COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 70/2021 du 6 mai 2021 Numéro du rôle : 7266 En cause : la question préjudicielle relative à l'article 91, alinéa 1er, de la loi-programme du 28 juin 2013Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 28/06/2013 pub. 01/07/2013 numac 2013203870 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer (cumul d'une pension de retraite ou de survie avec un revenu de remplacement), posée par le Tribunal du travail de Liège, division de Namur.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents F. Daoût et L. Lavrysen, et des juges J.-P. Moerman, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, T. Giet, R. Leysen, J. Moerman, M. Pâques, Y. Kherbache, T. Detienne et D. Pieters, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président F. Daoût, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par jugement du 3 octobre 2019, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 16 octobre 2019, le Tribunal du travail de Liège, division de Namur, a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 91, alinéa 1er, de la loi-programme du 28 juin 2013Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 28/06/2013 pub. 01/07/2013 numac 2013203870 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer viole-t-il l'article 23 de la Constitution et la règle de standstill qu'il contient en ce que - alors que l'article 13 de la loi du 5 avril 1994Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/04/1994 pub. 10/08/2011 numac 2011000519 source service public federal interieur Loi régissant le cumul des pensions du secteur public avec des revenus provenant de l'exercice d'une activité professionnelle ou avec un revenu de remplacement. - Coordination officieuse en langue allemande fermer régissant le cumul des pensions du secteur public avec des revenus provenant de l'exercice d'une activité professionnelle ou avec un revenu professionnel, combiné avec les articles 65 et 130 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage, autorisait le cumul d'une pension de retraite et d'allocations de chômage - ledit article 91 prévoit désormais la suspension complète de la pension de retraite en cas de perception d'une allocation de chômage et supprime ainsi toute possibilité de cumul entre une pension de retraite du secteur public et des allocations de chômage ? ». (...) III. En droit (...) Quant à la disposition en cause et à son contexte B.1. La question préjudicielle porte sur la compatibilité de l'article 91, alinéa 1er, de la loi-programme du 28 juin 2013Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 28/06/2013 pub. 01/07/2013 numac 2013203870 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer avec l'article 23 de la Constitution.

L'article 91, alinéa 1er, de la loi-programme du 28 juin 2013Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 28/06/2013 pub. 01/07/2013 numac 2013203870 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer dispose : « La pension de retraite ou de survie est suspendue pour les mois calendrier [s] au cours desquels la personne qui bénéficie de cette pension perçoit effectivement un revenu de remplacement, à moins que la personne concernée ne renonce au paiement du revenu de remplacement ».

B.2.1. La disposition en cause, telle qu'elle est applicable dans l'affaire pendante devant le juge a quo, interdit, notamment, le cumul de toute pension de retraite du secteur public avec un revenu de remplacement.

B.2.2. Il ressort de la motivation de la décision de renvoi que l'affaire soumise au juge a quo porte uniquement sur la suppression de la possibilité de cumuler une pension de retraite du secteur public incomplète (ci-après : une pension incomplète) avec des allocations de chômage destinées aux personnes qui ont accompli une partie de leur carrière dans le secteur public et une autre dans le secteur privé et auxquelles ces deux prestations de sécurité sociale ont été accordées avant la date à laquelle la disposition en cause produit ses effets, à savoir le 1er septembre 2013.

La Cour limite son examen à cette hypothèse.

B.3.1.1. Avant l'entrée en vigueur de la loi-programme du 28 juin 2013Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 28/06/2013 pub. 01/07/2013 numac 2013203870 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer, le cumul d'une pension de retraite du secteur public avec un revenu de remplacement était réglé par la loi du 5 avril 1994Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/04/1994 pub. 10/08/2011 numac 2011000519 source service public federal interieur Loi régissant le cumul des pensions du secteur public avec des revenus provenant de l'exercice d'une activité professionnelle ou avec un revenu de remplacement. - Coordination officieuse en langue allemande fermer « régissant le cumul des pensions du secteur public avec des revenus provenant de l'exercice d'une activité professionnelle ou avec un revenu de remplacement » (ci-après : la loi du 5 avril 1994Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/04/1994 pub. 10/08/2011 numac 2011000519 source service public federal interieur Loi régissant le cumul des pensions du secteur public avec des revenus provenant de l'exercice d'une activité professionnelle ou avec un revenu de remplacement. - Coordination officieuse en langue allemande fermer).

B.3.1.2. A l'origine, l'article 13, § 1er, de la loi du 5 avril 1994Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/04/1994 pub. 10/08/2011 numac 2011000519 source service public federal interieur Loi régissant le cumul des pensions du secteur public avec des revenus provenant de l'exercice d'une activité professionnelle ou avec un revenu de remplacement. - Coordination officieuse en langue allemande fermer suspendait durant toute l'année civile la pension de retraite ou de survie qui était accordée aux personnes ayant perçu, durant cette année civile, une allocation pour cause d'interruption de carrière ou de réduction des prestations.

B.3.1.3. L'article 62 de la loi du 25 avril 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/04/2007 pub. 11/05/2007 numac 2007022612 source service public federal securite sociale Loi relative aux pensions du secteur public type loi prom. 25/04/2007 pub. 08/05/2007 numac 2007201376 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses (1) fermer « relative aux pensions du secteur public » a remplacé l'article 13, § 1er, de la loi du 5 avril 1994Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/04/1994 pub. 10/08/2011 numac 2011000519 source service public federal interieur Loi régissant le cumul des pensions du secteur public avec des revenus provenant de l'exercice d'une activité professionnelle ou avec un revenu de remplacement. - Coordination officieuse en langue allemande fermer en vue d'étendre la suspension de la pension de retraite pour les retraités qui percevaient une indemnité complémentaire accordée dans le cadre d'une prépension conventionnelle ou une allocation pour cause de crédit-temps. Contrairement à ce que l'article 13, § 1er, de la loi du 5 avril 1994Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/04/1994 pub. 10/08/2011 numac 2011000519 source service public federal interieur Loi régissant le cumul des pensions du secteur public avec des revenus provenant de l'exercice d'une activité professionnelle ou avec un revenu de remplacement. - Coordination officieuse en langue allemande fermer prévoyait initialement, la pension de retraite n'était toutefois suspendue que pour les mois durant lesquels ces prestations étaient perçues. En outre, le législateur a autorisé le cumul pour les retraités qui percevaient une allocation dans le cadre d'une interruption de carrière ou d'une réduction des prestations en vue d'assurer des soins palliatifs, pour congé parental ou pour l'assistance ou l'octroi de soins à un membre de son ménage ou à un membre de sa famille jusqu'au deuxième degré souffrant d'une maladie grave.

La loi du 5 avril 1994Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/04/1994 pub. 10/08/2011 numac 2011000519 source service public federal interieur Loi régissant le cumul des pensions du secteur public avec des revenus provenant de l'exercice d'une activité professionnelle ou avec un revenu de remplacement. - Coordination officieuse en langue allemande fermer ne prohibait donc pas le cumul d'une pension de retraite avec des allocations de chômage.

B.3.2.1. Par ailleurs, la réglementation relative à l'assurance chômage encadre le cumul d'allocations de chômage avec d'autres revenus.

B.3.2.2. L'article 65 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 « portant réglementation du chômage » (ci-après : l'arrêté royal du 25 novembre 1991) dispose : « § 1er.Le chômeur qui peut prétendre à une pension complète ne peut bénéficier des allocations. § 2. Le chômeur qui bénéficie d'une pension incomplète ou d'une pension de survie peut bénéficier des allocations dans les limites de l'article 130. Le chômeur qui bénéficie d'une allocation de transition peut bénéficier des allocations, sans qu'il ne soit fait application des limites de l'article 130.

Le bénéfice des allocations est toutefois accordé à la condition que le chômage ne soit pas causé par un arrêt ou une diminution du travail du fait du bénéfice d'une pension ou de l'allocation de transition et à la condition que le régime sur la base duquel la pension est accordée : 1° n'interdise pas le cumul de la pension avec les allocations;2° ne subordonne pas le bénéfice de la pension ou le montant de la pension à des conditions qui limitent la disponibilité pour le marché de l'emploi. Les conditions de l'alinéa 2 sont également applicables si le chômeur est dispensé de l'obligation d'être disponible pour le marché de l'emploi. [...] ».

B.3.2.3. L'article 130, § 2, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 prévoit que le montant journalier de l'allocation de chômage est diminué de la partie du montant journalier de la pension qui excède 10,18 euros.

Ces dispositions sont toujours applicables.

B.3.3. L'article 99 de la loi-programme du 28 juin 2013Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 28/06/2013 pub. 01/07/2013 numac 2013203870 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer a abrogé la loi du 5 avril 1994Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/04/1994 pub. 10/08/2011 numac 2011000519 source service public federal interieur Loi régissant le cumul des pensions du secteur public avec des revenus provenant de l'exercice d'une activité professionnelle ou avec un revenu de remplacement. - Coordination officieuse en langue allemande fermer.

L'article 91, alinéa 1er, en cause, de la loi-programme du 28 juin 2013Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 28/06/2013 pub. 01/07/2013 numac 2013203870 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer fait partie du chapitre 1er du titre 8 de cette loi, qui fixe les règles applicables au cumul des pensions du secteur public avec des revenus provenant de l'exercice d'une activité professionnelle ou avec un revenu de remplacement.

B.3.4. Les travaux préparatoires de la loi-programme du 28 juin 2013Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 28/06/2013 pub. 01/07/2013 numac 2013203870 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer exposent : « Pour les pensionnés qui souhaitent travailler volontairement après leur pension, l'accord gouvernemental prévoit une réforme du régime de cumul d'une pension avec une activité professionnelle autorisée.

L'actuel régime de cumul qui prévoit une limite annuelle pour les revenus autorisés et une sanction en cas de dépassement de cette limite de revenu, est maintenu, mais le pourcentage à partir duquel la pension est suspendue, est porté de 15 % à 25 % . La distinction entre les pensionnés avec et sans charge d'enfant est maintenue.

Pour les personnes qui, en 2013, au moment du premier paiement d'une pension de retraite comptent 42 années de carrière et ont 65 ans, la limite des revenus professionnels est supprimée. Ces pensionnés pourront à l'avenir cumuler de manière illimitée. [...] A l'avenir, le cumul d'une pension de retraite avec un revenu de remplacement, en ce compris les allocations pour cause d'interruption de carrière, crédit-temps ou congés thématiques, entraînera une suspension de la pension de retraite. Le cumul d'une pension de survie avec un revenu de remplacement, en ce compris les allocations pour interruption de carrière, crédit-temps ou congés thématiques, reste possible pendant douze mois consécutifs ou non, éventuellement en combinaison avec une activité professionnelle autorisée pour laquelle [les] montants limites sont d'application » (Doc. parl., Chambre, 2012-2013, DOC 53-2853/003, pp. 17-18).

B.3.5. Le commentaire relatif à la disposition en cause précise : « Pour le moment, conformément à l'article 13 de la loi du 5 avril 1994Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/04/1994 pub. 10/08/2011 numac 2011000519 source service public federal interieur Loi régissant le cumul des pensions du secteur public avec des revenus provenant de l'exercice d'une activité professionnelle ou avec un revenu de remplacement. - Coordination officieuse en langue allemande fermer, une pension de retraite du secteur public est uniquement suspendue en cas de cumul avec une allocation pour cause d'interruption de carrière - exception faite pour l'allocation en cas d'interruption de carrière thématique -, ou avec une indemnité complémentaire accordée dans le cadre d'une prépension conventionnelle. Dans le cas d'un cumul d'une pension de survie avec un autre revenu de remplacement (allocation de chômage, indemnité d'incapacité primaire ou indemnité d'invalidité), la pension de survie est payée et la suspension ou la réduction résultant du cumul est effectuée sur le revenu de remplacement.

Le nouvel article [91] prévoit une interdiction absolue de cumul d'une pension de retraite du secteur public avec un revenu de remplacement de sorte que désormais, la pension de retraite sera suspendue tous les mois calendriers pendant lesquels la personne concernée bénéficie d'un revenu de remplacement, à moins qu'elle ne renonce au paiement de son revenu de remplacement » (ibid., p. 28).

B.3.6.1. L'article 102 de la loi-programme du 28 juin 2013Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 28/06/2013 pub. 01/07/2013 numac 2013203870 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer dispose : « Les dispositions du présent chapitre produisent leurs effets le 1er janvier 2013 et s'appliquent également aux pensions et cumuls en cours au 31 décembre 2012. Elles s'appliquent aussi aux montants minimums garantis de pension de retraite résultant de l'application de l'article 140, § 3, de la loi du 26 juin 1992Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/06/1992 pub. 31/03/2011 numac 2011000187 source service public federal interieur Loi portant des dispositions sociales et diverses fermer portant des dispositions sociales et diverses, sans toutefois pourvoir procurer à l'intéressé un montant minimum de pension supérieur à celui dont il bénéficiait effectivement au 31 décembre 2012. [...].

Si l'application des modifications apportées par le présent chapitre a pour conséquence que doivent être diminués des arrérages de pension relatifs à la période comprise entre le 31 décembre 2012 et le premier jour du deuxième mois qui suit celui durant lequel la présente loi est publiée au Moniteur belge, ces arrérages sont durant cette période régis par la législation en vigueur au 31 décembre 2012 ».

B.3.6.2. Les travaux préparatoires indiquent que l'alinéa 3 de cet article « contient une disposition transitoire qui a pour but d'éviter par l'effet des dispositions rétroactives de la présente loi, [que] ne doivent être diminués des arrérages de pension qui sont relatifs à la période comprise entre le 31 décembre 2012 et le premier jour du deuxième mois [qui suit celui] durant lequel la présente loi sera publiée au Moniteur belge » (ibid., p. 32).

Ils soulignent : « [Cette disposition] limite en effet cette rétroactivité aux effets qui jouent en la faveur des pensionnés (par exemple à la suite de l'augmentation des montants limites, de l'augmentation de la marge qui passe de 15 % à 25 %, de la possibilité de percevoir des revenus d'appoint illimités à partir de l'âge de 65 ans moyennant 42 années de carrière, etc.). Dans les ca [s] plutôt exceptionnel [s] où les nouvelles dispositions seraient défavorables aux pensionnés (par exemple car à compter du 1er janvier 2013, l'allocation pour interruption de carrière en vue de fournir des soins palliatifs est aussi perçue comme un revenu de remplacement pour les personnes qui peuvent cumuler leur pension de survie avec un revenu de remplacement pendant 12 mois civils), ces nouvelles dispositions n'ont pas d'effet rétroactif » (ibid., pp. 32-33).

B.3.7.1. L'article 91 de la loi-programme du 28 juin 2013Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 28/06/2013 pub. 01/07/2013 numac 2013203870 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer a fait l'objet d'une modification postérieure à la période litigieuse.

L'article 4 de la loi du 18 décembre 2015Documents pertinents retrouvés type loi prom. 18/12/2015 pub. 24/12/2015 numac 2015022579 source service public federal securite sociale Loi en matière d'assimilation d'une période de non-activité de certains membres de la police intégrée pour la condition de carrière pour partir en pension anticipée, en matière de cumul avec une pension du secteur public, en matière de revenu garanti aux personnes âgées, et en matière de pensions du personnel navigant de l'aviation civile type loi prom. 18/12/2015 pub. 14/06/2016 numac 2016000362 source service public federal interieur Loi en matière d'assimilation d'une période de non-activité de certains membres de la police intégrée pour la condition de carrière pour partir en pension anticipée, en matière de cumul avec une pension du secteur public, en matière de revenu garanti aux personnes âgées, et en matière de pensions du personnel navigant de l'aviation civile. - Traduction allemande type loi prom. 18/12/2015 pub. 30/12/2015 numac 2015003459 source service public federal budget et controle de la gestion Loi contenant le budget général des dépenses pour l'année budgétaire 2016 type loi prom. 18/12/2015 pub. 28/12/2015 numac 2015003486 source service public federal finances Loi portant des dispositions fiscales et diverses fermer « en matière d'assimilation d'une période de non-activité de certains membres de la police intégrée pour la condition de carrière pour partir en pension anticipée, en matière de cumul avec une pension du secteur public, en matière de revenu garanti aux personnes âgées, et en matière de pensions du personnel navigant de l'aviation civile » (ci-après : la loi du 18 décembre 2015Documents pertinents retrouvés type loi prom. 18/12/2015 pub. 24/12/2015 numac 2015022579 source service public federal securite sociale Loi en matière d'assimilation d'une période de non-activité de certains membres de la police intégrée pour la condition de carrière pour partir en pension anticipée, en matière de cumul avec une pension du secteur public, en matière de revenu garanti aux personnes âgées, et en matière de pensions du personnel navigant de l'aviation civile type loi prom. 18/12/2015 pub. 14/06/2016 numac 2016000362 source service public federal interieur Loi en matière d'assimilation d'une période de non-activité de certains membres de la police intégrée pour la condition de carrière pour partir en pension anticipée, en matière de cumul avec une pension du secteur public, en matière de revenu garanti aux personnes âgées, et en matière de pensions du personnel navigant de l'aviation civile. - Traduction allemande type loi prom. 18/12/2015 pub. 30/12/2015 numac 2015003459 source service public federal budget et controle de la gestion Loi contenant le budget général des dépenses pour l'année budgétaire 2016 type loi prom. 18/12/2015 pub. 28/12/2015 numac 2015003486 source service public federal finances Loi portant des dispositions fiscales et diverses fermer) insère, dans l'article 91 de la loi-programme, un alinéa 5 qui prévoit que, par dérogation, une pension de retraite accordée pour inaptitude physique peut être cumulée de façon illimitée avec une allocation de chômage, avec une indemnité d'incapacité primaire ou avec une indemnité d'invalidité.

Cette disposition produit ses effets rétroactivement à partir du 1er janvier 2013.

B.3.7.2. Les travaux préparatoires de la loi du 18 décembre 2015Documents pertinents retrouvés type loi prom. 18/12/2015 pub. 24/12/2015 numac 2015022579 source service public federal securite sociale Loi en matière d'assimilation d'une période de non-activité de certains membres de la police intégrée pour la condition de carrière pour partir en pension anticipée, en matière de cumul avec une pension du secteur public, en matière de revenu garanti aux personnes âgées, et en matière de pensions du personnel navigant de l'aviation civile type loi prom. 18/12/2015 pub. 14/06/2016 numac 2016000362 source service public federal interieur Loi en matière d'assimilation d'une période de non-activité de certains membres de la police intégrée pour la condition de carrière pour partir en pension anticipée, en matière de cumul avec une pension du secteur public, en matière de revenu garanti aux personnes âgées, et en matière de pensions du personnel navigant de l'aviation civile. - Traduction allemande type loi prom. 18/12/2015 pub. 30/12/2015 numac 2015003459 source service public federal budget et controle de la gestion Loi contenant le budget général des dépenses pour l'année budgétaire 2016 type loi prom. 18/12/2015 pub. 28/12/2015 numac 2015003486 source service public federal finances Loi portant des dispositions fiscales et diverses fermer apportent des précisions au sujet de la disposition en cause : « La mise en oeuvre de [l'article 91 de la loi-programme du 28 juin 2013Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 28/06/2013 pub. 01/07/2013 numac 2013203870 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer] a rapidement fait apparaître que l'interdiction complète de cumul aboutit dans certaines situations de pension pour inaptitude physique à des effets non désirés, voire inacceptables.

Ainsi, à titre d'exemple, l'on peut citer le cas d'un professeur qui est nommé pour un horaire de 4/10èmes et qui, pour les 6/10èmes restants de sa fonction, exerce comme temporaire ou contractuel.

Si ce professeur tombe malade pour une longue période, il va avoir droit à terme à une pension de retraite pour inaptitude physique du chef de sa fonction à 4/10èmes et, pour sa fonction à 6/10èmes, à une indemnité de maladie dans le cadre de l'assurance maladie-invalidité. [...]. [...] Pris séparément, aucun de ces deux avantages n'atteint cependant à lui seul un montant permettant de vivre décemment, alors qu'avant sa maladie ce professeur bénéficiait d'une rémunération correspondant au total à une fonction complète. Si rien ne change, l'intéressé devra sans doute faire appel aux services du CPAS pour bénéficier d'une aide sociale. [...] Si la personne est licenciée dans sa fonction contractuelle, elle peut prétendre à une allocation de chômage. En pareil cas, dans l'hypothèse où cette personne serait pensionnée pour inaptitude physique dans sa fonction statutaire, l'interdiction de cumul évoquée aboutit à la même situation que celle se produisant en cas de bénéfice d'une indemnité de maladie.

Tel n'a cependant jamais été l'objectif visé par l'interdiction totale de cumul. Celle-ci avait uniquement pour but d'empêcher que certaines situations estimées trop favorables, ne se reproduisent dorénavant.

Aussi, afin d'éviter d'aboutir à des situations extrêmes, le principe de l'interdiction totale de cumul est assoupli en faveur des pensions de retraite pour inaptitude physique. Ces pensions pourront, avec effet rétroactif au 1er janvier 2013, à nouveau être librement cumulées avec une allocation de chômage, une indemnité d'incapacité primaire ou une indemnité d'invalidité » (Doc. parl., Chambre, 2015-2016, DOC 54-1502/001, pp. 5-6).

Quant au fond B.4.1. L'article 23 de la Constitution dispose que chacun a le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine. A cette fin, les différents législateurs garantissent, en tenant compte des obligations correspondantes, les droits économiques, sociaux et culturels et ils déterminent les conditions de leur exercice. L'article 23 de la Constitution ne précise pas ce qu'impliquent ces droits dont seul le principe est exprimé, chaque législateur étant chargé de les garantir, conformément à l'alinéa 2 de cet article, en tenant compte des obligations correspondantes.

Les droits garantis par l'article 23 de la Constitution comprennent notamment le droit à la sécurité sociale.

B.4.2. L'article 23 de la Constitution contient une obligation de standstill qui interdit au législateur compétent de réduire significativement le degré de protection offert par la législation applicable, sans qu'existent pour ce faire des motifs d'intérêt général.

B.4.3. Il ressort du texte et des travaux préparatoires de l'article 23 de la Constitution que le Constituant entendait non seulement garantir des droits, mais également instituer des obligations, partant de l'idée que « le citoyen a pour devoir de collaborer au progrès social et économique de la société dans laquelle il vit » (Doc. parl., Sénat, S.E. 1991-1992, n° 100-2/4°, pp.16-17). C'est pourquoi les législateurs, lorsqu'ils garantissent les droits économiques, sociaux et culturels, doivent prendre en compte, aux termes de l'alinéa 2 de l'article 23, les « obligations correspondantes ».

En matière socio-économique, le législateur dispose d'un large pouvoir d'appréciation. Il n'appartient à la Cour de sanctionner le choix politique posé par le législateur et les motifs qui le fondent que s'ils sont dépourvus de justification raisonnable.

B.5.1. Comme il est dit en B.3.1.3, la loi du 5 avril 1994Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/04/1994 pub. 10/08/2011 numac 2011000519 source service public federal interieur Loi régissant le cumul des pensions du secteur public avec des revenus provenant de l'exercice d'une activité professionnelle ou avec un revenu de remplacement. - Coordination officieuse en langue allemande fermer ne prohibait pas le cumul d'une pension de retraite avec des allocations de chômage.

B.5.2. En ce qu'elle est applicable aux personnes qui n'ont demandé leur pension de retraite dans le secteur public qu'après son entrée en vigueur, la disposition en cause interdit uniquement le cumul d'une pension anticipée du secteur public demandée volontairement avec une allocation de chômage. L'interdiction de cumul en cause ne concerne, dans cette mesure, que les personnes qui ont combiné une carrière partielle ou à temps partiel dans le secteur public avec une carrière partielle ou à temps partiel dans le secteur privé et qui ont volontairement choisi, en ce qui concerne leur carrière dans le secteur public, de quitter le marché de l'emploi, alors qu'en ce qui concerne leur carrière dans le secteur privé, elles ont choisi de rester sur le marché de l'emploi.

B.5.3. La disposition en cause a également pour effet de contraindre les personnes qui ont demandé leur pension anticipée avant l'entrée en vigueur de la disposition en cause à renoncer au bénéfice des allocations de chômage qu'elles percevaient, sous peine de voir leur pension suspendue.

B.5.4. La législation en matière de pension du secteur public est dictée par le souci de garantir un revenu au terme de la carrière active dans ce secteur.

La finalité de l'assurance-chômage consiste à prévoir un revenu de remplacement pour celui qui est encore apte au travail et qui souhaite être actif sur le marché de l'emploi, mais qui est tombé au chômage pour des raisons indépendantes de sa volonté.

B.5.5. Les personnes qui n'ont accompli qu'une partie de leur carrière dans le secteur public ne peuvent prétendre qu'à une pension incomplète. Toutefois, avant l'adoption de la disposition en cause, les personnes concernées pouvaient également obtenir des allocations de chômage, fût-ce pour un montant limité, conformément à l'arrêté royal du 25 novembre 1991, le temps de trouver un emploi complémentaire ou d'obtenir une pension de retraite pour la partie de leur carrière qu'elles avaient accomplie en qualité de travailleur salarié.

B.5.6. En privant les bénéficiaires d'une pension incomplète qui n'ont accompli qu'une partie de leur carrière dans le secteur public du droit de continuer à bénéficier des allocations de chômage après le 1er septembre 2013, la disposition en cause risque de placer ces personnes dans une situation précaire, alors que leur retour à l'emploi est plus difficile en raison de leur âge. Contrairement aux personnes qui ont décidé de partir à la retraite après que la disposition en cause a sorti ses effets, ces personnes ne disposent plus de la possibilité de prolonger leur carrière dans le secteur public afin d'éviter de subir les conséquences financières de l'interdiction du cumul de la pension de retraite avec les allocations de chômage.

B.5.7. Il en résulte que le degré de protection de leur droit à la sécurité sociale pourrait être significativement réduit.

Pour être compatible avec l'article 23 de la Constitution, cette réduction significative doit être justifiée par des motifs d'intérêt général.

B.6. Dans son mémoire, le Conseil de ministres fait valoir que la disposition en cause est justifiée au regard des finalités générales du chapitre 1er du titre 8 de la loi-programme du 28 juin 2013Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 28/06/2013 pub. 01/07/2013 numac 2013203870 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer, à savoir l'objectif d'harmoniser le régime des pensions du secteur public avec le régime des pensions des travailleurs salariés, la volonté de permettre aux retraités qui souhaitent travailler après leur pension de le faire de manière plus importante et le souci de garantir la viabilité sur le long terme du système des pensions.

En outre, il ressort des travaux préparatoires de l'article 4 de la loi du 18 décembre 2015Documents pertinents retrouvés type loi prom. 18/12/2015 pub. 24/12/2015 numac 2015022579 source service public federal securite sociale Loi en matière d'assimilation d'une période de non-activité de certains membres de la police intégrée pour la condition de carrière pour partir en pension anticipée, en matière de cumul avec une pension du secteur public, en matière de revenu garanti aux personnes âgées, et en matière de pensions du personnel navigant de l'aviation civile type loi prom. 18/12/2015 pub. 14/06/2016 numac 2016000362 source service public federal interieur Loi en matière d'assimilation d'une période de non-activité de certains membres de la police intégrée pour la condition de carrière pour partir en pension anticipée, en matière de cumul avec une pension du secteur public, en matière de revenu garanti aux personnes âgées, et en matière de pensions du personnel navigant de l'aviation civile. - Traduction allemande type loi prom. 18/12/2015 pub. 30/12/2015 numac 2015003459 source service public federal budget et controle de la gestion Loi contenant le budget général des dépenses pour l'année budgétaire 2016 type loi prom. 18/12/2015 pub. 28/12/2015 numac 2015003486 source service public federal finances Loi portant des dispositions fiscales et diverses fermer, reproduits en B.3.7.2, que le législateur avait également l'intention d'empêcher que certaines situations estimées trop favorables se reproduisent.

B.7. Le Conseil des ministres ne démontre pas que l'objectif de permettre aux retraités qui souhaitent travailler volontairement après leur pension de le faire de manière plus importante serait mieux servi si, à partir du 1er septembre 2013, les bénéficiaires d'une pension incomplète étaient privés des allocations de chômage qu'ils percevaient avant cette date.

B.8. En suspendant la pension incomplète des bénéficiaires d'allocations de chômage, la disposition en cause a pour objectif d'inciter les membres du personnel statutaire du secteur public à prolonger leur carrière dans ce secteur jusqu'à l'âge légal de la pension, de sorte qu'elle repose sur un motif d'intérêt général.

Comme il est dit en B.3.4, la loi-programme du 28 juin 2013Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 28/06/2013 pub. 01/07/2013 numac 2013203870 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer octroie aux retraités le droit de combiner, dans certaines limites, leur pension avec une activité professionnelle autorisée. Le législateur a pu raisonnablement estimer que ce droit ne devait être octroyé qu'aux retraités qui exercent effectivement cette activité professionnelle, alors qu'il devait être exclu qu'elle puisse donner lieu à un cumul d'une pension avec une allocation de chômage dans l'hypothèse où le retraité perdrait son emploi dans cette activité professionnelle autorisée.

L'objectif précité ne vaut toutefois pas pour les personnes, telle la demanderesse devant le juge a quo, dont la mise à la retraite a déjà été accordée avant que la disposition en cause sortisse ses effets, dès lors qu'elles ne disposent plus de la possibilité de prolonger leur carrière dans le secteur public pour éviter de subir les conséquences financières de la réforme. Lorsqu'elle a décidé de prendre sa retraite anticipée du secteur public, la partie demanderesse devant le juge a quo ne disposait pas des informations nécessaires pour choisir en connaissance de cause l'option qui préserverait le mieux son droit à la sécurité sociale.

B.9. Il appartient au législateur d'apprécier dans quelle mesure il est opportun d'adopter des dispositions en vue de réaliser des économies dans le domaine des pensions de retraite. Etant donné que ces pensions sont financées au moyen de deniers publics, il peut se comprendre que le législateur décide de mettre fin à des possibilités de cumul jugées trop favorables. La recherche de la maîtrise des coûts budgétaires des pensions de retraite du secteur public constitue en outre un objectif légitime.

B.10. Pour apprécier la disposition en cause, il convient toutefois de tenir également compte du risque de précarité auquel sont exposés les bénéficiaires d'une pension incomplète qui n'ont accompli qu'une partie de leur carrière dans le secteur public et dont la mise à la retraite a été accordée avant que cette disposition produise ses effets, de sorte qu'ils ne peuvent plus prolonger leur carrière dans le secteur public.

B.11. Dès lors que, comme il est dit en B.2.2, la question préjudicielle porte sur la situation des personnes dont la pension pour leur carrière dans le secteur public leur a été accordée avant le 1er septembre 2013 et qui, à cette date, n'avaient pas encore pris leur retraite en qualité de travailleur salarié, le nombre de personnes concernées est en outre réduit.

Ces personnes ne peuvent bénéficier du cumul d'une pension de retraite avec des allocations de chômage que pour une période limitée. Il découle en effet de l'article 25 de l'arrêté royal n° 50 du 24 octobre 1967 « relatif à la pension de retraite et de survie des travailleurs salariés » que ce cumul doit en tout cas prendre fin le jour où la personne concernée perçoit sa pension de retraite de travailleur salarié.

B.12. Ni les travaux préparatoires de la disposition en cause ni d'autres éléments ne font apparaître d'une quelconque manière pourquoi la suspension de la pension de retraite serait justifiée pour les personnes visées en B.11 qui ont accompli une partie de leur carrière dans le secteur public et une autre dans le secteur privé, lorsque ces personnes perçoivent, outre une pension de retraite du secteur public incomplète, des allocations de chômage en rapport avec leur occupation dans le secteur privé.

B.13.1. Il ressort de ce qui précède que le recul significatif, occasionné par la disposition en cause, du degré de protection du droit à la sécurité sociale garanti par l'article 23 de la Constitution à l'égard des bénéficiaires d'une pension incomplète qui n'ont accompli qu'une partie de leur carrière dans le secteur public et qui bénéficiaient des allocations de chômage avant la date à laquelle l'article 91, alinéa 1er, de la loi-programme du 28 juin 2013Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 28/06/2013 pub. 01/07/2013 numac 2013203870 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer produit ses effets ne peut être justifié par aucun motif d'intérêt général.

B.13.2. La question préjudicielle appelle une réponse affirmative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : En ce qu'il supprime toute possibilité de cumuler une pension de retraite du secteur public incomplète avec des allocations de chômage pour les personnes qui n'ont accompli qu'une partie de leur carrière dans le secteur public et qui bénéficiaient de ces deux prestations de sécurité sociale avant la date à laquelle il produit ses effets, l'article 91, alinéa 1er, de la loi-programme du 28 juin 2013Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 28/06/2013 pub. 01/07/2013 numac 2013203870 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer viole l'article 23 de la Constitution.

Ainsi rendu en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 6 mai 2021.

Le greffier, Le président, P.-Y. Dutilleux F. Daoût