observe la juridiction a quo, tel est le cas lorsque la famille est recomposée autour de la mère de l'enfant né d'une précédente relation qui est hébergé de manière alternée et que la mère est l'allocataire de cet enfant. Dans ce cas, si cette mère a deux enfants en sus de l'enfant né de la précédente relation, elle sera l'allocataire pour les trois enfants en application de l'article 28, § 1er, 3°, du décret du 23 avril 2018, de sorte que cette famille recomposée comptant trois enfants dont un est hébergé de manière alternée peut prétendre au supplément d'allocations pour familles nombreuses.

B.10. Il ressort de ce qui précède que la différence de traitement identifiée en B.5.1 est dénuée de justification raisonnable.

B.11. Cette inconstitutionnalité ne trouve toutefois pas son origine dans les dispositions en cause, mais dans l'absence d'une disposition décrétale qui permette de prendre en compte, pour déterminer le nombre d'enfants requis pour l'attribution du supplément pour familles nombreuses, la charge effectivement assumée par chaque parent dans l'hébergement et l'éducation de leurs enfants nés d'une précédente relation, lorsque ces enfants sont hébergés de manière alternée par les parents.

B.12. Lorsque le constat d'une lacune est exprimé en des termes suffisamment précis et complets qui permettent l'application de la disposition en cause dans le respect des normes de référence sur la base desquelles la Cour exerce son contrôle, la Cour indique qu'il appartient au juge de mettre fin à la violation de ces normes.

Tel n'est pas le cas dans la présente affaire. En effet, la Cour ne peut pas préciser davantage le constat de lacune exprimé en B.11 et B.12 dès lors qu'elle ne dispose pas d'un pouvoir d'appréciation équivalent à celui du législateur décrétal. A défaut de précisions, la lacune constatée en B.11 et B.12 ne peut pas être comblée directement par la juridiction a quo. C'est donc au législateur décrétal, et à lui seul, qu'il appartient d'apprécier, dans le respect des articles 10 et 11 de la Constitution, de quelle manière et dans quelle mesure la charge effectivement assumée par les parents pour leurs enfants doit être prise en compte dans le cas de familles recomposées comptant trois enfants ou plus qui ne relèvent pas du même allocataire.

En ce qui concerne la troisième question préjudicielle B.13. Il ressort de la décision de renvoi que la Cour est interrogée sur la différence de traitement entre des familles recomposées comptant trois enfants dont l'ainé est né d'une précédente relation et hébergé de manière alternée, selon que le parent de cet enfant ainé (i) qui est l'allocataire et (ii) qui a par ailleurs deux enfants avec un partenaire avec lequel il forme une famille recomposée, est soit la mère soit le père de cet enfant. En effet, comme il est dit en B.9.2, lorsque c'est le père de l'enfant ainé hébergé de manière alternée qui est l'allocataire de cet enfant et que ce père a par ailleurs deux enfants avec un nouveau partenaire avec qui il forme une famille recomposée, cette famille n'a pas droit au supplément d'allocations pour familles nombreuses. En revanche, si, dans le même modèle de composition familiale, c'est la mère qui est l'allocataire de l'enfant aîné hébergé de manière alternée et qu'elle a par ailleurs deux autres enfants, la famille recomposée a droit au supplément précité.

B.14. L'article 10, alinéa 3, de la Constitution dispose que l'égalité des femmes et des hommes est garantie. En vertu de l'article 11bis, alinéa 1er, de la Constitution, la loi, le décret ou la règle visée à l'article 134 de la Constitution garantissent aux femmes et aux hommes l'égal exercice de leurs droits et libertés.

Ces dispositions invitent les législateurs à être particulièrement prudents lorsqu'ils établissent ou autorisent une différence de traitement sur la base du sexe.

B.15. Le critère de distinction de la différence de traitement qui est visé en B.13 est celui du sexe du parent dont l'enfant ainé est hébergé de manière alternée.

B.16.1. Il n'est pas raisonnablement justifié que les dispositions en cause puissent conduire à ce que l'octroi du supplément pour familles nombreuses dépende exclusivement du sexe du parent qui est allocataire de son enfant né d'une précédente relation, lorsque ce parent forme une famille recomposée avec un autre partenaire avec lequel il a deux enfants communs.

B.16.2. En vertu de l'article 55 du décret du 23 avril 2018, le père peut certes faire opposition devant le tribunal de la famille, dans l'intérêt de l'enfant, à la liquidation à l'allocataire mentionné à l'article 28, et lui demander de le désigner comme allocataire. Cette faculté ne permet toutefois pas d'aboutir au constat qu'il n'y a pas de discrimination fondée sur le sexe, dès lors que l'attribution du supplément pour familles nombreuses reste incertaine, en ce qu'elle dépend de l'introduction d'une procédure judiciaire et d'une décision favorable du tribunal de la famille selon laquelle un changement d'allocataire est dans l'intérêt de l'enfant.

B.17. En conséquence, les articles 18 et 28 du décret du 23 avril 2018 ne sont pas compatibles avec les articles 10, 11 et 11bis de la Constitution, en ce qu'ils font dépendre l'octroi du supplément d'allocations pour familles nombreuses du sexe du parent qui est l'allocataire d'un enfant né d'une précédente relation et hébergé de manière alternée, lorsque ce parent a deux autres enfants avec un autre partenaire avec lequel il forme une famille recomposée.

B.18. La lacune constatée en B.11 et B.12 empêche toutefois la juridiction a quo de remédier à l'inconstitutionnalité constatée plus haut, à laquelle seul le législateur décrétal peut remédier.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : 1. - Les articles 18 et 28 du décret de la Communauté germanophone du 23 avril 2018 « relatif aux prestations familiales » ne violent pas les articles 10 et 11 et de la Constitution en ce qu'ils ne permettent pas de prendre en compte, pour déterminer le nombre d'enfants requis pour l'octroi du supplément d'allocations familiales pour familles nombreuses, la charge effectivement assumée par chacun des parents dans l'hébergement et l'éducation de leurs enfants nés d'une précédente relation, lorsque ces enfants sont hébergés par les parents de manière alternée. - L'absence d'une disposition décrétale qui permette de prendre en compte, pour déterminer le nombre d'enfants requis pour l'octroi du supplément d'allocations familiales pour familles nombreuses, la charge effectivement assumée par chacun des parents dans l'hébergement et l'éducation de leurs enfants nés d'une précédente relation lorsque ces enfants sont hébergés par les parents de manière alternée viole les articles 10 et 11 de la Constitution. 2. Les articles 18 et 28 du même décret violent les articles 10, 11 et 11bis de la Constitution, en ce qu'ils font dépendre l'octroi du supplément d'allocations familiales pour familles nombreuses du sexe du parent qui est l'allocataire d'un enfant hébergé de manière alternée et qui a deux autres enfants avec un partenaire avec qui il forme une famille recomposée. Ainsi rendu en langue néerlandaise, en langue française et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 19 janvier 2023.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux Le président, L. Lavrysen