COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 153/2022 du 24 novembre 2022 Numéros du rôle : 7553 et 7554 En cause : les questions préjudicielles relatives à l'article 4, 1°, de l'ordonnance de la Commission communautaire commune du 25 avril 2019 « réglant l'octroi des prestations familiales », posées par le Tribunal du travail francophone de Bruxelles.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents P. Nihoul et L. Lavrysen, et des juges T. Giet, J. Moerman, M. Pâques, Y. Kherbache, T. Detienne, D. Pieters, S. de Bethune, E. Bribosia, W. Verrijdt et K. Jadin, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président P. Nihoul, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles et procédure Par deux jugements du 6 avril 2021, dont les expéditions sont parvenues au greffe de la Cour le 13 avril 2021, le Tribunal du travail francophone de Bruxelles a posé les questions préjudicielles suivantes : « 1. L'article 4, 1° de l'ordonnance de la Commission communautaire commune de Bruxelles-Capitale du 25 avril 2019 réglant l'octroi des prestations familiales, lu seul ou en combinaison avec l'article 3, 4° de la même ordonnance, viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'il entraîne une différence de traitement entre les enfants qui résident en région bruxelloise mais qui n'y ont aucun domicile et les enfants qui ont un domicile en région bruxelloise et qui y résident également, en privant les premiers du bénéfice des allocations familiales prévues par l'ordonnance précitée, sans qu'existe pour ce faire une justification raisonnable ni aucun rapport raisonnable de proportionnalité entre le moyen employé et le but éventuellement visé, singulièrement pour ce qui concerne les enfants qui n'ont aucun domicile en Belgique ? 2. L'article 4, 1° de l'ordonnance de la Commission communautaire commune de Bruxelles-Capitale du 25 avril 2019 réglant l'octroi des prestations familiales, lu seul ou en combinaison avec l'article 3, 4° de la même ordonnance, viole-t-il les articles 22bis et 23 de la Constitution et l'obligation de standstill qu'il comporte, en ce qu'il réduit sensiblement le niveau de protection des enfants qui résident en région bruxelloise mais qui n'y ont aucun domicile, en ce qu'il les prive, à partir du 1er janvier 2020, des allocations familiales dont ils bénéficiaient précédemment en vertu de la loi générale relative aux allocations familiales du 19 décembre 1939, sans qu'existent pour ce faire des motifs liés à l'intérêt général, ni aucun rapport raisonnable de proportionnalité entre [le recul constaté (R.7553)][la réduction constatée (R.7554)] et les objectifs éventuellement poursuivis, singulièrement pour ce qui concerne les enfants qui n'ont aucun domicile en Belgique ? 3. L'article 4, 1° de l'ordonnance de la Commission communautaire commune de Bruxelles-Capitale du 25 avril 2019 réglant l'octroi des prestations familiales, lu seul ou en combinaison avec l'article 3, 4° de la même ordonnance, et/ou l'article 37 de la même ordonnance, viole(nt)-t-il(s) l'article 191 de la Constitution, lu seul ou en combinaison avec les articles 22bis et 23 de la Constitution et l'obligation de standstill qu'il comporte, en ce qu'il(s) prive(nt), à partir du 1er janvier 2020, les enfants étrangers qui résident en région bruxelloise mais qui n'ont aucun domicile, des allocations familiales dont ils bénéficiaient précédemment en vertu de la loi générale relative aux allocations familiales du 19 décembre 1939, sans qu'existent pour ce faire une justification raisonnable, des motifs liés à l'intérêt général, ni aucun rapport raisonnable de proportionnalité entre le recul constaté et les objectifs éventuellement poursuivis, singulièrement lorsque l'absence de domicile dans leur chef résulte de l'irrégularité de leur séjour en Belgique ? ». Ces affaires, inscrites sous les numéros 7553 et 7554 du rôle de la Cour, ont été jointes. (...) III. En droit (...) B.1. L'ordonnance de la Commission communautaire commune du 25 avril 2019 « réglant l'octroi des prestations familiales » (ci-après : l' ordonnance du 25 avril 2019Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 25/04/2019 pub. 08/05/2019 numac 2019012118 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance réglant l'octroi des prestations familiales fermer) fixe « les droits aux prestations familiales en région bilingue de Bruxelles-Capitale » (article 2 de la même ordonnance).

Parmi ces prestations familiales figurent les allocations familiales (articles 7 à 14 de l' ordonnance du 25 avril 2019Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 25/04/2019 pub. 08/05/2019 numac 2019012118 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance réglant l'octroi des prestations familiales fermer).

B.2.1. L'article 4 de l' ordonnance du 25 avril 2019Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 25/04/2019 pub. 08/05/2019 numac 2019012118 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance réglant l'octroi des prestations familiales fermer dispose : « Ouvre droit aux prestations familiales, l'enfant : 1° ayant son domicile en région bilingue de Bruxelles-Capitale;2° belge ou étranger bénéficiaire d'un titre de séjour;3° répondant aux conditions fixées par l'article 25 ou 26 ». B.2.2. Aux termes de l'article 3, 4°, de la même ordonnance, le « domicile » au sens de la disposition précitée s'entend du « lieu où la personne a sa résidence principale selon les informations fournies par le Registre national des personnes physiques et où elle a effectivement son principal établissement ».

Le « Registre national des personnes physiques » est défini par la même ordonnance comme « le registre organisé par la loi du 8 août 1983 organisant un Registre national des personnes physiques » (article 3, 3°, de l' ordonnance du 25 avril 2019Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 25/04/2019 pub. 08/05/2019 numac 2019012118 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance réglant l'octroi des prestations familiales fermer).

B.3. Les dispositions législatives précitées sont entrées en vigueur le 1er janvier 2020 (article 40 de l' ordonnance du 25 avril 2019Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 25/04/2019 pub. 08/05/2019 numac 2019012118 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance réglant l'octroi des prestations familiales fermer).

Quant à la première question préjudicielle B.4. Il ressort des motifs des deux décisions de renvoi que la Cour est invitée à vérifier si, en réservant le droit aux allocations familiales aux « enfants » qui ont leur « domicile » en région bilingue de Bruxelles-Capitale, l'article 4, 1°, de l' ordonnance du 25 avril 2019Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 25/04/2019 pub. 08/05/2019 numac 2019012118 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance réglant l'octroi des prestations familiales fermer, lu en combinaison avec l'article 3, 4°, de la même ordonnance, est compatible avec le principe d'égalité et de non-discrimination, tel qu'il découle des articles 10 et 11 de la Constitution, en ce que ces dispositions législatives feraient naître une différence de traitement discriminatoire entre deux catégories d'« enfants » étrangers auxquels s'applique l'ordonnance précitée et qui résident effectivement et principalement en région bilingue de Bruxelles-Capitale : d'une part, ceux qui sont inscrits dans les registres de la population que tient la commune de leur résidence et, d'autre part, ceux qui ne sont inscrits dans aucun des registres de la population tenus par une commune belge.

B.5.1. Le « lieu où la personne a sa résidence principale selon les informations fournies par le Registre national des personnes physiques », dont il est question à l'article 3, 4°, de l' ordonnance du 25 avril 2019Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 25/04/2019 pub. 08/05/2019 numac 2019012118 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance réglant l'octroi des prestations familiales fermer, cité en B.2.2, est le « domicile légal » au sens de l'article 1er, 4°, de l'accord de coopération « portant sur les facteurs de rattachement, la gestion des charges du passé, l'échange des données en matière de prestations familiales et les modalités concernant le transfert de compétence entre caisses d'allocations familiales », que la Commission communautaire commune a conclu le 6 septembre 2017 avec la Communauté flamande, la Région wallonne et la Communauté germanophone (Doc. parl., Assemblée réunie de la Commission communautaire commune, 2018-2019, n° B-160/1, p. 11).

Cet accord de coopération définit le « domicile légal » comme « le lieu où une personne est inscrite à titre principal sur les registres de la population, conformément à l'article 32, 3°, du Code judiciaire ».

Lesdits registres auxquels renvoie cette dernière définition sont « les registres tels que définis à l'article 1er, [alinéa 1er,] 1° [,] de la loi du 19 juillet 1991 relative aux registres de la population, aux cartes d'identité, aux cartes d'étranger et aux documents de séjour et modifiant la loi du 8 août 1983 organisant un Registre national des personnes physiques » (article 1er, 3°, de l'accord de coopération du 6 septembre 2017).

Tel qu'il a été complété par l'article 8 de la loi du 4 mai 2016Documents pertinents retrouvés type loi prom. 04/05/2016 pub. 13/05/2016 numac 2016009201 source service public federal justice Loi relative à l'internement et à diverses dispositions en matière de Justice fermer « relative à l'internement et à diverses dispositions en matière de Justice », l'article 32, 3°, du Code judiciaire définit le « domicile » comme « le lieu où la personne est inscrite à titre principal sur les registres de la population ».

B.5.2. L'article 1er, § 1er, alinéa 1er, 1°, de la loi du 19 juillet 1991 « relative aux registres de la population, aux cartes d'identité, aux cartes des étrangers et aux documents de séjour » dispose, depuis sa modification par l'article 9 de la loi du 9 novembre 2015 « portant dispositions diverses Intérieur » : « Dans chaque commune sont tenus : 1° des registres de la population dans lesquels sont inscrits au lieu où ils ont établi leur résidence principale, qu'ils y soient présents ou qu'ils en soient temporairement absents, les Belges et les étrangers admis ou autorisés à séjourner plus de trois mois dans le Royaume, autorisés à s'y établir, ou les étrangers inscrits pour une autre raison conformément aux dispositions de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, à l'exception des étrangers qui sont inscrits au registre d'attente visé au 2° ainsi que les personnes visées à l'article 2bis de la loi du 8 août 1983 organisant un Registre national des personnes physiques; [...] ».

B.5.3. Les « personnes inscrites aux registres de la population et au registre des étrangers visés à l'article 1er, § 1er, alinéa 1er, 1°, de la loi du 19 juillet 1991 » sont « inscrites au Registre national des personnes physiques » (article 2, § 1er, 1°, de la loi du 8 août 1983 « organisant un Registre national des personnes physiques », tel qu'il a été remplacé par l'article 3 de la loi du 25 novembre 2018 « portant des dispositions diverses concernant le Registre national et les registres de population »).

La « résidence principale » est l'une des informations qui sont enregistrées dans le Registre national des personnes physiques pour chaque personne inscrite dans les registres visés à l'article 1er, § 1er, alinéa 1er, 1°, de la loi du 19 juillet 1991 (article 3, alinéa 1er, 5°, de la loi du 8 août 1983, tel qu'il a été modifié par l'article 6, 1°, de la loi du 25 novembre 2018).

B.6. Il résulte de ce qui précède que l'« enfant » étranger auquel s'applique l' ordonnance du 25 avril 2019Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 25/04/2019 pub. 08/05/2019 numac 2019012118 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance réglant l'octroi des prestations familiales fermer, qui a sa résidence principale effective en région bilingue de Bruxelles-Capitale et qui est inscrit dans les registres de la population que la commune de sa résidence tient en application de l'article 1er, § 1er, alinéa 1er, 1°, de la loi du 19 juillet 1991, remplit la condition énoncée à l'article 4, 1°, de la même ordonnance.

Il résulte aussi de ce qui précède que l'« enfant » étranger auquel s'applique la même ordonnance, qui a aussi sa résidence principale effective en région bilingue de Bruxelles-Capitale mais qui n'est pas inscrit dans les registres de la population que les communes belges tiennent en application de la disposition précitée de la loi du 19 juillet 1991, ne remplit pas la condition énoncée à l'article 4, 1°, de l' ordonnance du 25 avril 2019Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 25/04/2019 pub. 08/05/2019 numac 2019012118 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance réglant l'octroi des prestations familiales fermer, de sorte qu'il n'a pas droit aux allocations familiales prévues par cette ordonnance.

B.7. Il résulte de ce qui est exposé en B.5 que cette différence de traitement découle des mots « selon les informations fournies par le Registre national des personnes physiques » contenus dans l'article 3, 4°, de l' ordonnance du 25 avril 2019Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 25/04/2019 pub. 08/05/2019 numac 2019012118 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance réglant l'octroi des prestations familiales fermer.

B.8.1. L'article 10, alinéa 2, de la Constitution dispose : « Les Belges sont égaux devant la loi; [...] ».

L'article 11 de la Constitution dispose : « La jouissance des droits et libertés reconnus aux Belges doit être assurée sans discrimination [...] ».

B.8.2. Le principe d'égalité et de non-discrimination n'exclut pas qu'une différence de traitement soit établie entre des catégories de personnes, pour autant qu'elle repose sur un critère objectif et qu'elle soit raisonnablement justifiée.

L'existence d'une telle justification doit s'apprécier en tenant compte du but et des effets de la mesure critiquée ainsi que de la nature des principes en cause; le principe d'égalité et de non-discrimination est violé lorsqu'il est établi qu'il n'existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé.

B.8.3. L'article 191 de la Constitution dispose : « Tout étranger qui se trouve sur le territoire de la Belgique jouit de la protection accordée aux personnes et aux biens, sauf les exceptions établies par la loi ».

B.9.1. L' ordonnance du 25 avril 2019Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 25/04/2019 pub. 08/05/2019 numac 2019012118 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance réglant l'octroi des prestations familiales fermer détermine les conditions de l'exercice du « droit aux prestations familiales », qui est reconnu par l'article 23, alinéa 3, 6°, de la Constitution.

Comme les autres « droits économiques et sociaux » cités à l'article 23, alinéa 3, de la Constitution, le « droit aux prestations familiales » doit être garanti en vue de permettre à chacun de « mener une vie conforme à la dignité humaine », mentionné à l'article 23, alinéa 1er, de la Constitution.

B.9.2. Le « droit aux prestations familiales » est le droit de recevoir des pouvoirs publics compétents une contribution financière destinée à couvrir au moins partiellement les frais d'entretien et d'éducation d'un enfant (Doc. parl., Sénat, 2012-2013, n° 5-2240/1, p. 2; ibid., 2013-2014, n° 5-2232/5, pp. 91-92).

B.10. Lors des travaux préparatoires de l' ordonnance du 25 avril 2019Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 25/04/2019 pub. 08/05/2019 numac 2019012118 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance réglant l'octroi des prestations familiales fermer, ni la condition de domicile énoncée à l'article 4, 1°, de cette ordonnance ni la différence de traitement décrite en B.6 n'ont été justifiées.

En revanche, les travaux préparatoires de l'article 37 font apparaître que le législateur ordonnanciel entendait explicitement éviter que des enfants étrangers qui avaient droit aux prestations familiales en décembre 2019 perdent ce droit à cause de l'introduction de l'exigence de la régularité du séjour : « Il prévoit par ailleurs une mesure de sauvegarde des droits des enfants étrangers bénéficiaires d'allocations familiales d'un régime belge pour le mois de décembre 2019. La régularité de leur séjour, condition non prévue par les législations remplacées par la présente ordonnance, est présumée » (Doc. parl., Assemblée réunie de la Commission communautaire commune, 2018-2019, n° B-160/1, p. 7).

B.11. Dans la mesure où elle subordonne le droit d'un enfant aux allocations familiales à l'inscription de celui-ci dans les registres de la population, cette condition a pour effet qu'un enfant étranger auquel l' ordonnance du 25 avril 2019Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 25/04/2019 pub. 08/05/2019 numac 2019012118 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance réglant l'octroi des prestations familiales fermer peut s'appliquer, qui réside effectivement et principalement en région bilingue de Bruxelles-Capitale et qui ne peut être rattaché à aucun des régimes de prestations familiales applicables dans les autres régions du Royaume peut être privé du droit aux prestations familiales reconnu par l'article 23, alinéa 3, 6°, de la Constitution tant au profit des Belges que des étrangers parce qu'il n'est pas inscrit dans les registres précités.

B.12. Il résulte de ce qui précède que la différence de traitement décrite en B.6 n'est pas raisonnablement justifiée.

Quant aux deuxième et troisième questions préjudicielles B.13. Ces questions préjudicielles invitent aussi la Cour à statuer sur la constitutionnalité de la condition de domicile énoncée à l'article 4, 1°, de l' ordonnance du 25 avril 2019Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 25/04/2019 pub. 08/05/2019 numac 2019012118 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance réglant l'octroi des prestations familiales fermer, en ce que la définition du domicile mentionnée à l'article 3, 4°, de la même ordonnance a pour effet de priver du droit aux allocations familiales les enfants étrangers qui résident effectivement et principalement en région bilingue de Bruxelles-Capitale mais qui ne sont pas inscrits dans les registres de la population au sens de l'article 1er, § 1er, alinéa 1er, 1°, de la loi du 19 juillet 1991.

B.14. Compte tenu de la réponse donnée à la première question préjudicielle, les deuxième et troisième questions préjudicielles n'appellent pas de réponse.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : 1. Les mots « selon les informations fournies par le Registre national des personnes physiques » contenus dans l'article 3, 4°, de l'ordonnance de la Commission communautaire commune du 25 avril 2019 « réglant l'octroi des prestations familiales » violent les articles 10 et 11 de la Constitution.2. Les deuxième et troisième questions préjudicielles n'appellent pas de réponse. Ainsi rendu en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 24 novembre 2022.

Le greffier, Le président, P.-Y. Dutilleux P. Nihoul