COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 160/2021 du 18 novembre 2021 Numéro du rôle : 7307 En cause : la question préjudicielle relative au décret de la Région wallonne du 16 juillet 2015 « instaurant un prélèvement kilométrique à charge des poids lourds pour l'utilisation des routes », posée par le Tribunal de première instance de Liège, division de Liège.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents P. Nihoul et L. Lavrysen, et des juges J.-P. Moerman, T. Giet, J. Moerman, M. Pâques et D. Pieters, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président P. Nihoul, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par jugement du 5 novembre 2019, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 25 novembre 2019, le Tribunal de première instance de Liège, division de Liège, a posé la question préjudicielle suivante : « Le décret du 16 juillet 2015 instaurant un prélèvement kilométrique à charge des poids lourds pour l'utilisation des routes, viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, éventuellement combinés avec l'article 172 de la Constitution, dans la mesure où seuls les véhicules motorisés et les combinaisons de véhicules, qu'ils soient ou non exclusivement destinés ou utilisés au transport de marchandises par voie terrestre, et dont la masse maximale autorisée (MMA) excède 3,5 t, sont soumis au prélèvement kilométrique, à l'exclusion des : i. véhicules motorisés et combinaisons de véhicules, qu'ils soient destinés ou utilisés de manière exclusive pour le transport de personnes par voie terrestre ou non, dont la masse maximale autorisée (MMA) dépasse 3,5 t; ii. véhicules motorisés et combinaisons de véhicules, qu'ils soient destinés ou utilisés de manière exclusive pour le transport de marchandises par voie terrestre ou non, dont la masse maximale autorisée (MMA) n'excède pas 3,5 t; iii. véhicules motorisés et combinaisons de véhicules, qu'ils soient destinés ou utilisés de manière exclusive pour le transport de marchandises par voie terrestre ou non, dont la masse maximale autorisée (MMA) n'excède pas 3,5 t, même si ces véhicules utilisent pour le transport de marchandises une remorque par laquelle leur MMA totale excède 3,5 t; iv. voitures individuelles; v. divers autres véhicules, par exemple les engins agricoles, même s'ils sont utilisés pour le transport de marchandises par voie terrestre ? ». (...) III. En droit (...) Quant au décret en cause et à son contexte B.1.1. La question préjudicielle concerne le décret de la Région wallonne du 16 juillet 2015 « instaurant un prélèvement kilométrique à charge des poids lourds pour l'utilisation des routes » (ci-après : le décret du 16 juillet 2015). Le prélèvement kilométrique est une redevance due par les détenteurs de certains véhicules à moteur, calculée sur la distance parcourue.

Il ressort de la question préjudicielle et de la motivation du jugement a quo que la Cour est invitée à examiner la compatibilité des articles 2, 16°, et 9, § 1er, de ce décret, qui déterminent le champ d'application du prélèvement kilométrique en ce qui concerne les véhicules visés, avec les articles 10 et 11 de la Constitution, éventuellement combinés avec son article 172.

B.1.2. L'article 2 du décret du 16 juillet 2015 dispose : « Pour l'application du présent décret et de ses arrêts d'exécution, on entend par : [...] 16° véhicule : un véhicule à moteur ou un ensemble de véhicules articulés prévu ou utilisé, soit partiellement, soit exclusivement, pour le transport par route de marchandises, et dont la masse maximale autorisée (MMA) est de plus de 3,5 tonnes; [...] ».

L'article 9, § 1er, du décret du 16 juillet 2015 dispose : « A la demande du redevable, est exonéré du prélèvement kilométrique : 1° le véhicule qui est exclusivement utilisé pour et par la défense, la protection civile, les services d'incendie et la police, et est reconnaissable en tant que tel;2° le véhicule qui est équipé spécialement et exclusivement à des fins médicales et est reconnaissable en tant que tel;3° le véhicule de type agricole, horticole ou forestier qui n'est utilisé que de manière limitée sur la voie publique en Belgique et qui est exclusivement utilisé pour l'agriculture, l'horticulture, l'aquaculture ou la sylviculture. [...] ».

B.1.3. Le décret du 16 juillet 2015 transpose la directive 1999/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 1999 « relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures » (ci-après : la directive 1999/62/CE), modifiée par la directive 2006/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 mai 2006 et par la directive 2011/76/UE du Parlement européen et du Conseil du 27 septembre 2011. Cette directive harmonise les conditions auxquelles les autorités nationales peuvent percevoir des taxes, péages et droits d'usage sur le transport par route de marchandises.

Il transpose aussi en partie la directive 2004/52/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 « concernant l'interopérabilité des systèmes de télépéage routier dans la Communauté ». Cette directive prévoit la création d'un service européen de télépéage en complément des services nationaux de télépéage des Etats membres.

B.1.4. L'adoption du décret du 16 juillet 2015 a été précédée d'un accord de coopération conclu entre les trois régions : l'accord de coopération du 31 janvier 2014 entre la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale « relatif à l'introduction du système de prélèvement kilométrique sur le territoire des trois Régions et à la construction d'un Partenariat interrégional de droit public ViaPass sous forme d'une institution commune telle que visée à l'article 92bis, § 1er, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles ».

Selon son article 2, cet accord vise à régir la coopération entre la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale dans l'exercice de leurs compétences respectives en matière de gestion des routes et de leurs dépendances et en matière de fixation du régime juridique de la voirie terrestre, au sens de l'article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 1° et 2°bis, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles.

Dans cet accord de coopération, modifié par l' accord de coopération du 24 avril 2015Documents pertinents retrouvés type accord de coopération prom. 24/04/2015 pub. 16/06/2015 numac 2015202744 source service public de wallonie Accord de coopération modifiant l'accord de coopération du 31 janvier 2014 entre la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à l'introduction du système de prélèvement kilométrique sur le territoire des trois Régions et à la constitution d'un Partenariat interrégional de droit public Viapass sous forme d'une institution commune telle que visée à l'article 92bis, § 1^er, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles fermer, les régions se sont accordées sur les modalités d'instauration du prélèvement kilométrique et sur la constitution d'un partenariat interrégional de droit public, appelé ViaPass, qui prend en charge la gestion journalière du système de prélèvement kilométrique.

Tout en respectant les spécificités de chaque région et les objectifs à poursuivre par chacune d'entre elles, l'accord de coopération vise à régler conjointement ces matières ou à définir les règles requises afin d'introduire, d'organiser et de contrôler, de manière efficace et rentable, le prélèvement kilométrique dans les trois régions (article 2, alinéa 2).

B.2.1. L'exposé des motifs du décret du 16 juillet 2015 indique : « L'introduction du prélèvement kilométrique s'inscrit dans une dynamique générale existant dans les pays qui nous entourent et qui vise à sensibiliser le secteur du transport de marchandises du (sic) coût réel résultant de l'usage intensif de l'utilisation de la voirie » (Doc. parl., Parlement wallon, 2014-2015, n° 236/1, p. 2).

Le commentaire des articles précise que par « transport de marchandises » est visé « tout transport de marchandises ou de choses, impliquant, en principe, un chargement et un déchargement du contenu du véhicule » (ibid., p. 5).

B.2.2. En ce qui concerne les objectifs de l'instauration du prélèvement kilométrique, l'exposé des motifs du décret du 16 juillet 2015 mentionne : « - faire supporter de manière équitable le coût des investissements et de l'entretien des routes par les usagers de la route; - améliorer la mobilité sur le territoire, en incitant les sociétés de transport à opérer un transport plus efficient des marchandises; - contribuer à l'amélioration des performances du système de transport en tenant compte des spécificités des véhicules soumis au prélèvement kilométrique » (ibid., p. 2).

En commission du Parlement wallon, le ministre du Budget, de la Fonction publique et de la Simplification administrative a précisé à ce sujet : « D'abord, le prélèvement kilométrique assure une équité de traitement entre les poids lourds quel que soit leur lieu d'immatriculation. [...] Ensuite, il responsabilise l'utilisateur via le principe d'utilisateur-payeur. En effet, ceux qui roulent beaucoup paient plus que ceux qui roulent moins. Le prélèvement kilométrique incite donc à l'amélioration de l'efficacité du transport routier via, par exemple, la limitation du transport à vide » (Doc. parl., Parlement wallon, 2014-2015, n° 236/4, p. 3).

B.3.1. L'article 2 de la directive 1999/62/CE définit le « véhicule » comme étant « un véhicule à moteur ou un ensemble de véhicules articulés prévu ou utilisé pour le transport par route de marchandises, et d'un poids total en charge autorisé de plus de 3,5 tonnes ».

B.3.2. Le considérant 9 de la directive 2011/76/UE du Parlement européen et du Conseil du 27 septembre 2011 « modifiant la directive 1999/62/CE relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures », qui a inséré cette définition du « véhicule » dans la directive 1999/62/CE, énonce : « La présente directive ne fait pas obstacle à l'application, par les Etats membres, de règles nationales relatives à la taxation d'autres usagers de la route ne rentrant pas dans son champ d'application ».

B.4. L'article 1er, 18°, de l'accord de coopération, précité, du 31 janvier 2014, tel qu'il a été modifié par l' accord de coopération du 24 avril 2015Documents pertinents retrouvés type accord de coopération prom. 24/04/2015 pub. 16/06/2015 numac 2015202744 source service public de wallonie Accord de coopération modifiant l'accord de coopération du 31 janvier 2014 entre la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à l'introduction du système de prélèvement kilométrique sur le territoire des trois Régions et à la constitution d'un Partenariat interrégional de droit public Viapass sous forme d'une institution commune telle que visée à l'article 92bis, § 1^er, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles fermer, définit le « véhicule » comme suit : « un véhicule à moteur ou un ensemble de véhicules articulés, prévu ou utilisé, soit partiellement, soit exclusivement, pour le transport par route de marchandises, et dont la masse maximale autorisée est de plus de 3,5 tonnes ».

Quant à la question préjudicielle B.5.1. La Cour est invitée à examiner la compatibilité des articles 2, 16°, et 9, § 1er, du décret du 16 juillet 2015 avec le principe d'égalité et de non-discrimination, en ce que ces dispositions font naître une différence de traitement entre, d'une part, les détenteurs de véhicules à moteur ou d'ensembles de véhicules articulés qui sont prévus ou utilisés soit partiellement soit exclusivement pour le transport par route de marchandises et dont la masse maximale autorisée est de plus de 3,5 tonnes, qui sont soumis au prélèvement kilométrique, et, d'autre part, les détenteurs d'autres véhicules, qui ne sont pas soumis au prélèvement kilométrique.

B.5.2. Le principe d'égalité et de non-discrimination n'exclut pas qu'une différence de traitement soit établie entre des catégories de personnes, pour autant qu'elle repose sur un critère objectif et qu'elle soit raisonnablement justifiée.

L'existence d'une telle justification doit s'apprécier en tenant compte du but et des effets de la mesure critiquée ainsi que de la nature des principes en cause; le principe d'égalité et de non-discrimination est violé lorsqu'il est établi qu'il n'existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé.

B.5.3. La circonstance que les dispositions en cause transposent des directives européennes en droit interne ne saurait justifier les différences de traitement soulevées par le juge a quo, dès lors que ces directives n'interdisent pas aux législateurs nationaux d'étendre le prélèvement kilométrique à des usagers de la route autres que ceux qu'elles concernent.

B.6. Le législateur décrétal dispose d'un pouvoir d'appréciation étendu pour déterminer sa politique en matière socio-économique. Il ressort des extraits des travaux préparatoires cités en B.2 que, par le prélèvement kilométrique en cause, le législateur décrétal a entendu faire une application ciblée du principe de « l'usager - payeur », tout en incitant le secteur des transports de marchandises à rationaliser ses déplacements dans le but de lutter contre la pollution et contre la congestion du trafic. Par ailleurs, le législateur décrétal n'a pas exclu l'application à l'avenir du même prélèvement ou d'un prélèvement semblable à d'autres types de véhicules, en fonction de l'utilisation des infrastructures routières wallonnes.

B.7.1. La première comparaison soulevée dans la question préjudicielle entre les détenteurs de véhicules soumis au prélèvement kilométrique et les détenteurs de véhicules non soumis au prélèvement kilométrique invite la Cour à comparer les véhicules destinés au transport de marchandises et les véhicules destinés au transport de personnes.

B.7.2. La différence de traitement repose sur un critère objectif. Ce critère est aussi pertinent eu égard aux objectifs du prélèvement kilométrique en cause, tels qu'ils sont rappelés en B.2.2. En effet, s'il est exact que le secteur du transport de personnes est également utilisateur des infrastructures routières et qu'il contribue à ce titre à la pollution et à la congestion du trafic, le législateur décrétal a pu avoir égard à la circonstance que la pollution et la congestion du trafic occasionnées par le secteur du transport par route de marchandises sont sensiblement plus importantes que celles qui sont occasionnées par le secteur du transport collectif de personnes. Ensuite, le législateur décrétal a pu vouloir favoriser l'offre de transport collectif de personnes, qui contribue à réduire la congestion du trafic, par rapport à l'utilisation de véhicules individuels. Enfin, le législateur décrétal a pu raisonnablement estimer qu'il y avait lieu d'inciter le secteur du transport par route de marchandises à rationaliser les déplacements de véhicules destinés au transport de marchandises, alors qu'il n'y avait pas forcément lieu de le faire pour les véhicules destinés au transport de personnes.

B.8.1. La deuxième comparaison soulevée dans la question préjudicielle entre les détenteurs de véhicules soumis au prélèvement kilométrique et les détenteurs de véhicules non soumis au prélèvement kilométrique invite la Cour à comparer les véhicules destinés au transport de marchandises dont la masse maximale autorisée excède 3,5 tonnes et les véhicules destinés au transport de marchandises dont la masse maximale autorisée est inférieure à 3,5 tonnes. La quatrième comparaison soulevée dans la question préjudicielle entre les détenteurs de véhicules soumis au prélèvement kilométrique et les détenteurs de véhicules non soumis au prélèvement kilométrique invite la Cour à comparer les véhicules destinés au transport de marchandises dont la masse maximale autorisée excède 3,5 tonnes et les voitures individuelles.

B.8.2. Ces différences de traitement reposent sur le critère de la masse maximale autorisée, qui est un critère objectif. Il n'est pas déraisonnable d'estimer que l'usure des infrastructures routières est plus importante lorsque les véhicules qui les empruntent sont plus massifs. Dès lors que les véhicules dont la masse maximale autorisée est inférieure à 3,5 tonnes et les voitures individuelles sont moins massifs que les véhicules destinés au transport de marchandises dont la masse maximale autorisée excède 3,5 tonnes, la différence de traitement entre ces derniers, d'une part, et les véhicules dont la masse maximale autorisée est inférieure à 3,5 tonnes et les voitures individuelles, d'autre part, repose sur un critère pertinent eu égard à l'objectif, poursuivi par le législateur décrétal, de faire supporter par les usagers les frais occasionnés par l'utilisation intensive des infrastructures routières wallonnes.

B.9.1. La troisième comparaison soulevée dans la question préjudicielle entre les détenteurs de véhicules soumis au prélèvement kilométrique et les détenteurs de véhicules non soumis au prélèvement kilométrique invite la Cour à comparer, d'une part, les véhicules destinés au transport de marchandises dont la masse maximale autorisée est supérieure à 3,5 tonnes et, d'autre part, les véhicules ou combinaisons de véhicules dont la masse maximale autorisée est inférieure à 3,5 tonnes, même lorsque ces derniers, en raison de la remorque qu'ils utilisent pour le transport de marchandises, ont une masse maximale autorisée qui excède 3,5 tonnes.

B.9.2. La différence de traitement repose sur le critère de la masse maximale autorisée du véhicule, qui, comme il est dit en B.8.2, est un critère objectif et pertinent. L'utilisation occasionnelle d'une remorque ne modifie pas la destination du véhicule dont la masse maximale autorisée est inférieure à 3,5 tonnes et qui n'est en principe pas destiné au transport de marchandises. Il en découle que l'utilisation d'une remorque en raison de laquelle la masse maximale autorisée du véhicule dépasse 3,5 tonnes ne porte pas atteinte à la pertinence du critère.

Au surplus, il ne saurait être reproché au législateur décrétal de ne pas avoir tenu compte de la possibilité que des véhicules dont la masse maximale autorisée est inférieure à 3,5 tonnes puissent être occasionnellement équipés d'une remorque et, de ce fait, avoir une masse maximale autorisée supérieure à 3,5 tonnes. En effet, s'il fallait tenir compte de cet élément, le détenteur d'un même véhicule serait redevable du prélèvement kilométrique à certains moments et pas à d'autres. Une telle situation occasionnerait des difficultés en ce qui concerne la perception de la redevance, ainsi que des frais administratifs que le législateur décrétal a pu estimer injustifiés.

B.10.1. La cinquième comparaison soulevée dans la question préjudicielle entre les détenteurs de véhicules soumis au prélèvement kilométrique et les détenteurs de véhicules non soumis au prélèvement kilométrique invite la Cour à comparer les véhicules destinés au transport de marchandises dont la masse maximale autorisée excède 3,5 tonnes et les véhicules qui sont exonérés du prélèvement, comme les engins agricoles, par exemple, même s'ils sont utilisés pour le transport de marchandises.

B.10.2. En vertu de l'article 9, § 1er, 3°, du décret du 16 juillet 2015, sont exonérés du prélèvement kilométrique les véhicules agricoles, horticoles et forestiers qui sont « exclusivement utilisé [s] pour l'agriculture, l'horticulture, l'aquaculture ou la sylviculture ». Il en résulte que les véhicules de ce type qui sont également utilisés pour le transport de marchandises sont en principe soumis au prélèvement kilométrique et qu'ils ne sont donc pas traités différemment des véhicules destinés au transport de marchandises ayant la même masse maximale autorisée.

B.10.3. Pour le surplus, la différence de traitement repose sur le critère de la destination du véhicule, qui est un critère objectif et pertinent eu égard au but poursuivi par le législateur décrétal. En effet, les véhicules exonérés sont soit des véhicules destinés à des missions d'intérêt général (véhicules de la défense, de la protection civile, des services d'incendie, des services de police, véhicules équipés à des fins médicales), soit des véhicules qui ne sont pas destinés à circuler de manière intensive sur la voie publique et qui n'empruntent celle-ci que de façon limitée, en vue d'atteindre le lieu de leur utilisation (véhicules agricoles, horticoles ou forestiers).

B.11. Il résulte de ce qui précède que, compte tenu du pouvoir d'appréciation étendu dont le législateur décrétal dispose en la matière, toutes les différences de traitement soulevées par le juge a quo entre les détenteurs de véhicules qui sont soumis au prélèvement kilométrique et les détenteurs de véhicules qui n'y sont pas soumis reposent sur des critères objectifs et pertinents.

B.12. Enfin, le prélèvement kilométrique ne produit pas des effets disproportionnés pour les détenteurs des véhicules qui y sont soumis, dès lors que le montant de la redevance doit être en relation avec la valeur ou le coût du service fourni au redevable. Le montant payé au titre de prélèvement kilométrique constitue par ailleurs une charge déductible à l'impôt des sociétés (article 198, § 1er, 5°, du Code des impôts sur les revenus 1992). Du reste, en application de l'article 40 du décret-programme de la Région wallonne du 21 décembre 2016 « portant sur des mesures diverses liées au budget », les véhicules qui sont soumis au prélèvement kilométrique sont redevables d'une taxe de circulation qui soit est nulle, soit est fixée au tarif minimum, ce qui, sans compenser directement le prélèvement kilométrique, allège la charge globale supportée par les détenteurs de véhicules soumis au prélèvement en cause.

B.13. La question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : Les articles 2, 16°, et 9, § 1er, du décret de la Région wallonne du 16 juillet 2015 « instaurant un prélèvement kilométrique à charge des poids lourds pour l'utilisation des routes » ne violent pas les articles 10 et 11 de la Constitution.

Ainsi rendu en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 18 novembre 2021.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux Le président, P. Nihoul