COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 152/2020 du 19 novembre 2020 Numéro du rôle : 7253 En cause : le recours en annulation de l'article 36 du décret de la Communauté flamande du 1er mars 2019 « modifiant la réglementation relative au contrôle et à certains aspects organisationnels de l'enseignement supérieur » (insertion d'un article II.395 dans le Code flamand de l'enseignement supérieur), introduit par l'« Artesis Plantijn Hogeschool Antwerpen ».

La Cour constitutionnelle, composée des présidents L. Lavrysen et F. Daoût, des juges J.-P. Moerman, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, T. Giet, R. Leysen, J. Moerman, M. Pâques, Y. Kherbache et T. Detienne, et, conformément à l'article 60bis de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, du président émérite A. Alen, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président émérite A. Alen, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet du recours et procédure Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 20 septembre 2019 et parvenue au greffe le 24 septembre 2019, la haute école « Artesis Plantijn Hogeschool Antwerpen », assistée et représentée par Me F. Judo et Me T. Souverijns, avocats au barreau de Bruxelles, a introduit un recours en annulation de l'article 36 du décret de la Communauté flamande du 1er mars 2019 « modifiant la réglementation relative au contrôle et à certains aspects organisationnels de l'enseignement supérieur », publié au Moniteur belge du 28 mars 2019 (insertion d'un article II.395 dans le Code flamand de l'enseignement supérieur). (...) II. En droit (...) Quant au désistement d'une partie intervenante B.1. Par une lettre recommandée à la poste du 8 octobre 2020, l'ASBL « Thomas More Mechelen-Antwerpen », partie intervenante, a fait savoir à la Cour qu'elle souhaitait se désister de son intervention dans la présente affaire.

Dès lors que rien ne s'y oppose en l'espèce, la Cour décrète le désistement.

En ce qui concerne la disposition attaquée B.2. La partie requérante demande l'annulation de l'article 36 du décret de la Communauté flamande du 1er mars 2019 « modifiant la réglementation relative au contrôle et à certains aspects organisationnels de l'enseignement supérieur » (ci-après : le décret du 1er mars 2019), en ce qu'il insère un article II.395, § 2, dans le Code flamand de l'enseignement supérieur. L'article attaqué permet, avec effet rétroactif à partir du 1er janvier 2019, à l'ASBL « Karel de Grote Hogeschool, Katholieke Hogeschool Antwerpen » (ci-après : la « Karel de Grote Hogeschool ») de lancer une offre de formations de graduat à partir de l'année académique 2019-2020.

B.3.1. A la suite de la recommandation du Parlement flamand du 8 juillet 2010, la responsabilité finale en ce qui concerne les formations professionnelles supérieures (ci-après : « hbo5 ») qui étaient proposées par les centres d'éducation pour adultes incombait exclusivement aux hautes écoles. Cet objectif a été réalisé progressivement, d'abord par la conclusion de partenariats entre des centres d'éducation pour adultes et des hautes écoles (décret du 12 juillet 2013 « relatif au renforcement de l'enseignement supérieur professionnel HBO 5 en Flandre ») et, à partir de l'année académique 2019-2020, par l'intégration structurelle des formations hbo5 au sein des hautes écoles, comme formations de graduat.

Le décret du 4 mai 2018 « relatif au développement des formations de graduat au sein des instituts supérieurs et au renforcement des formations des enseignants au sein des instituts supérieurs et des universités » (ci-après : le décret du 4 mai 2018) a réalisé cette intégration structurelle. Dans le cadre du transfert des formations hbo5, la haute école et le centre d'éducation pour adultes doivent conclure un accord portant au moins sur le transfert, la mise à disposition et l'utilisation de l'infrastructure et des biens immobiliers, ainsi que sur des matières financières. Les hautes écoles qui souhaitent proposer des formations hbo5 doivent conclure des déclarations d'intention et des conventions d'intégration avec un ou plusieurs centres d'éducation pour adultes; elles doivent également reprendre toutes les formations du centre d'éducation pour adultes concerné. Le transfert signifie non seulement la reprise de la compétence d'enseignement du centre d'éducation pour adultes en question, mais aussi de ses finances et de son personnel. L'obligation de reprendre la compétence d'enseignement d'un centre d'éducation pour adultes, si une haute école souhaite proposer une formation hbo5, vaut pour chaque haute école.

Le décret du 4 mai 2018 repose sur une philosophie claire. Afin d'assurer une transition fluide des centres d'éducation pour adultes vers les hautes écoles, il a été décidé que, dans la première année (année académique 2019-2020), ces formations qui sont organisées par les hautes écoles ne pouvaient être que des formations de graduat reprises des centres d'éducation pour adultes. A partir de l'année académique 2020-2021, d'autres formations, non reprises, peuvent également être proposées.

B.3.2. Lors de la mise en oeuvre de la réglementation relative à la reprise des formations hbo5 par les hautes écoles, plusieurs difficultés sont apparues, qui ont poussé le législateur décrétal à adopter le décret du 1er mars 2019, dont l'article 36 attaqué fait partie.

L'article 36, attaqué, du décret du 1er mars 2019 permet à la « Karel de Grote Hogeschool » de lancer également une offre de formations de graduat à partir de l'année académique 2019-2020, sans devoir reprendre une formation hbo5 existante. Elle peut introduire au total un maximum de quatre demandes de formations figurant sur la liste des formations hbo5 existantes, en vue d'une « évaluation nouvelle formation », auprès de l'organisme d'accréditation pour une formation de graduat, à savoir la « Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie » (ci-après : la NVAO).

Le législateur décrétal revient ainsi sur son point de vue selon lequel des formations hbo5 qui ne sont pas actualisées ou converties ne peuvent être proposées par les hautes écoles comme formations de graduat qu'à partir de l'année académique 2020-2021. Ce régime dérogatoire permet à la « Karel de Grote Hogeschool » de proposer, déjà à partir de l'année académique 2019-2020, des formations de graduat, alors que les autres hautes écoles qui souhaitent proposer des formations de graduat ont dû reprendre les formations hbo5 existantes d'un centre d'éducation pour adultes, en concluant des déclarations d'intention et des conventions d'intégration avec un ou plusieurs centres d'éducation pour adultes.

Le décret attaqué a été promulgué le 1er mars 2019 et publié au Moniteur belge le 28 mars 2019. L'article 36 est entré en vigueur avec effet rétroactif au 1er janvier 2019, de sorte que la « Karel de Grote Hogeschool » pouvait encore introduire une demande pour une formation de graduat pour l'année académique 2019-2020, ce qu'elle a fait.

B.3.3. L'article 36 du décret du 1er mars 2019, qui insère un article II.395, § 2, dans le Code flamand de l'enseignement supérieur, dispose : « § 2. La Karel de Grote-Hogeschool Katholieke Hogeschool Antwerpen peut présenter à l'organisation d'accréditation au total maximum 4 demandes à partir de la liste des formations hbo5 existantes, et ce, aux dates mentionnées au paragraphe 1er, pour une évaluation nouvelle formation pour une formation de graduat sans avoir l'obligation de convertir une formation hbo5 existante, mais avec l'obligation de présenter une demande de contrôle de la macro-efficacité à la Commissie Hoger Onderwijs.

Dans ces quatre cas, le dossier de demande contient pour le contrôle de la macro-efficacité les informations et documents suivants : 1° les informations visées à l'article II.152, alinéa 2, 1°, a) à m); 2° un dossier qui permet à la Commissie Hoger Onderwijs d'effectuer l'évaluation au regard des critères visés à l'article II.153, § 3, alinéa 1er.

Pour chacune des demandes visées à l'alinéa 1er, la Karel de Grote-Hogeschool Katholieke Hogeschool Antwerpen soumet également au VLHORA le dossier de demande de contrôle de la macro-efficacité. Le VLHORA établit pour chaque demande un avis tel que visé à l'article II.152, alinéa 2, 2°. Il transmet l'avis à la Commissie Hoger Onderwijs au plus tard : 1° le 31 janvier pour les demandes présentées à l'organisation d'accréditation au plus tard le 30 novembre;2° le 15 juillet pour les demandes présentées à l'organisation d'accréditation au plus tard le 31 mai;3° 30 jours après le dépôt de la demande pour les demandes présentées à l'organisation d'accréditation au plus tard le 15 février 2019. La Commissie Hoger Onderwijs émet son avis sur les demandes visées à l'alinéa 1er quant à la macro-efficacité conformément à l'article 153, § 3, alinéas 1er, 2 et 4. Si l'avis du VLHORA n'est pas rendu dans les délais, la Commissie Hoger Onderwijs émet un avis sur la macro-efficacité sur la base des critères énoncés à l'article II.153, § 3, alinéa 1er, 1° à 5°.

La Commissie Hoger Onderwijs émet son avis sur les demandes visées à l'alinéa 1er au plus tard : 1° le 28 février pour les demandes présentées à l'organisation d'accréditation au plus tard le 30 novembre;2° le 1er septembre pour les demandes présentées à l'organisation d'accréditation au plus tard le 31 mai;3° dans les 60 jours après le dépôt de la demande pour les demandes présentées au plus tard le 15 février 2019. Si l'avis de la Commissie Hoger Onderwijs sur la macro-efficacité d'une demande visée à l'alinéa 1er est négatif ou n'est pas rendu dans les délais, la procédure de recours visée à l'article II.153, § § 4 et 5 peut être engagée.

Si l'avis de la Commissie Hoger Onderwijs sur la macro-efficacité d'une demande visée à l'alinéa 1er ou la décision du Gouvernement flamand après le recours visé à l'alinéa 6 ainsi que la décision d'évaluation de l'organisation d'accréditation sont positifs, le Gouvernement flamand adopte un arrêté portant reconnaissance de cette nouvelle formation dans un délai d'ordre de 30 jours prenant cours le lendemain du jour de réception de la décision d'évaluation positive et du rapport d'évaluation sous-jacent de l'organisation d'accréditation ».

Quant au fond B.4. La partie requérante prend un moyen unique de la violation, par l'article 36 du décret du 1er mars 2019, des articles 10, 11 et 24, § § 1er et 4, de la Constitution, lus en combinaison avec le principe de confiance, en ce qu'il permet à la « Karel de Grote Hogeschool » d'introduire quatre demandes à partir de la liste des formations hbo5 existantes, en vue d'organiser ces formations à partir de l'année académique 2019-2020, alors que la partie requérante ne peut organiser que des formations hbo5 existantes à partir de l'année académique 2019-2020, et ce, après avoir repris la compétence d'enseignement d'un centre d'éducation pour adultes.

Le moyen unique est subdivisé en trois branches. La première branche est prise de la violation de l'article 24, § 4, de la Constitution, qui garantit l'égalité entre les établissements d'enseignement. La deuxième branche est prise de la violation de l'article 24, § 1er, de la Constitution, qui dispose que l'enseignement est libre. Dans la troisième branche, la partie requérante dénonce la violation du principe de confiance, lu en combinaison avec les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce que le législateur décrétal ne peut méconnaître les attentes légitimes d'un établissement d'enseignement sans que des motifs impérieux d'intérêt général le justifient.

En ce qui concerne la violation du principe d'égalité (article 24, § 4, de la Constitution) B.5. L'article 24, § 4, de la Constitution dispose : « Tous les élèves ou étudiants, parents, membres du personnel et établissements d'enseignement sont égaux devant la loi ou le décret.

La loi et le décret prennent en compte les différences objectives, notamment les caractéristiques propres à chaque pouvoir organisateur, qui justifient un traitement approprié ».

L'article 24, § 4, première phrase, de la Constitution réaffirme, en matière d'enseignement, le principe d'égalité et de non-discrimination. En matière d'enseignement, l'article 24, § 4, seconde phrase, de la Constitution impose au législateur communautaire de prendre en compte les caractéristiques propres à chaque pouvoir organisateur qui justifient un traitement approprié.

B.6. La partie requérante fait valoir qu'une différence de traitement entre plusieurs établissements d'enseignement n'est dès lors autorisée, conformément à l'article 24, § 4, de la Constitution, que si cette différence est fondée sur « les caractéristiques propres à chaque pouvoir organisateur ». Or, la différence de traitement ne serait ni pertinente, ni proportionnée, de sorte que l'article attaqué devrait être annulé.

B.7.1. Le transfert aux hautes écoles de la compétence d'enseignement des centres d'éducation pour adultes relative aux formations de graduat est réglé par le chapitre 9 du titre 8 du Code flamand de l'enseignement supérieur, tel qu'il a été ajouté par les articles 152 à 158 du décret du 4 mai 2018. L'article II.394, nouveau, dispose, en son paragraphe 1er, qu'à partir de l'année académique 2019-2020, les centres d'éducation pour adultes transféreront aux hautes écoles leur compétence qui consiste à proposer des formations de l'enseignement professionnel supérieur et à attribuer la validation d'études correspondante. Le nouvel article II.394, § 2, alinéa 1er, du Code flamand de l'enseignement supérieur dispose qu'après le transfert de cette compétence, la haute école sera subrogée, en ce qui concerne les compétences transférées, dans les droits et obligations du centre d'éducation pour adultes qui lui a transféré ses compétences.

Le but de ce transfert était de développer davantage l'enseignement professionnel supérieur, compte tenu des principes suivants : « un positionnement et une reconnaissance clairs, de la transparence, un cadre réglementaire clair, la stabilité, la viabilité financière et la sécurité juridique. Nous tentons de réaliser tout cela en intégrant ces formations dans les instituts supérieurs. La compétence d'enseignement et la responsabilité des partenariats seront désormais confiées aux instituts supérieurs » (Doc. parl., Parlement flamand, 2017-2018, n° 1508/1, p. 4).

B.7.2. Par dérogation au décret précité du 4 mai 2018, l'article 36, attaqué, du décret du 1er mars 2019 permet à la « Karel de Grote Hogeschool », qui ne reprend pas de formation hbo5, de tout de même « présenter un maximum de cinq [réduit à quatre au cours des travaux préparatoires] demandes pour lancer également une offre de formations de graduat. Par ' liste des formations hbo5 existantes ', on entend les formations proposées aujourd'hui dans les centres d'éducation pour adultes. Avant que ces formations puissent être reconnues par le Gouvernement flamand, elles doivent faire l'objet d'une ' évaluation nouvelle formation ', par l'organisme d'accréditation, et d'un contrôle de la macro-efficacité, par la Commission de l'enseignement supérieur. L'échéance étant serrée, une procédure abrégée est prévue pour ces demandes » (Doc. parl., Parlement flamand, 2018-2019, n° 1770/1, p. 14).

Le ministre de l'Enseignement a souligné que « la procédure auprès de la NVAO et le cadre d'évaluation applicable pour les dossiers de conversion des instituts supérieurs qui reçoivent des formations d'un centre d'éducation pour adultes, d'une part, et les dossiers d'évaluation nouvelle formation que la ' Karel de Grote Hogeschool ' présentera en vue de faire reconnaître ces nouvelles formations de graduat, d'autre part, sont identiques » (Doc. parl., Parlement flamand, 2018-2019, n° 1770/4, p. 5).

B.7.3. Le délégué du Gouvernement flamand justifie cette dérogation comme suit : « Le Gouvernement flamand attache un grand intérêt au développement de cette troisième porte d'entrée. Les formations de graduat sont la troisième porte d'entrée de l'enseignement supérieur. Par le biais de partenariats entre les centres d'éducation pour adultes et les hautes écoles, les formations hbo5 actuellement proposées par les centres d'éducation pour adultes seront intégrées, au 1er septembre 2019, au sein des hautes écoles concernées. Ces formations de centres d'éducation pour adultes existantes seront converties en formations de graduat. A cette fin, des dossiers de conversion seront présentés à la NVAO. La plupart des hautes écoles ont conclu un partenariat avec un ou plusieurs centres d'éducation pour adultes et recevront donc des formations. Le 20 juillet 2018, le Gouvernement flamand a jugé que la ' Karel de Grote Hogeschool ', en tant qu'unique haute école ayant une large offre de formations à ne pas avoir conclu de convention avec un centre d'éducation pour adultes et donc à ne pas recevoir de formations, doit aussi pouvoir développer et proposer une offre de formations dès le début de l'intégration. En ce sens, il s'agit d'une disposition transitoire. De même, le Gouvernement flamand estime que la ' Karel de Grote Hogeschool ' doit adapter cette offre au niveau régional avec les autres hautes écoles implantées au même endroit.

Parallèlement aux dossiers de conversion que les hautes écoles qui reçoivent des formations d'un centre d'éducation pour adultes doivent présenter à la NVAO, la ' Karel de Grote Hogeschool ' présentera, pour cette offre, des dossiers d'évaluation nouvelle formation auprès de la NVAO » (Doc. parl., Parlement flamand, 2018-2019, n° 1770/1, p. 144).

B.8. Le régime d'exception prévu à l'article 36 attaqué est uniquement applicable à la « Karel de Grote Hogeschool ». Il s'agit d'une haute école en particulier, qui propose une large offre de formations, mais qui, en raison de certaines circonstances, ne peut proposer une offre étendue de formations de graduat, voire ne peut pas en proposer du tout, faute d'avoir conclu une convention avec un centre d'éducation pour adultes en ce qui concerne le transfert de la compétence d'enseignement.

B.9. La Cour doit examiner s'il est raisonnablement justifié que seule la « Karel de Grote Hogeschool » soit autorisée à proposer des formations de graduat à partir de l'année académique 2019-2020 sans être tenue de reprendre et de convertir une formation hbo5 existante.

Le régime d'exception entend maximaliser l'accessibilité de l'enseignement supérieur professionnel à Anvers, de sorte que les jeunes qui suivent une formation professionnelle ont plus de chances de passer au graduat.

La limitation de la possibilité de proposer de nouvelles formations de graduat à une seule haute école n'est pas pertinente pour atteindre le but poursuivi par le législateur décrétal, qui consiste à augmenter l'offre de formations dans la région concernée.

En outre, la circonstance que la « Karel de Grote Hogeschool » n'a pu présenter que quatre demandes n'est pas de nature à justifier raisonnablement la réglementation attaquée. Les autres hautes écoles qui ne proposent que quatre formations hbo5 voire moins restent soumises à l'obligation de reprise. Enfin, la limitation ne porte que sur le nombre de demandes, la « Karel de Grote Hogeschool » étant libre de choisir les formations hbo5 qu'elle propose. Les autres hautes écoles, en revanche, ont un choix qui se limite aux formations hbo5 qu'elles reprennent d'un centre d'éducation pour adultes.

L'« évaluation nouvelle formation » par la NVAO et le contrôle de la « macro-efficacité » par la Commission de l'enseignement supérieur ne sont pas davantage suffisants pour justifier raisonnablement la réglementation attaquée. L' « évaluation nouvelle formation » par la NVAO s'applique également aux autres hautes écoles qui reprennent une formation hbo5 d'un centre d'éducation pour adultes et le contrôle de la « macro-efficacité » est également applicable aux autres hautes écoles, si elles souhaitent organiser une nouvelle formation de graduat. Par ailleurs, une procédure abrégée est prévue pour le contrôle de la « macro-efficacité » et la procédure de demande déroge également sur d'autres points à la procédure standard à laquelle les hautes écoles sont soumises.

B.10. Le moyen unique, en sa première branche, est fondé.

B.11. Il n'y a pas lieu d'examiner les autres branches, qui ne sauraient donner lieu à une annulation plus étendue.

En ce qui concerne le maintien des effets de la disposition attaquée B.12. Le Gouvernement flamand et la « Karel de Grote Hogeschool » demandent que les effets de la disposition attaquée soient maintenus, en cas d'annulation. La disposition attaquée constitue la base décrétale de la formation de graduat « Internet of Things » à la « Karel de Grote Hogeschool », de sorte que le fondement juridique de cette formation disparaîtrait. En outre, les étudiants qui se sont inscrits à la formation de graduat « Internet of Things » donnée à la « Karel de Grote Hogeschool » pour l'année académique 2019-2020 s'attendent légitimement à terminer leur formation et à obtenir leur diplôme. L'annulation de la disposition attaquée compromettrait leur statut juridique et les contraindrait à mettre un terme à leur formation.

B.13. Pour éviter que naisse une insécurité juridique à l'égard des étudiants qui ont entamé, pour l'année académique 2019-2020, la formation de graduat « Internet of Things » et qui s'attendaient légitimement à terminer la formation qu'ils avaient entamée et à obtenir leur diplôme, et compte tenu, entre autres, des intérêts du personnel concerné par cette formation, les effets de l'article 36 annulé doivent être maintenus, comme indiqué au dispositif.

Par ces motifs, la Cour - annule l'article 36 du décret de la Communauté flamande du 1er mars 2019 « modifiant la réglementation relative au contrôle et à certains aspects organisationnels de l'enseignement supérieur », en ce qu'il insère un article II.395, § 2, dans le Code flamand de l'enseignement supérieur du 11 octobre 2013; - maintient les effets de cette disposition pour l'année académique 2019-2020 et pour l'année académique 2020-2021.

Ainsi rendu en langue néerlandaise, en langue française et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 19 novembre 2020.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux Le président, A. Alen