COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 158/2022 du 1er décembre 2022 Numéros du rôle : 7732 et 7733 En cause : les questions préjudicielles relatives aux articles II.18 et II.21 du décret flamand de gouvernance du 7 décembre 2018, posées par le Conseil pour les contestations relatives aux décisions sur la progression des études.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents L. Lavrysen et P. Nihoul, et des juges Y. Kherbache, T. Detienne, E. Bribosia, W. Verrijdt et K. Jadin, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président L. Lavrysen, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles et procédure Par deux arrêts des 17 décembre 2021 et 3 janvier 2022, dont les expéditions sont parvenues au greffe de la Cour le 18 janvier 2022, le Conseil pour les contestations relatives aux décisions sur la progression des études a posé la question préjudicielle suivante : « Les articles II.18 et II.21 du décret de gouvernance du 7 décembre 2018 violent-ils les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce que les étudiants de l'enseignement supérieur qui n'est pas organisé par la Communauté flamande ou par une autorité locale ne bénéficient pas de la protection juridique prévue par l'article II.21 du décret de gouvernance consistant en une prolongation du délai de recours dans le cas de la communication incorrecte des modalités de recours dans une décision sur la progression des études, alors que cette protection juridique est offerte aux étudiants de l'enseignement supérieur organisé par la Communauté flamande ou par une autorité locale, aux élèves de l'enseignement fondamental et secondaire officiel financé ou subventionné, ou, au moyen de l'article 19, alinéa 2, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, aux étudiants de l'enseignement supérieur qui introduisent un recours contre une décision autre qu'une décision sur la progression des études ? ».

Ces affaires, inscrites sous les numéros 7732 et 7733 du rôle de la Cour, ont été jointes. (...) III. En droit (...) Quant aux dispositions en cause et à leur contexte B.1. La question préjudicielle porte sur les articles II.18 et II.21 du décret flamand de gouvernance du 7 décembre 2018 (ci-après : le décret du 7 décembre 2018), qui disposent : « Art. II.18. Le présent chapitre s'applique aux instances publiques suivantes: 1° l'Autorité flamande, à l'exception des sociétés d'investissement de l'Autorité flamande;2° les autorités locales ». « Art. II.21. La notification d'une décision ou d'un acte administratif d'application individuelle ayant des conséquences juridiques sur un utilisateur précise si la décision peut faire l'objet d'un recours, devant quelle instance et dans quel délai.

Si la notification n'est pas conforme aux dispositions du premier alinéa, le délai pour introduire un recours auprès d'une instance publique visée à l'article II.18 ne commence à courir que quatre mois après la notification ».

Les travaux préparatoires du décret du 7 décembre 2018 mentionnent à ce sujet : « Les voies de recours ne sont valablement mentionnées que si la notification indique expressément 1° qu'un recours peut être introduit, 2° la dénomination et éventuellement les données de contact de l'instance de recours et 3° le délai de recours » (Doc. parl., Parlement flamand, 2017-2018, n° 1656/1, p. 47).

B.2. La juridiction a quo demande à la Cour si ces dispositions sont compatibles avec les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce qu'elles ne s'appliquent pas aux décisions sur la progression des études prises à l'égard d'étudiants dans l'enseignement supérieur qui n'est pas organisé par la Communauté flamande ou par une autorité locale.

La juridiction a quo compare ces étudiants, en premier lieu, avec ceux de l'enseignement supérieur qui est organisé par la Communauté flamande ou par une autorité locale et, en deuxième lieu, avec les élèves de l'enseignement fondamental et secondaire officiel, qui relèvent du champ d'application des dispositions en cause. En troisième lieu, elle compare ces étudiants avec les étudiants de l'enseignement supérieur qui attaquent une décision autre qu'une décision sur la progression des études, prise par l'établissement d'enseignement, et qui, selon elle, relèvent du champ d'application de l'article 19, alinéa 2, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973. La Cour examine d'abord les première et deuxième comparaisons.

B.3.1. Les voies de recours contre des décisions sur la progression des études prises par les établissements de l'enseignement supérieur sont réglées dans les sections 2 et 3 du chapitre 3 (« Protection juridique lors de décisions sur la progression des études ») du Code flamand de l'enseignement supérieur, coordonné par l'arrêté du Gouvernement flamand du 11 octobre 2013 « portant codification des dispositions décrétales relatives à l'enseignement supérieur » (ci-après : le Code flamand de l'enseignement supérieur).

B.3.2. La section 2 du Code flamand de l'enseignement supérieur, qui contient les articles II.283 et II.284, règle le recours interne contre les décisions sur la progression des études.

L'article II.283 du même Code, tel qu'il a été modifié en dernier lieu par le décret du 16 juin 2017 « relatif à l'enseignement XXVII », dispose : « L'étudiant qui estime qu'une décision négative sur la progression des études est entachée par une violation du droit, a accès à une procédure interne de recours, dont les formes sont fixées dans le règlement des études et des examens.

L'étudiant introduit une demande de reconsidération de la décision sur la progression des études dans un délai de 7 jours calendaires qui débute : 1° dans le cas d'une décision d'examen : le lendemain de la proclamation;2° dans le cas d'une autre décision sur la progression des études : le lendemain de la notification à l'étudiant de la décision prise. Le recours contient une description des faits et une motivation des objections invoquées ».

Aux termes de l'article I.3, 69°, du Code flamand de l'enseignement supérieur, la notion de « décision sur la progression des études » cible une des décisions suivantes : « a) une décision d'examen, étant toute décision qui, sur la base d'une délibération ou non, comporte un jugement final sur la réussite d'une subdivision de formation, de plusieurs subdivisions d'une formation ou d'une formation dans son ensemble; [...] g) le refus d'intégrer une subdivision de formation déterminée dans le contrat de diplôme à laquelle un étudiant qui suit un parcours individualisé ne s'est jamais inscrit auparavant; [...] ».

B.3.3. La section 3 du Code précité, qui contient les articles II.285 à II.313, concerne le recours juridictionnel et externe qui est introduit devant le Conseil pour les contestations relatives aux décisions sur la progression des études.

En vertu de l'article II.285, alinéa 2, du Code flamand de l'enseignement supérieur, le Conseil pour les contestations relatives aux décisions sur la progression des études statue, en tant que collège juridictionnel administratif, sur les recours qui sont formés par des étudiants ou des personnes auxquels la décision se rapporte, contre des décisions sur la progression des études, après épuisement de la procédure interne de recours visée à la section 2. Le recours doit être introduit auprès de ce Conseil dans un délai de sept jours calendrier, à compter du lendemain de la notification de la décision prise sur le recours interne (article II.294, § 1er, alinéa 1er, du Code flamand de l'enseignement supérieur).

B.3.4. L'article II.294, § 1er, alinéa 5, inséré par l'article V.22 du décret du 21 décembre 2012 « relatif à l'enseignement XXII », dispose : « Sur la décision initiale sur la progression des études, la direction de l'institution mentionne, outre les modalités de recours interne, le délai de recours de sept jours calendaires prévu pour l'introduction d'un recours externe prenant cours après l'absence d'une décision de recours interne prompte telle que visée à l'alinéa trois ».

Cette disposition ne prévoit toutefois aucune sanction dans le cas où cette obligation n'est pas respectée ou n'est pas respectée correctement. Elle ne prévoit pas davantage l'obligation d'indiquer, dans une décision formelle sur la progression des études prise après un recours interne, la possibilité et le délai pour introduire, devant le Conseil pour les contestations relatives aux décisions sur la progression des études, un recours contre une telle décision.

B.3.5. En vertu de l'article I.3, 5°, du décret du 7 décembre 2018, la notion d'« autorités locales », mentionnée à l'article II.18 du même décret, vise les communes, les districts, les provinces, les centres publics d'action sociale, les formes de coopération, visées dans la partie 3, titre 3, du décret du 22 décembre 2017 « sur l'administration locale », l'association « interlocale » d'enseignement, visée dans le décret du 28 novembre 2008 « relatif à l'association interlocale d'enseignement », les associations d'aide sociale, visées dans la partie 3, titre 4, chapitre 2, du décret du 22 décembre 2017 « sur l'administration locale », les établissements autonomes de soins, visés dans la partie 3, titre 4, chapitre 3, du décret du 22 décembre 2017 « sur l'administration locale », les agences autonomisées, créées par une province ou une commune, les polders et les wateringues, et les administrations des communautés d'églises et religieuses reconnues des cultes reconnus.

En vertu de l'article I.3.1°, du décret du 7 décembre 2018, la notion d'« Autorité flamande », qui est mentionnée à l'article II.18 du même décret, vise le Parlement flamand, ses services et les institutions liées au Parlement flamand, les services autonomes placés sous la surveillance du Parlement flamand, le Gouvernement flamand et les cabinets des membres du Gouvernement flamand, l'administration flamande, les gouverneurs de province et les commissaires d'arrondissement, les organismes publics flamands ne faisant pas partie de l'administration flamande, les organes consultatifs flamands et les juridictions administratives flamandes.

B.3.6. Il ressort de l'exposé des motifs relatif au décret du 7 décembre 2018 que les établissements de l'enseignement supérieur doivent être considérés comme des « institutions investies d'une mission de service public », définies à l'article I.3, 6°, du décret précité, qui dispose : « 6° institutions investies d'une mission de service public : les institutions qui n'appartiennent pas à l'Autorité flamande ou à une autorité locale, mais qui réunissent les caractéristiques suivantes : a) elles ont été créées pour satisfaire spécifiquement des besoins d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel ou commercial;b) elles sont dotées de la personnalité juridique;c) 1) soit, elles sont financées pour plus de la moitié par l'Autorité flamande, une autorité locale ou un autre organisme ayant une mission de service public;c) 2) soit, l'Autorité flamande, une autorité locale ou un autre organisme ayant une mission de service public disposent de plus de la moitié des voix au sein du conseil d'administration;c) 3) soit, leur gestion est placée sous le contrôle de l'Autorité flamande, d'une autorité locale ou d'un autre organisme ayant une mission de service public ». L'article II.54 du décret du 7 décembre 2018 définit la notion d'« institutions d'enseignement supérieur » comme désignant les « instances publiques dispensant un enseignement supérieur postsecondaire conduisant à un grade académique ». Les travaux préparatoires de cette disposition mentionnent : « Enfin, cet article définit la notion d'` institutions de l'enseignement supérieur : instances qui dispensent l'enseignement supérieur conduisant à un grade académique '. Cette définition est conforme à celle des ` universités ' qui figure dans la directive 2013/37/UE. En outre, cette définition a été adaptée au Code de l'enseignement supérieur actuel : l'utilisation de la notion d'` institutions de l'enseignement supérieur ' permet d'inclure tant les universités, les hautes écoles que les institutions enregistrées d'enseignement supérieur qui dispensent toutes un enseignement postsecondaire conduisant à un grade académique. Dans le décret, la notion de ` bibliothèques des institutions d'enseignement supérieur ' est à chaque fois utilisée pour la même raison. En Flandre, les bibliothèques sont toujours des institutions investies d'une mission de service public, conformément à l'article I.3 du décret » (Doc. parl., Parlement flamand, 2017-2018, n° 1656/1, p. 91).

Par conséquent, tous les établissements d'enseignement supérieur de droit public et de droit privé relèvent de la notion d'« institutions investies d'une mission de service public » (Doc. parl., Parlement flamand, 2017-2018, n° 1656/1, pp. 21-22 et 53).

B.3.7. En vertu de l'article II.18 du décret du 7 décembre 2018, l'article II.21 du même décret ne s'applique qu'à l'Autorité flamande et aux autorités locales. Il ne s'applique dès lors pas aux institutions investies d'une mission de service public. Par conséquent, cette disposition n'impose pas aux établissements d'enseignement supérieur qui ne sont pas organisés par la Communauté flamande ou par les autorités locales de communiquer davantage sur les voies et délais de recours contre leurs décisions de recours interne que ne le prévoit l'article II.294 du Code flamand de l'enseignement supérieur. Ces établissements ne sont dès lors pas tenus d'indiquer, dans une décision de recours interne prise à temps, la possibilité d'adresser un recours au Conseil pour les contestations relatives aux décisions sur la progression des études, ni le délai de recours applicable. La sanction visée à l'article II.21, alinéa 2, du décret du 7 décembre 2018, à savoir un report de quatre mois de la date à laquelle débute le délai de recours, ne s'applique pas davantage à ces établissements.

B.4. Selon le Gouvernement flamand, les étudiants de l'enseignement supérieur qui n'est pas organisé par la Communauté flamande ou par une autorité locale ne sont pas comparables aux étudiants de l'enseignement supérieur qui est organisé par la Communauté flamande ou par une autorité locale, ni aux élèves de l'enseignement fondamental et secondaire officiel.

Il ne faut toutefois pas confondre différence et non-comparabilité.

L'existence ou non d'une obligation scolaire, les objectifs et groupes d'âge concernés distincts ainsi que les titres des diplômes distincts peuvent certes constituer un élément dans l'appréciation d'une différence de traitement, mais ils ne sauraient suffire pour conclure à la non-comparabilité, sous peine de vider de sa substance le contrôle au regard du principe d'égalité et de non-discrimination.

Etant donné que les deux catégories de personnes font l'objet d'une décision unilatérale contraignante qui influence la progression de leurs études et que les deux catégories d'étudiants et d'élèves peuvent, après recours interne, introduire un recours juridictionnel contre la décision prise (respectivement devant le Conseil pour les contestations relatives aux décisions sur la progression des études et devant le Conseil d'Etat), elles sont suffisamment comparables à la lumière des dispositions qui prévoient l'indication des voies et délais de recours ainsi que de la dénomination et des données de contact de l'instance auprès de laquelle le recours doit être introduit.

L'exception est rejetée.

B.5.1. La question préjudicielle invite la Cour à examiner la différence de traitement, entre, d'une part, les étudiants de l'enseignement supérieur qui n'est pas organisé par la Communauté flamande ou par une autorité locale et, d'autre part, les étudiants de l'enseignement supérieur qui est organisé par la Communauté flamande ou par une autorité locale et les élèves de l'enseignement fondamental et secondaire officiel.

B.5.2. Il appartient en règle à la juridiction a quo d'interpréter les dispositions qu'elle applique, sous réserve d'une lecture manifestement erronée des dispositions en cause.

B.5.3. La juridiction a quo interprète les dispositions en cause en ce sens que les étudiants de l'enseignement supérieur qui est organisé par la Communauté flamande ou par une autorité locale peuvent bénéficier de la prolongation du délai de recours dans le cas où, dans la notification d'une décision sur la progression des études, la possibilité d'introduire un recours et le délai pour l'introduire ne sont pas indiqués correctement.

Eu égard à ce qui est dit en B.3.5 à B.3.7, aucun étudiant de l'enseignement supérieur ne bénéficie de la protection qui est prévue par l'article II.21 du décret du 7 décembre 2018. L'interprétation que la juridiction a quo donne aux dispositions en cause est dès lors manifestement erronée.

En ce qu'elle porte sur la première différence de traitement mentionnée en B.2, la question préjudicielle n'appelle pas de réponse.

B.5.4. En revanche, l'interprétation de la juridiction a quo selon laquelle les élèves qui fréquentent l'enseignement fondamental et secondaire officiel subventionné peuvent bénéficier de la prolongation du délai de recours prévue par l'article II.21 n'est pas manifestement erronée.

La Cour examine dès lors la différence de traitement entre les étudiants d'un établissement de l'enseignement supérieur, qu'il ait un caractère de droit public ou de droit privé, et les élèves de l'enseignement fondamental et secondaire officiel.

B.6. Le principe d'égalité et de non-discrimination n'exclut pas qu'une différence de traitement soit établie entre des catégories de personnes, pour autant qu'elle repose sur un critère objectif et qu'elle soit raisonnablement justifiée.

L'existence d'une telle justification doit s'apprécier en tenant compte du but et des effets de la mesure critiquée ainsi que de la nature des principes en cause; le principe d'égalité et de non-discrimination est violé lorsqu'il est établi qu'il n'existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé.

B.7.1. L'indication des voies de recours dans une décision administrative ne s'inscrit pas seulement dans le cadre de l'obligation de publicité de l'administration, mais elle est aussi essentielle pour une protection juridique adéquate de l'administré et est dès lors cruciale à la lumière du droit d'accès au juge. Une protection juridique efficace implique que l'administré soit aussi informé des voies de recours qui sont ouvertes contre la décision.

La Cour européenne des droits de l'homme a jugé par ailleurs que les règles concernant les possibilités des voies de recours et les délais doivent être non seulement posées avec clarté, mais aussi portées à la connaissance des justiciables de la manière la plus explicite possible, afin que ceux-ci puissent en faire usage conformément à la loi (CEDH, 1er mars 2011, Faniel c. Belgique, § 30; 31 janvier 2012, Assunç+o Chaves c. Portugal, § 81).

B.7.2. En prévoyant que, dans le cas où les voies de recours ne sont pas indiquées ou ne sont pas indiquées correctement, le délai de recours ne débute que quatre mois après la notification, le législateur décrétal a voulu prévoir, par analogie avec le régime précédent prévu par l'article 35 du décret du 26 mars 2004 « relatif à la publicité de l'administration », une forme de sanction infligée par l'autorité, sans toutefois créer une insécurité juridique liée au fait que le recours pourrait être introduit sans la moindre limitation dans le temps (Doc. parl., Parlement flamand, 2012-2013, n° 1911, p. 2).

B.8.1. La différence de traitement repose sur des critères objectifs, à savoir le niveau d'enseignement et la nature du pouvoir organisateur.

Ces critères ne sont toutefois pas pertinents au regard de l'objectif poursuivi, étant donné que les étudiants d'un établissement de l'enseignement supérieur qui font l'objet d'une décision sur la progression des études sont également confrontés à un acte administratif d'application individuelle qui influence leur situation juridique. L'exercice des voies de recours ne peut être effectivement garanti à leur égard également que lorsqu'il y a une obligation d'indiquer, dans la notification d'une telle décision, les voies et délais de recours ainsi que la dénomination et les données de contact de l'instance auprès de laquelle le recours doit être introduit et qu'une sanction est prévue si cette notification n'a pas lieu ou n'a pas lieu correctement.

B.8.2. A cet égard, il n'est pas pertinent de savoir si la non-indication ou l'indication incorrecte des voies et délais de recours ainsi que de la dénomination et des données de contact de l'instance auprès de laquelle le recours doit être introduit concerne la possibilité d'introduire un recours administratif ou juridictionnel ou si la décision qui cause le grief a été prise par un établissement de l'enseignement fondamental ou secondaire ou par un établissement d'enseignement supérieur, ou encore si l'établissement d'enseignement a un caractère de droit privé ou de droit public.

L'épuisement, de manière recevable, du recours administratif organisé constitue une condition de recevabilité du recours devant le Conseil pour les contestations relatives aux décisions sur la progression des études qui s'impose non seulement à tous les établissements d'enseignement (articles II.285, alinéa 2, première phrase), mais il faut aussi que le recours interne comme celui qui est formé devant le Conseil pour les contestations relatives aux décisions sur la progression des études soient introduits dans un délai de sept jours calendrier. Par conséquent, tous les élèves et tous les étudiants doivent être informés, au moment de la publication du résultat de l'examen ou de la notification de la décision sur la progression des études, de la possibilité et du délai pour introduire un recours contre cette décision, de manière à ce qu'ils puissent faire un choix mûrement réfléchi sur l'opportunité d'introduire un recours.

Par ailleurs, l'article II.274 du Code flamand de l'enseignement supérieur dispose que, si une décision doit être prise sur la progression des études, tous les établissements de l'enseignement supérieur agissent « en tant que service public ayant un rapport réglementaire avec l'étudiant ». Quant à l'obligation de publicité de l'administration en général et à l'obligation d'indiquer les voies de recours et les sanctions applicables en cas de non-respect de celle-ci en particulier, les étudiants fréquentant un établissement d'enseignement supérieur de droit privé ne sont dès lors pas différents des élèves fréquentant l'enseignement officiel, ni d'un administré à qui est notifié un acte administratif d'application individuelle produisant des effets juridiques émanant d'une autre autorité publique au sens du décret du 7 décembre 2018.

B.9. En ce qu'ils n'imposent pas aux établissements de l'enseignement supérieur, lors de la notification d'une décision sur la progression des études, d'indiquer les voies de recours interne et externe, les délais de recours ainsi que la dénomination et les données de contact de l'instance auprès de laquelle le recours doit être introduit et en ce qu'ils ne prévoient pas de sanction à appliquer en cas de non-respect de cette obligation, les articles II.18 et II.21 du décret du 7 décembre 2018 ne pas compatibles avec les articles 10 et 11 de la Constitution.

B.10. Dès lors que l'examen de la troisième différence de traitement mentionnée en B.2 ne saurait conduire à un constat d'inconstitutionnalité plus étendu, il n'y a pas lieu d'y procéder.

B.11. Il appartient au législateur décrétal de déterminer les modalités de l'obligation d'indiquer, dans la notification d'une décision sur la progression des études effectuée par les établissements de l'enseignement supérieur, les voies et délais de recours ainsi que la dénomination et les données de contact de l'instance auprès de laquelle le recours doit être introduit, et de déterminer la sanction applicable en cas de non-respect de cette obligation. Dans l'attente d'une intervention du législateur décrétal, il appartient à la juridiction a quo de mettre fin à l'inconstitutionnalité constatée, en appliquant, par analogie, la réglementation contenue dans l'article II.21 du décret du 7 décembre 2018.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : Les articles II.18 et II.21 du décret flamand de gouvernance du 7 décembre 2018 violent les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'ils n'imposent pas aux établissements de l'enseignement supérieur, lors de la notification d'une décision sur la progression des études, d'indiquer les voies de recours interne et externe, les délais de recours ainsi que la dénomination et les données de contact de l'instance auprès de laquelle le recours doit être introduit et en ce qu'ils ne prévoient pas de sanction à appliquer en cas de non-respect de cette obligation.

Ainsi rendu en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 1er décembre 2022.

Le greffier, F. Meersschaut Le président, L. Lavrysen