COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 168/2021 du 25 novembre 2021 Numéro du rôle : 6924 En cause : la question préjudicielle relative aux articles 1er et 2 de la loi du 8 juin 1972 « organisant le travail portuaire », posée par la Cour de cassation.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents L. Lavrysen et P. Nihoul, des juges J.-P. Moerman, T. Giet, R. Leysen, J. Moerman, M. Pâques, Y. Kherbache, T. Detienne et D. Pieters, et, conformément à l'article 60bis de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, du président émérite F. Daoût et de la juge émérite T. Merckx-Van Goey, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président L. Lavrysen, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par arrêt du 16 avril 2018, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 11 mai 2018, la Cour de cassation a posé la question préjudicielle suivante : « Les articles 1er et 2 de la loi du 8 juin 1972 organisant le travail portuaire violent-ils les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés ou non avec l'article 23, alinéa 2, de la Constitution et avec la liberté de commerce et d'industrie, en ce qu'ils ne limitent pas au chargement et déchargement de navires l'obligation imposée aux personnes, organismes ou entreprises qui déploient des activités dans une zone portuaire de faire appel à cette fin à des ouvriers portuaires reconnus, mais imposent également cette obligation pour des opérations qui peuvent être effectuées également en dehors des zones portuaires ? ».

Par arrêt interlocutoire n° 94/2019 du 6 juin 2019, publié au Moniteur belge du 3 juin 2020, la Cour a posé à la Cour de justice de l'Union européenne les questions préjudicielles suivantes : « 1. L'article 49 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, lu ou non en combinaison avec l'article 56 du même Traité, avec les articles 15 et 16 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et avec le principe d'égalité, doit-il être interprété en ce sens qu'il s'oppose à une réglementation nationale qui oblige des personnes ou entreprises qui souhaitent exercer dans une zone portuaire belge des activités portuaires au sens de la loi du 8 juin 1972 organisant le travail portuaire - dont des activités qui seraient étrangères au chargement et au déchargement de navires au sens strict - à ne recourir qu'à des ouvriers portuaires reconnus ? 2. En cas de réponse affirmative à la première question, la Cour constitutionnelle peut-elle maintenir provisoirement les effets des articles 1er et 2, en cause, de la loi du 8 juin 1972 organisant le travail portuaire afin d'éviter une insécurité juridique et un malaise social, et afin de permettre au législateur de les mettre en conformité avec les obligations découlant du droit de l'Union européenne ? ». Par arrêt du 11 février 2021 dans les affaires C-407/19 et C-471/19, la Cour de justice de l'Union européenne a répondu aux questions. (...) III. En droit (...) B.1. La question préjudicielle concerne les articles 1er et 2 de la loi du 8 juin 1972 « organisant le travail portuaire » (ci-après : la loi du 8 juin 1972).

B.2.1. L'article 1er de la loi du 8 juin 1972 dispose : « Nul ne peut faire effectuer un travail portuaire dans les zones portuaires par des travailleurs autres que les ouvriers portuaires reconnus ».

B.2.2. L'article 2 de la loi du 8 juin 1972 dispose : « La délimitation des zones portuaires et du travail portuaire telle qu'elle est établie par le Roi en application des articles 35 et 37 de la loi du 5 décembre 1968Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/12/1968 pub. 22/05/2009 numac 2009000346 source service public federal interieur Loi sur les conventions collectives de travail et les commissions paritaires. - Coordination officieuse en langue allemande fermer sur les conventions collectives de travail et les commissions paritaires, régit l'application de la présente loi ».

Deux arrêtés royaux pris en exécution des articles 35 et 37 de la loi du 5 décembre 1968Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/12/1968 pub. 22/05/2009 numac 2009000346 source service public federal interieur Loi sur les conventions collectives de travail et les commissions paritaires. - Coordination officieuse en langue allemande fermer « sur les conventions collectives de travail et les commissions paritaires » définissent la notion de « travail portuaire ».

Ainsi, l'article 1er de l'arrêté royal du 12 janvier 1973 « instituant la Commission paritaire des ports et fixant sa dénomination et sa compétence » dispose : « Il est institué une commission paritaire, dénommée ' Commission paritaire des ports ', (compétente pour les travailleurs en général et leurs employeurs), et ce pour : tous les travailleurs et leurs employeurs qui, dans les zones portuaires : (A.) effectuent, en ordre principal ou accessoirement du travail portuaire, à savoir toutes les manipulations de marchandises qui sont transportées par des navires de mer ou des bâtiments de navigation intérieure, par des wagons de chemin de fer ou des camions, et les services accessoires qui concernent ces marchandises, que ces activités aient lieu dans les docks, sur les voies navigables, sur les quais ou dans les établissements s'occupant de l'importation, de l'exportation et du transit de marchandises, ainsi que toutes les manipulations de marchandises transportées par des navires de mer ou des bâtiments de navigation intérieure à destination ou en provenance des quais d'établissements industriels.

Il faut entendre par : 1. Toutes les manipulations de marchandises : a) marchandises : toutes les marchandises, les containers et les moyens de transport y compris, à l'exclusion uniquement : - du transport de pétrole en vrac, de produits pétroliers liquides et de matières premières liquides pour les raffineries, l'industrie chimique et les activités d'entreposage et de transformation dans les installations pétrolières; - du poisson amené par des bateaux de pêche; - des gaz liquides sous pression et en vrac. b) manipulations : charger, décharger, arrimer, désarrimer, déplacer l'arrimage, décharger en vrac, appareiller, classer, trier, calibrer, empiler, désempiler, ainsi que composer et décomposer les chargements unitaires.2. Les services accessoires qui concernent ces marchandises : marquer, peser, mesurer, cuber, contrôler, réceptionner, garder, à l'exception des services de gardiennage assurés par des entreprises relevant de la compétence de la Commission paritaire pour les services de gardiennage et/ou de surveillance pour le compte d'entreprises relevant de la Commission paritaire des ports, livrer, échantillonner et sceller, accorer et désaccorer. [...] ».

L'article 2 de l'arrêté royal du 12 août 1974 « instituant des sous-commissions paritaires pour des ports, fixant leur dénomination et leur compétence et en fixant leur nombre de membres » dispose : « Les sous-commissions paritaires des ports sont compétentes pour les travailleurs en général et leurs employeurs, et ce pour : tous les travailleurs et leurs employeurs qui, dans les zones portuaires : (A.) effectuent, en ordre principal ou accessoirement du travail portuaire, à savoir toutes les manipulations de marchandises qui sont transportées par des navires de mer ou des bâtiments de navigation intérieure, par des wagons de chemin de fer ou des camions, et les services accessoires qui concernent ces marchandises, que ces activités aient lieu dans les docks, sur les voies navigables, sur les quais ou dans les établissements s'occupant de l'importation, de l'exportation et du transit de marchandises, ainsi que toutes les manipulations de marchandises transportées par des navires de mer ou des bâtiments de navigation intérieure à destination ou en provenance des quais d'établissements industriels.

Il faut entendre par : 1. Toutes les manipulations de marchandises : a) marchandises : toutes les marchandises, les containers et les moyens de transport y compris, à l'exclusion uniquement : - du transport de pétrole en vrac, de produits pétroliers liquides et de matières premières liquides pour les raffineries, l'industrie chimique et les activités d'entreposage et de transformation dans les installations pétrolières; - du poisson amené par des bateaux de pêche; - des gaz liquides sous pression et en vrac. b) manipulations : charger, décharger, arrimer, désarrimer, déplacer l'arrimage, décharger en vrac, appareiller, classer, trier, calibrer, empiler, désempiler, ainsi que composer et décomposer les chargements unitaires.2. Les services accessoires qui concernent ces marchandises : marquer, peser, mesurer, cuber, contrôler, réceptionner, garder, à l'exception des services de gardiennage assurés par des entreprises relevant de la compétence de la Commission paritaire pour les services de gardiennage et/ou de surveillance pour le compte d'entreprises relevant de la Commission paritaire des ports, livrer, échantillonner et sceller, accorer et désaccorer. [...] ».

Il ressort des dispositions de ces arrêtés royaux que la notion de « travail portuaire » est circonscrite d'un point de vue tant matériel que territorial. D'un point de vue matériel, la notion de travail portuaire est définie sur la base d'activités de manipulation de marchandises et de services connexes. D'un point de vue territorial, le travail portuaire est limité aux opérations ainsi circonscrites effectuées dans les zones portuaires définies géographiquement, zones qui comprennent notamment les docks, les quais, les hangars fermés, les magasins et les lieux de chargement et d'entreposage.

B.2.3. Ainsi qu'il est indiqué dans la décision de renvoi, l'article 2 de la loi du 8 juin 1972 s'approprie la définition du travail portuaire contenue dans l'article 1er de l'arrêté royal précité du 12 janvier 1973 et dans l'article 2 de l'arrêté royal précité du 12 août 1974.

B.2.4. L'article 3, alinéa 1er, de la loi du 8 juin 1972 dispose : « Le Roi fixe les conditions et les modalités de reconnaissance des ouvriers portuaires, sur avis de la commission paritaire compétente pour la zone portuaire concernée ».

L'arrêté royal du 5 juillet 2004 « relatif à la reconnaissance des ouvriers portuaires dans les zones portuaires tombant dans le champ d'application de la loi du 8 juin 1972 organisant le travail portuaire », avant sa modification par l'arrêté royal du 10 juillet 2016 « modifiant l'arrêté royal du 5 juillet 2004 relatif à la reconnaissance des ouvriers portuaires dans les zones portuaires tombant dans le champ d'application de la loi du 8 juin 1972 organisant le travail portuaire » (ci-après : l'arrêté royal du 5 juillet 2004), tel qu'il est applicable devant la juridiction a quo, définit les exigences à remplir pour être reconnu comme ouvrier portuaire (article 4), les effets de la reconnaissance quant au fait de figurer dans un contingent (cf. le pool) d'ouvriers portuaires (article 2), la validité de la reconnaissance (article 4), le retrait, la suspension de la reconnaissance et le moment où elle prend fin (articles 7 à 9), la procédure relative à la demande, à la suspension et au retrait d'une reconnaissance (articles 1er, §§ 2 et 3, 10 et 11) ainsi que la composition de la commission de reconnaissance (article 1er, § 1er).

B.3. La juridiction a quo demande à la Cour d'examiner la compatibilité des articles 1er et 2 de la loi du 8 juin 1972 avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus ou non en combinaison avec l'article 23, alinéa 2, de la Constitution, et avec la liberté de commerce et d'industrie, en ce qu'ils obligent les personnes, les organismes ou les entreprises qui déploient des activités dans les zones portuaires à faire appel, pour le travail portuaire, à des ouvriers portuaires reconnus, non seulement pour le chargement et le déchargement de navires au sens strict, mais aussi pour d'autres opérations qui peuvent également être effectuées en dehors des zones portuaires.

B.4. Le principe d'égalité et de non-discrimination n'exclut pas qu'une différence de traitement soit établie entre des catégories de personnes, pour autant qu'elle repose sur un critère objectif et qu'elle soit raisonnablement justifiée. Ce principe s'oppose, par ailleurs, à ce que soient traitées de manière identique, sans qu'apparaisse une justification raisonnable, des catégories de personnes se trouvant dans des situations qui, au regard de la mesure critiquée, sont essentiellement différentes.

L'existence d'une telle justification doit s'apprécier en tenant compte du but et des effets de la mesure critiquée ainsi que de la nature des principes en cause; le principe d'égalité et de non-discrimination est violé lorsqu'il est établi qu'il n'existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé.

B.5.1. L'article 23, alinéas 2 et 3, 1°, de la Constitution dispose : « A cette fin, la loi, le décret ou la règle visée à l'article 134 garantissent, en tenant compte des obligations correspondantes, les droits économiques, sociaux et culturels, et déterminent les conditions de leur exercice.

Ces droits comprennent notamment : 1° le droit au travail et au libre choix d'une activité professionnelle dans le cadre d'une politique générale de l'emploi, visant entre autres à assurer un niveau d'emploi aussi stable et élevé que possible, le droit à des conditions de travail et à une rémunération équitables, ainsi que le droit d'information, de consultation et de négociation collective ». B.5.2. Il ressort des travaux préparatoires de l'article 23 de la Constitution que le Constituant n'a pas entendu consacrer la liberté de commerce et d'industrie ou la liberté d'entreprendre dans les notions de « droit au travail » et de « libre choix d'une activité professionnelle » (Doc. parl., Sénat, SE 1991-1992, n° 100-2/3°, p. 15; n° 100-2/4°, pp. 93 à 99; n° 100-2/9°, pp. 3 à 10). Une telle approche découle également du dépôt de différentes propositions de « révision de l'article 23, alinéa 3, de la Constitution, en vue de le compléter par un 6° garantissant la liberté de commerce et d'industrie » (Doc. parl., Sénat, 2006-2007, n° 3-1930/1; Sénat, SE 2010, n° 5-19/1; Chambre, 2014-2015, DOC 54-0581/001).

B.5.3. En revanche, la Cour a associé à plusieurs reprises, dans son contrôle du respect des articles 10 et 11 de la Constitution, la liberté de commerce et d'industrie telle qu'elle était autrefois garantie par le décret d'Allarde des 2 et 17 mars 1791 et telle qu'elle est garantie actuellement par l'article II.3 du Code de droit économique.

B.5.4. La liberté de commerce et d'industrie ne peut être conçue comme une liberté absolue. Elle ne fait pas obstacle à ce que la loi, le décret ou l'ordonnance règle l'activité économique des personnes et des entreprises. Le législateur compétent n'interviendrait de manière déraisonnable que s'il limitait la liberté de commerce et d'industrie sans aucune nécessité ou si cette limitation était disproportionnée au but poursuivi.

B.5.5. La liberté de commerce et d'industrie est étroitement liée à la liberté professionnelle, au droit de travailler et à la liberté d'entreprise, qui sont garantis par les articles 15 et 16 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, et à plusieurs libertés fondamentales garanties par le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (ci-après : TFUE), comme la libre prestation des services (article 56 TFUE) et la liberté d'établissement (article 49 TFUE).

B.6. La Cour a dès lors, par son arrêt n° 94/2019 du 6 juin 2019, posé les questions préjudicielles suivantes à la Cour de justice de l'Union européenne : « 1. L'article 49 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, lu ou non en combinaison avec l'article 56 du même Traité, avec les articles 15 et 16 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et avec le principe d'égalité, doit-il être interprété en ce sens qu'il s'oppose à une réglementation nationale qui oblige des personnes ou entreprises qui souhaitent exercer dans une zone portuaire belge des activités portuaires au sens de la loi du 8 juin 1972 organisant le travail portuaire - dont des activités qui seraient étrangères au chargement et au déchargement de navires au sens strict - à ne recourir qu'à des ouvriers portuaires reconnus ? 2. En cas de réponse affirmative à la première question, la Cour constitutionnelle peut-elle maintenir provisoirement les effets des articles 1er et 2, en cause, de la loi du 8 juin 1972 organisant le travail portuaire afin d'éviter une insécurité juridique et un malaise social, et afin de permettre au législateur de les mettre en conformité avec les obligations découlant du droit de l'Union européenne ? ». B.7. A la même période, le Conseil d'Etat a posé sept questions préjudicielles à la Cour de justice sur l'interprétation des articles 49 et 56 du TFUE notamment et sur la compatibilité d'un certain nombre d'articles de l'arrêté royal du 5 juillet 2004, tel qu'il a été modifié par l'arrêté royal du 10 juillet 2016, avec ces dispositions conventionnelles (affaire C-407/19). Par décision du président de la Cour de justice du 19 juillet 2020, les renvois de la Cour constitutionnelle (affaire C-471/19) et du Conseil d'Etat (affaire C-407/19) ont été joints.

B.8. Par son arrêt du 11 février 2021 en cause de Katoen Natie Bulk Terminals NV e.a. (C-407/19 et C-471/19), la Cour de justice a jugé en ce qui concerne les questions préjudicielles posées par la Cour constitutionnelle : « Sur la première question 55. Par sa première question dans l'affaire C-471/19, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 49 et 56 TFUE, les articles 15 et 16 de la Charte, ainsi que le principe d'égalité de traitement, doivent être interprétés en ce sens qu'ils s'opposent à une réglementation nationale qui oblige des personnes ou entreprises souhaitant exercer des activités portuaires dans une zone portuaire, y compris des activités étrangères au chargement et au déchargement de navires au sens strict, à ne recourir qu'à des ouvriers portuaires reconnus comme tels conformément aux conditions et modalités fixées en application de cette réglementation.56. Il convient d'emblée d'indiquer que, en ce qui concerne la compatibilité, avec les articles 15 et 16 de la Charte, d'une réglementation nationale en vertu de laquelle les entreprises souhaitant fournir des services portuaires doivent obligatoirement avoir recours à des ouvriers portuaires reconnus, un examen de la restriction induite par une réglementation nationale au titre des articles 49 et 56 TFUE couvre également les éventuelles restrictions à l'exercice des droits et des libertés prévus aux articles 15 à 17 de la Charte, de sorte qu'un examen séparé au titre d'une éventuelle incompatibilité avec la liberté d'entreprise n'est pas nécessaire (voir, en ce sens, arrêt du 20 décembre 2017, Global Starnet, C-322/16, EU: C: 2017: 985, point 50 et jurisprudence citée).57. Dans la mesure où la juridiction de renvoi dans l'affaire C-471/19 a évoqué, dans sa première question, le principe d'égalité de traitement, il convient de relever qu'une réglementation nationale, telle que celle envisagée par cette question, s'applique de manière identique aux opérateurs tant résidents que non-résidents qui, partant, sont traités sur un pied d'égalité.58. Cependant, il résulte de la jurisprudence constante de la Cour que les articles 49 et 56 TFUE s'opposent à toute mesure nationale qui, même applicable sans discrimination tenant à la nationalité, est de nature à prohiber, à gêner ou à rendre moins attrayant l'exercice, par les ressortissants de l'Union européenne, de la liberté d'établissement et de la libre prestation des services garanties par lesdites dispositions du traité (arrêt du 10 juillet 2014, Consorzio Stabile Libor Lavori Pubblici, C-358/12, EU: C: 2014: 2063, point 28 et jurisprudence citée).59. Or, il convient de constater, à l'instar de la juridiction de renvoi dans l'affaire C-471/19 ainsi que de M.l'avocat général aux points 52 et 53 de ses conclusions, qu'une réglementation d'un Etat membre obligeant les entreprises provenant d'autres Etats membres qui souhaitent s'établir dans cet Etat membre pour y exercer des activités portuaires ou qui, sans s'y établir, souhaitent y fournir des services portuaires, à ne recourir qu'à des ouvriers portuaires reconnus comme tels conformément à cette réglementation, empêche une telle entreprise d'avoir recours à son propre personnel ou de recruter d'autres ouvriers non reconnus et, partant, est susceptible de gêner ou de rendre moins attrayant l'établissement de cette entreprise dans l'Etat membre concerné ou la prestation, par celle-ci, de services dans ledit Etat membre. 60. Elle constitue, dès lors, une restriction aux libertés garanties par les articles 49 et 56 TFUE (voir, par analogie, arrêt du 11 décembre 2014, Commission/Espagne, C-576/13, non publié, EU: C: 2014: 2430, points 37 et 38).61. De telles restrictions peuvent être justifiées par des raisons impérieuses d'intérêt général, à condition qu'elles soient propres à garantir la réalisation de l'objectif poursuivi et qu'elles n'aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif, à savoir s'il n'existe pas des mesures moins restrictives qui permettraient de l'atteindre de manière aussi efficace (voir, en ce sens, arrêts du 11 décembre 2007, International Transport Workers' Federation et Finnish Seamen's Union, C-438/05, EU: C: 2007: 772, point 75, du 10 juillet 2014, Consorzio Stabile Libor Lavori Pubblici, C-358/12, EU: C: 2014: 2063, point 31, et du 11 décembre 2014, Commission/Espagne, C-576/13, non publié, EU: C: 2014: 2430, points 47 et 53).62. Il ressort des indications de la juridiction de renvoi dans l'affaire C-471/19, résumées au point 39 du présent arrêt, lesquelles se recoupent avec les explications avancées par le gouvernement belge dans ses observations écrites, que les dispositions de la loi organisant le travail portuaire en cause au principal visent, en substance, à garantir la sécurité dans les zones portuaires et à prévenir les accidents du travail, à assurer la disponibilité de main-d'oeuvre spécialisée eu égard à la demande de travail fluctuante dans ces zones, ainsi qu'à garantir l'égalité de traitement en matière de droits sociaux entre tous les ouvriers portuaires.63. Premièrement, s'agissant de l'objectif visant à garantir l'égalité de traitement en matière de droits sociaux entre tous les ouvriers portuaires, il convient de rappeler que la protection des travailleurs constitue une raison impérieuse d'intérêt général susceptible de justifier une restriction aux libertés de circulation (voir, notamment, arrêts du 11 décembre 2007, International Transport Workers' Federation et Finnish Seamen's Union, C-438/05, EU: C: 2007: 772, point 77, et du 11 décembre 2014, Commission/Espagne, C-576/13, non publié, EU: C: 2014: 2430, point 50).64. Cependant, un tel objectif ne saurait être atteint par une réglementation nationale qui oblige des personnes ou des entreprises souhaitant exercer des activités portuaires dans une zone portuaire à ne recourir qu'à des ouvriers portuaires reconnus, dans la mesure où le seul fait, pour un ouvrier portuaire, d'être reconnu en tant que tel n'implique pas qu'il jouira nécessairement des mêmes droits sociaux que tous les autres ouvriers portuaires reconnus.En effet, il ressort de la demande de décision préjudicielle que cet objectif pourrait être atteint par l'obligation des employeurs d'ouvriers portuaires de s'affilier auprès d'une organisation unique. Or, une telle obligation peut être imposée en application de l'article 3bis de la loi organisant le travail portuaire, lequel n'est pas visé par la présente question. 65. Deuxièmement, s'agissant de l'objectif tendant à assurer la disponibilité de main-d'oeuvre spécialisée, à supposer qu'il puisse être considéré comme constituant une raison impérieuse d'intérêt général, au sens de la jurisprudence citée au point 61 du présent arrêt, comme l'a, en substance, relevé M.l'avocat général au point 68 de ses conclusions, un système rigide, prévoyant la constitution d'un contingent limité d'ouvriers portuaires reconnus auquel toute entreprise souhaitant exercer des activités portuaires doit obligatoirement avoir recours, va au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif tendant à assurer la disponibilité de main-d'oeuvre spécialisée. 66. Troisièmement, pour ce qui concerne l'objectif plus spécifique visant à assurer la sécurité dans les zones portuaires et à prévenir les accidents du travail, ainsi qu'il ressort du point 63 du présent arrêt, la protection des travailleurs figure parmi les raisons impérieuses d'intérêt général susceptibles de justifier une restriction aux libertés de circulation.67. Il en va de même de l'objectif plus spécifique visant à assurer la sécurité dans les zones portuaires (voir, en ce sens, arrêt du 11 décembre 2014, Commission/Espagne, C-576/13, non publié, EU: C: 2014: 2430, points 49 à 52).68. A cet égard, comme M.l'avocat général l'a relevé aux points 70 et 71 de ses conclusions, dans la mesure où les articles 1er et 2 de la loi organisant le travail portuaire se limitent à instaurer un régime de reconnaissance des ouvriers portuaires, dont les conditions et les modalités concrètes de mise en oeuvre doivent être fixées par des actes adoptés en vertu de l'article 3 de cette loi, il ne saurait être considéré que, prises isolément, ces dispositions sont, en elles-mêmes, inaptes ou disproportionnées pour atteindre l'objectif tendant à garantir la sécurité dans les zones portuaires et à prévenir les accidents du travail. 69. En effet, le caractère nécessaire et proportionné d'un tel régime, et, par voie de conséquence, sa compatibilité avec les articles 49 et 56 TFUE, doit être apprécié de manière globale, en tenant compte de l'ensemble des conditions prévues pour la reconnaissance des ouvriers portuaires ainsi que les modalités de mise en oeuvre d'un tel régime.70. Une réglementation nationale selon laquelle les entreprises souhaitant fournir des services portuaires doivent obligatoirement avoir recours à des ouvriers portuaires reconnus ne saurait être considérée comme étant proportionnée par rapport à l'objectif poursuivi que si la reconnaissance des ouvriers portuaires était fondée sur des critères objectifs, non discriminatoires et connus à l'avance, de manière à encadrer l'exercice du pouvoir d'appréciation de l'autorité responsable de leur reconnaissance et à assurer que celui-ci ne soit pas utilisé de manière arbitraire (voir, par analogie, arrêt du 17 juillet 2008, Commission/France, C-389/05, EU: C: 2008: 411, point 94 et jurisprudence citée).71. En outre, dès lors que l'objectif d'une telle réglementation est de garantir la sécurité dans les zones portuaires et de prévenir les accidents du travail, les conditions de reconnaissance des ouvriers portuaires doivent logiquement porter uniquement sur le point de savoir si ceux-ci disposent des qualités et des aptitudes nécessaires pour assurer l'exécution des tâches qui leur incombent en toute sécurité.72. A cette fin, ainsi que M.l'avocat général l'a relevé au point 76 de ses conclusions, il peut, le cas échéant, être prévu que, pour être reconnus, les ouvriers portuaires doivent disposer d'une formation professionnelle suffisante. 73. Toutefois, une exigence selon laquelle une telle formation doit être dispensée ou attestée par un seul organisme déterminé dans l'Etat membre concerné, sans tenir compte de l'éventuelle reconnaissance des intéressés comme ouvriers portuaires dans un autre Etat membre de l'Union, ou de la formation que ceux-ci auraient suivie dans un autre Etat membre de l'Union et des aptitudes professionnelles qu'ils y auraient acquises, serait disproportionnée par rapport à l'objectif poursuivi (voir, en ce sens, arrêt du 5 février 2015, Commission/Belgique, C-317/14, EU: C: 2015: 63, points 27 à 29).74. Par ailleurs, ainsi que M.l'avocat général l'a, en substance, relevé au point 88 de ses conclusions, la limitation du nombre des ouvriers portuaires pouvant faire l'objet d'une reconnaissance et, partant, la constitution d'un contingent restreint de tels ouvriers, auxquels toute entreprise souhaitant exercer des activités portuaires doit obligatoirement avoir recours, à supposer qu'elle soit apte à garantir la sécurité dans les zones portuaires, est certainement disproportionnée, par rapport à la réalisation d'un tel objectif. 75. En effet, cet objectif peut aussi être atteint en prévoyant que tout ouvrier en mesure de démontrer qu'il dispose des aptitudes professionnelles requises et, le cas échéant, a suivi une formation appropriée peut être reconnu comme ouvrier portuaire.76. Au regard de l'ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la première question dans l'affaire C-471/19 que les articles 49 et 56 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu'ils ne s'opposent pas à une réglementation nationale qui oblige des personnes ou entreprises souhaitant exercer des activités portuaires dans une zone portuaire, y compris des activités étrangères au chargement et au déchargement de navires au sens strict, à ne recourir qu'à des ouvriers portuaires reconnus comme tels conformément aux conditions et modalités fixées en application de cette réglementation, pour autant que lesdites conditions et modalités, d'une part, soient fondées sur des critères objectifs, non discriminatoires, connus à l'avance et permettant aux ouvriers portuaires d'autres Etats membres de démontrer qu'ils répondent, dans leur Etat d'origine, à des exigences équivalentes à celles appliquées aux ouvriers portuaires nationaux et, d'autre part, n'établissent pas un contingent limité d'ouvriers pouvant faire l'objet d'une telle reconnaissance. Sur la seconde question dans l'affaire C-471/19 77. La seconde question dans l'affaire C-471/19 vise l'hypothèse selon laquelle il découlerait de la réponse à la première question que les articles 49 et 56 TFUE s'opposent à une réglementation nationale telle que les articles 1er et 2 de la loi organisant le travail portuaire. La juridiction de renvoi dans cette affaire demande, en substance, si, dans une telle hypothèse, elle peut maintenir provisoirement les effets de ces articles, afin d'éviter une insécurité juridique et un malaise social au sein de l'Etat membre concerné. 78. Or, il ressort de la réponse à la première question que des dispositions nationales telles que les articles 1er et 2 de la loi organisant le travail portuaire ne sont pas, en tant que telles, incompatibles avec les libertés consacrées aux articles 49 et 56 TFUE, mais que l'appréciation de la compatibilité, avec ces libertés, du régime institué en application de telles dispositions nécessite une approche globale, en prenant en considération l'ensemble des conditions et des modalités de mise en oeuvre d'un tel régime.79. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de répondre à la seconde question dans l'affaire C-471/19 ». Dans le dispositif de son arrêt, la Cour de justice a dit pour droit : « 1. Les articles 49 et 56 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu'ils ne s'opposent pas à une réglementation nationale qui oblige des personnes ou entreprises souhaitant exercer des activités portuaires dans une zone portuaire, y compris des activités étrangères au chargement et au déchargement de navires au sens strict, à ne recourir qu'à des ouvriers portuaires reconnus comme tels conformément aux conditions et modalités fixées en application de cette réglementation, pour autant que lesdites conditions et modalités, d'une part, soient fondées sur des critères objectifs, non discriminatoires, connus à l'avance et permettant aux ouvriers portuaires d'autres Etats membres de démontrer qu'ils répondent, dans leur Etat d'origine, à des exigences équivalentes à celles appliquées aux ouvriers portuaires nationaux et, d'autre part, n'établissent pas un contingent limité d'ouvriers pouvant faire l'objet d'une telle reconnaissance ».

B.9. En vertu de la jurisprudence constante de la Cour de justice, l'obligation faite aux Etats membres conformément à l'article 4, paragraphe 3, du Traité sur l'Union européenne, de prendre les mesures générales ou particulières qui sont propres à assurer l'exécution des obligations découlant des traités ou résultant des actes des institutions de l'Union s'impose à toutes les autorités des Etats membres, y compris, dans le cadre de leurs compétences, les autorités juridictionnelles. En vertu de cette jurisprudence, il appartient à la juridiction nationale de donner à la loi interne qu'elle doit appliquer, dans toute la mesure du possible, une interprétation conforme aux exigences du droit de l'Union (CJCE, 13 novembre 1990, C-106/89, Marleasing, point 8; 5 octobre 1994, C-165/91, van Munster, point 34; 26 septembre 2000, C-262/97, Engelbrecht, points 38 et 39).

B.10. La Cour de justice a jugé, par l'arrêt précité du 11 février 2021, que les articles 49 et 56 du TFUE ne s'opposent pas à une réglementation nationale qui oblige des personnes ou entreprises souhaitant exercer des activités portuaires dans une zone portuaire, y compris des activités étrangères au chargement et au déchargement de navires au sens strict, à ne recourir qu'à des ouvriers portuaires reconnus comme tels conformément aux conditions et modalités fixées en application de cette réglementation, pour autant qu'il soit satisfait à certaines conditions.

B.11. Selon la Cour de justice, ces conditions et modalités doivent être fondées sur des critères objectifs, non discriminatoires, connus à l'avance et permettant aux ouvriers portuaires d'autres Etats membres de démontrer qu'ils répondent, dans leur Etat d'origine, à des exigences équivalentes à celles appliquées aux ouvriers portuaires nationaux et ne peuvent établir un contingent limité d'ouvriers portuaires pouvant faire l'objet d'une telle reconnaissance.

B.12. Comme la Cour de justice l'a aussi observé dans l'arrêt du 11 février 2021 (point 68), la loi du 8 juin 1972, et en particulier son article 1er, se limite à instaurer de manière générale un régime de reconnaissance des ouvriers portuaires, et les conditions et les modalités concrètes de mise en oeuvre sont fixées par le Roi en vertu de l'article 3 de cette loi, ce qu'Il a fait par arrêté royal du 5 juillet 2004.

Ni l'article 26, § 1er, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle ni aucune autre disposition constitutionnelle ou législative ne confèrent à la Cour le pouvoir de statuer à titre préjudiciel sur la question de savoir si les dispositions d'un arrêté royal violent les articles 10 et 11 de la Constitution.

B.13. La juridiction a quo demande à la Cour d'examiner si l'identité de traitement entre le chargement et le déchargement de navires au sens strict, d'une part, et les autres activités relevant de la notion de « travail portuaire », d'autre part, est compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution. Ainsi interprétée, la question est également liée au champ d'application de l'obligation de recourir à des ouvriers portuaires reconnus.

Il ressort des éléments du dossier et de la décision de renvoi que le litige devant la juridiction a quo porte sur l'amende administrative qui a été infligée à une entreprise de transport parce que l'un de ses travailleurs a effectué, sans être titulaire d'une reconnaissance en tant qu'ouvrier portuaire, des activités qui consistaient en la préparation de semi-remorques sur un quai en vue de leur expédition, à l'aide d'un véhicule spécifiquement prévu à cet effet, un « tugmaster » (tracteur de remorquage).

La Cour limite son examen à cette situation. Elle doit dès lors uniquement statuer sur l'identité de traitement entre, d'une part, le chargement et le déchargement de navires au sens strict et, d'autre part, les activités en cause dans la zone portuaire dans le litige pendant devant la juridiction a quo.

B.14. Comme il est dit en B.2.2, le « travail portuaire » englobe « toutes les manipulations de marchandises qui sont transportées par des navires de mer ou des bâtiments de navigation intérieure, par des wagons de chemin de fer ou des camions, et les services accessoires qui concernent ces marchandises, que ces activités aient lieu dans les docks, sur les voies navigables, sur les quais ou dans les établissements s'occupant de l'importation, de l'exportation et du transit de marchandises, ainsi que toutes les manipulations de marchandises transportées par des navires de mer ou des bâtiments de navigation intérieure à destination ou en provenance des quais d'établissements industriels ». Les « manipulations de marchandises » comprennent non seulement l'action de « charger » et « décharger », mais aussi celle d'« arrimer, désarrimer, déplacer l'arrimage, décharger en vrac, appareiller, classer, trier, calibrer, empiler, désempiler, ainsi que composer et décomposer les chargements unitaires ». Les services accessoires qui concernent ces marchandises, à savoir « marquer, peser, mesurer, cuber, contrôler, réceptionner, garder [...], livrer, échantillonner et sceller, accorer et désaccorer », relèvent eux aussi de la définition légale (article 1er de l'arrêté royal du 12 janvier 1973 et article 2 de l'arrêté royal du 12 août 1974).

B.15. L'obligation de recourir exclusivement à des ouvriers portuaires reconnus pour effectuer du travail portuaire est motivée, entre autres, par la nécessité de garantir la sécurité dans les zones portuaires et de prévenir les accidents du travail.

Compte tenu de la nature des activités en cause comme du lieu où celles-ci sont effectuées, à savoir la préparation de semi-remorques sur un quai en vue de leur expédition, à l'aide d'un véhicule spécifiquement prévu à cette fin, il n'apparaît pas, dans l'optique de garantir la sécurité dans les zones portuaires, qu'elles entraînent des risques dont l'ampleur est à ce point différente des risques liés au chargement et au déchargement des navires au sens strict que l'identité de traitement entre ces deux types de travail portuaire est, pour ce qui est de l'obligation de recourir à des ouvriers portuaires reconnus, dépourvue de justification raisonnable.

B.16. Par conséquent, les articles 1er et 2 de la loi du 8 juin 1972 ne sont pas incompatibles avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus ou non en combinaison avec la liberté de commerce et d'industrie, en ce qu'ils sont d'application aux activités en cause dans le litige pendant devant le juge a quo.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : Les articles 1er et 2 de la loi du 8 juin 1972 « organisant le travail portuaire » ne violent pas les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec la liberté de commerce et d'industrie, en ce qu'ils sont d'application aux activités en cause dans le litige pendant devant le juge a quo.

Ainsi rendu en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 25 novembre 2021.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux Le président, L. Lavrysen