COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 79/2023 du 17 mai 2023 Numéro du rôle : 7818 En cause : la question préjudicielle concernant l'article 16, alinéa 2, de la loi du 26 juillet 1962Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/07/1962 pub. 26/02/2010 numac 2010000080 source service public federal interieur Loi relative à la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique. - Coordination officieuse en langue allemande fermer « relative à la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique », posée par la Cour d'appel de Mons.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents P. Nihoul et L. Lavrysen, et des juges T. Giet, M. Pâques, T. Detienne, D. Pieters et S. de Bethune, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président P. Nihoul, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par arrêt du 10 juin 2022, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 20 juin 2022, la Cour d'appel de Mons a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 16, alinéa 2, de la loi du 26 juillet 1962Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/07/1962 pub. 26/02/2010 numac 2010000080 source service public federal interieur Loi relative à la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique. - Coordination officieuse en langue allemande fermer relative à la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique, lu en combinaison avec les articles 1017 et 1022 du Code judiciaire, viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, en tant qu'il exclut de la composante de la juste indemnité à laquelle l'exproprié a droit en vertu de l'article 16 de la Constitution les frais d'assistance par un conseil dans le cadre d'une procédure en révision intentée par l'autorité expropriante, et qu'il établit une différence de traitement entre l'exproprié qui voit son indemnité directement et définitivement fixée par le magistrat cantonal et celui qui, pour obtenir cette même indemnité, doit subir une procédure en révision dirigée contre lui par l'autorité expropriante ? ». (...) III. En droit (...) Quant à la disposition en cause et à son contexte B.1. La question préjudicielle porte sur la compatibilité, avec les articles 10 et 11 de la Constitution, de l'article 16, alinéa 2, de la loi du 26 juillet 1962Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/07/1962 pub. 26/02/2010 numac 2010000080 source service public federal interieur Loi relative à la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique. - Coordination officieuse en langue allemande fermer « relative à la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique » (ci-après : la loi du 26 juillet 1962Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/07/1962 pub. 26/02/2010 numac 2010000080 source service public federal interieur Loi relative à la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique. - Coordination officieuse en langue allemande fermer), lu en combinaison avec les articles 1017 et 1022 du Code judiciaire, en ce que ces dispositions ne prévoient pas que la juste indemnité, à laquelle l'exproprié a droit en vertu de l'article 16 de la Constitution, comprend les frais d'assistance par un avocat dans le cadre d'une procédure en révision qui est intentée par l'autorité expropriante alors qu'il résulte d'une interprétation conciliante des dispositions précitées du Code judiciaire avec la même disposition constitutionnelle que l'exproprié dont l'indemnité d'expropriation est définitivement fixée par le juge de paix perçoit, en outre, l'indemnité de procédure, même si l'indemnité d'expropriation est fixée par le juge à un montant inférieur à celui que l'exproprié avait demandé.

B.2.1. L'article 16 de la loi du 26 juillet 1962Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/07/1962 pub. 26/02/2010 numac 2010000080 source service public federal interieur Loi relative à la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique. - Coordination officieuse en langue allemande fermer dispose : « Les indemnités provisoires allouées par le juge deviennent définitives, si dans les deux mois de la date de l'envoi des documents, prévu à l'article 15, alinéa 2, aucune des parties n'en a demandé la révision devant le tribunal de première instance.

L'action en révision peut être également fondée sur l'irrégularité de l'expropriation. Elle est instruite par le tribunal conformément aux règles du Code de procédure civile ».

B.2.2. Il ressort de la décision de renvoi que la question préjudicielle porte sur l'article 16, alinéa 2, seconde phrase, de la loi du 26 juillet 1962Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/07/1962 pub. 26/02/2010 numac 2010000080 source service public federal interieur Loi relative à la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique. - Coordination officieuse en langue allemande fermer.

Dans le cadre de la question préjudicielle présentement examinée, cette disposition forme un ensemble cohérent avec les articles 1017 et 1022 du Code judiciaire dès lors qu'elle prévoit l'application des règles du Code de procédure civile, qui a été remplacé par le Code judiciaire.

B.2.3. L'article 1017, alinéa 1er, du Code judiciaire prévoit : « Tout jugement définitif prononce, même d'office, la condamnation aux dépens contre la partie qui a succombé, à moins que des lois particulières n'en disposent autrement et sans préjudice de l'accord des parties que, le cas échéant, le jugement décrète ».

B.2.4. L'article 1022 du Code judiciaire dispose : « L'indemnité de procédure est une intervention forfaitaire dans les frais et honoraires d'avocat de la partie ayant obtenu gain de cause.

Après avoir pris l'avis de l'Ordre des barreaux francophones et germanophone et de l'Orde van Vlaamse Balies, le Roi établit par arrêté délibéré en Conseil des ministres, les montants de base, minima et maxima de l'indemnité de procédure, en fonction notamment de la nature de l'affaire et de l'importance du litige.

A la demande d'une des parties, éventuellement formulée sur interpellation par le juge, celui-ci peut, par décision spécialement motivée, soit réduire l'indemnité soit l'augmenter, sans pour autant dépasser les montants maxima et minima prévus par le Roi. Dans son appréciation, le juge tient compte : - de la capacité financière de la partie succombante, pour diminuer le montant de l'indemnité; - de la complexité de l'affaire; - des indemnités contractuelles convenues pour la partie qui obtient gain de cause; - du caractère manifestement déraisonnable de la situation. [...] ».

Quant à la portée de la question préjudicielle B.3. Il ressort du libellé de la question préjudicielle et de la motivation de la décision de renvoi que la juridiction a quo interroge la Cour sur la différence de traitement entre l'exproprié dont l'indemnité provisoire d'expropriation, qui a été fixée par le juge de paix, est devenue définitive et l'exproprié qui est amené à se défendre contre une action en révision intentée par l'autorité expropriante et dont l'indemnité d'expropriation est dès lors fixée au terme de la procédure en révision. Dans l'interprétation de la juridiction a quo, seul le premier est automatiquement considéré comme étant la partie ayant obtenu gain de cause pour l'application des articles 1017 et 1022 du Code judiciaire.

Il ressort également de la question préjudicielle et de la décision de renvoi que la différence de traitement en cause porte sur l'application de l'article 16 de la Constitution. La Cour prend dès lors en considération cette disposition parmi les normes de référence dans le cadre de son contrôle.

B.4. Il ressort de la décision de renvoi que l'affaire en cause concerne la situation dans laquelle, d'une part, c'est l'autorité expropriante qui a intenté une action en révision, afin d'obtenir la fixation de l'indemnité d'expropriation à un montant moins élevé que celui qui avait été fixé par le juge de paix et, en conséquence, d'obtenir le remboursement d'une partie de l'indemnité provisoire et, d'autre part, la juridiction compétente a partiellement fait droit à cette demande.

La Cour limite son examen à cette hypothèse.

B.5.1. La loi du 26 juillet 1962Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/07/1962 pub. 26/02/2010 numac 2010000080 source service public federal interieur Loi relative à la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique. - Coordination officieuse en langue allemande fermer règle la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation. En ce qui concerne l'indemnité d'expropriation, cette procédure se déroule en plusieurs phases.

Dans une première phase, le juge de paix fixe par voie d'évaluation sommaire le montant des indemnités provisionnelles que l'expropriant devra verser, à titre global, à chacune des parties défenderesses et reçues intervenantes (article 8). Dans une deuxième phase, après avoir entendu les parties présentes et l'expert qu'il a désigné, le juge de paix détermine à titre provisoire le montant des indemnités dues du chef de l'expropriation (article 14). Les indemnités provisoires allouées par le juge deviennent définitives, à moins qu'une des parties en demande la révision devant le tribunal de première instance (article 16). L'action en révision est instruite par le tribunal « conformément aux règles du Code de procédure civile » (article 16, alinéa 2), ce qui implique que les recours prévus par le Code judiciaire - l'appel et le pourvoi en cassation - peuvent être formés contre le jugement du tribunal. La procédure en révision doit être considérée comme une procédure indépendante (Cass., 3 février 2000, C.97.0305.N, ECLI:BE:CASS:2000:ARR.20000203.4).

B.5.2. La question préjudicielle concerne la phase relative à la procédure en révision.

B.6.1. La partie intimée devant la juridiction a quo fait valoir que les articles 13 et 16 de la Constitution et l'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l'homme requièrent que les dépens de la procédure en révision intentée par l'autorité expropriante soient mis à la charge de celle-ci, quelle que soit l'issue du procès, en ce compris les frais de la procédure devant la Cour de cassation.

B.6.2. L'article 13 de la Constitution et l'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l'homme ne sont pas visés dans la question préjudicielle.

La juridiction a quo a posé celle-ci à l'invitation de la partie intimée devant elle. La décision de renvoi fait apparaître que la demande de la partie intimée devant la juridiction a quo se limite aux indemnités de procédure pour les instances en révision devant le Tribunal de première instance de Namur et devant la Cour d'appel de Liège. En revanche, il ne ressort ni du libellé de la question préjudicielle ni de la motivation de la décision de renvoi que la juridiction a quo interroge la Cour sur la constitutionnalité des dispositions en cause en ce qu'elles prévoient que l'appel, le pourvoi en cassation et le renvoi après cassation constituent une seule et même instance pour le calcul du montant de l'indemnité de procédure.

Dès lors que les parties devant la Cour ne peuvent modifier, faire modifier ou étendre la portée de la question préjudicielle, la Cour n'a pas à examiner les arguments développés par la partie intimée devant la juridiction a quo.

Quant au fond B.7.1. Le principe d'égalité et de non-discrimination n'exclut pas qu'une différence de traitement soit établie entre des catégories de personnes, pour autant qu'elle repose sur un critère objectif et qu'elle soit raisonnablement justifiée.

L'existence d'une telle justification doit s'apprécier en tenant compte du but et des effets de la mesure critiquée ainsi que de la nature des principes en cause; le principe d'égalité et de non-discrimination est violé lorsqu'il est établi qu'il n'existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé.

B.7.2. L'article 16 de la Constitution dispose : « Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique, dans les cas et de la manière établis par la loi, et moyennant une juste et préalable indemnité ».

B.8.1. L'expropriation offre aux pouvoirs publics la possibilité d'obtenir, pour des motifs d'utilité publique, la disposition de biens, en particulier immobiliers, qui ne peuvent être acquis par les voies normales du transfert de propriété. Pour garantir les droits du propriétaire, l'article 16 de la Constitution précise toutefois que nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique, dans les cas et de la manière établis par la loi, et moyennant une juste et préalable indemnité.

B.8.2. L'indemnité, pour être juste, doit en principe assurer une réparation intégrale du préjudice subi.

B.8.3. La procédure réglée dans la loi du 26 juillet 1962Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/07/1962 pub. 26/02/2010 numac 2010000080 source service public federal interieur Loi relative à la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique. - Coordination officieuse en langue allemande fermer vise principalement à protéger les propriétaires contre l'action illicite des pouvoirs publics, et ce dans le cadre du droit fondamental garanti par l'article 16 de la Constitution. Cette procédure vise plus particulièrement à garantir à l'exproprié le droit à une juste indemnité.

B.8.4. Par la décision de l'autorité publique d'intenter une action en révision, l'exproprié devient, par la force des choses, partie dans une procédure judiciaire qui tend en substance à garantir le droit fondamental visé à l'article 16 de la Constitution. Par cette décision, l'exproprié est placé, contre son gré, dans une situation où il doit veiller au respect de ses droits fondamentaux. En raison du caractère juridique et technique de l'objet de la procédure en révision, il n'est pas déraisonnable qu'il estime ne pouvoir faire valoir pleinement ses droits qu'en se faisant assister par un avocat.

Les frais et honoraires de cet avocat doivent dès lors être considérés comme une conséquence des décisions de l'autorité publique de procéder à l'expropriation et d'intenter, ensuite, une action en révision du montant de l'indemnité obtenue. Pour que le préjudice soit intégralement réparé conformément à l'article 16 de la Constitution, les frais et honoraires d'avocat doivent être remboursés par l'autorité expropriante.

B.9. Dans l'interprétation du juge a quo, les dispositions en cause ont pour effet qu'au terme de la procédure en révision, l'exproprié à l'égard duquel est fixée une indemnité d'expropriation inférieure au montant de l'indemnité provisoire qu'il a obtenue devant le juge de paix doit payer une indemnité de procédure à l'autorité expropriante, à titre d'intervention dans les frais et honoraires de l'avocat de cette dernière.

Dans cette interprétation, les dispositions en cause ne sont pas compatibles avec l'article 16 de la Constitution et ne le sont pas non plus avec les articles 10 et 11 de la Constitution, compte tenu de la portée de la question préjudicielle, établie en B.3 à B.5.2.

B.10.1. Comme le fait valoir le Conseil des ministres, les dispositions en cause peuvent toutefois aussi être interprétées différemment.

B.10.2. Par son arrêt n° 186/2011 du 8 décembre 2011 (ECLI:BE:GHCC:2011:ARR.186), relatif à la procédure devant le juge de paix, la Cour a jugé : « B.28.1. Puisque la procédure réglée dans la loi du 26 juillet 1962Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/07/1962 pub. 26/02/2010 numac 2010000080 source service public federal interieur Loi relative à la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique. - Coordination officieuse en langue allemande fermer vise en particulier à garantir à l'exproprié le droit à une juste indemnité, les dispositions en cause, appliquées à cette procédure, peuvent être interprétées en ce sens que l'autorité expropriante doit être considérée comme la partie succombante. En effet, les jugements fixant les indemnités provisionnelles et provisoires visent en substance à contraindre l'autorité expropriante au paiement de la juste indemnité visée à l'article 16 de la Constitution. Ceci ressort entre autres des articles 9, alinéa 1er, et 15, alinéa 1er, de la loi du 26 juillet 1962Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/07/1962 pub. 26/02/2010 numac 2010000080 source service public federal interieur Loi relative à la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique. - Coordination officieuse en langue allemande fermer, selon lesquels l'autorité expropriante doit déposer le montant de l'indemnité provisionnelle et provisoire à la Caisse des dépôts et consignations, en vertu des jugements relatifs à l'indemnité provisionnelle et provisoire, et sans que ceux-ci doivent être signifiés ».

B.10.3. Bien que la procédure en révision soit indépendante, elle constitue un prolongement de la procédure devant le juge de paix et, à ce titre, une conséquence de la décision de l'autorité publique de procéder à l'expropriation.

A l'instar de la procédure devant le juge de paix, elle doit garantir que l'autorité expropriante s'acquitte envers l'exproprié du paiement d'une juste indemnité conformément à l'article 16 de la Constitution.

Les dispositions en cause peuvent dès lors être interprétées en ce sens que l'autorité expropriante qui a intenté l'action en révision doit être considérée comme la partie succombante, même lorsque le montant de l'indemnité d'expropriation fixé à l'issue de la procédure en révision est moins élevé que le montant qui avait été fixé précédemment.

B.10.4. Bien que cette interprétation puisse aboutir à ce que les frais et les honoraires de l'avocat de l'exproprié ne soient pas intégralement remboursés - l'indemnité de procédure est en effet une intervention forfaitaire dans ces frais et honoraires - il doit être constaté, comme la Cour l'a déjà fait dans ses arrêts nos 182/2008 du 18 décembre 2008 (ECLI:BE:GHCC:2008:ARR.182) et 186/2011, qu'en choisissant de réglementer la répétibilité des frais et honoraires d'avocat par la technique du forfait en vue de rendre la législation conforme aux exigences du procès équitable et du principe d'égalité, le législateur n'a pas pris une mesure dépourvue de justification. En prévoyant, par ailleurs, que les montants forfaitaires sont fixés après consultation des ordres des barreaux, le législateur a veillé à ce que ces montants soient fixés en rapport avec les honoraires pratiqués par la plupart des avocats, de sorte qu'on ne saurait considérer que l'octroi de l'indemnité forfaitaire de procédure a en soi pour effet de rendre l'indemnité d'expropriation injuste.

Il ressort de l'article 1022, cité en B.2.4, que le juge peut, à la demande d'une des parties, soit réduire l'indemnité, soit la majorer, sans pour autant excéder les montants maxima et minima prévus par le Roi. Dans son appréciation, le juge tient notamment compte « du caractère manifestement déraisonnable de la situation » (CEDH, 23 octobre 2018, Musa Tarhan c. Turquie, ECLI:CE:ECHR:2018:1023JUD001205517, §§ 86-87).

B.11. Dans l'interprétation figurant en B.10.3, les dispositions en cause sont compatibles avec les articles 10, 11 et 16 de la Constitution.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : - Interprétés en ce sens que, lorsque l'indemnité d'expropriation est fixée par le juge au terme de la procédure en révision, intentée par l'autorité expropriante, à un montant inférieur au montant de l'indemnité provisoire que l'exproprié a obtenue devant le juge de paix, l'exproprié doit être considéré comme la partie qui a succombé, l'article 16, alinéa 2, de la loi du 26 juillet 1962Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/07/1962 pub. 26/02/2010 numac 2010000080 source service public federal interieur Loi relative à la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique. - Coordination officieuse en langue allemande fermer « relative à la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique » et les articles 1017, alinéa 1er, et 1022 du Code judiciaire violent les articles 10, 11 et 16 de la Constitution. - Interprétés en ce sens que, lorsque l'indemnité d'expropriation est fixée par le juge au terme de la procédure en révision, intentée par l'autorité expropriante, à un montant inférieur au montant de l'indemnité provisoire que l'exproprié a obtenue devant le juge de paix, l'exproprié doit être considéré comme la partie qui a obtenu gain de cause, l'article 16, alinéa 2, de la loi du 26 juillet 1962Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/07/1962 pub. 26/02/2010 numac 2010000080 source service public federal interieur Loi relative à la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique. - Coordination officieuse en langue allemande fermer « relative à la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique » et les articles 1017, alinéa 1er, et 1022 du Code judiciaire ne violent pas les articles 10, 11 et 16 de la Constitution.

Ainsi rendu en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 17 mai 2023.

Le greffier, Le président, P.-Y. Dutilleux P. Nihoul