COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 140/2019 du 17 octobre 2019 Numéro du rôle : 6889 En cause : les questions préjudicielles relatives aux articles 1er, 2, 1°, a), b) et c), et 4 du décret de la Région wallonne du 19 novembre 1998 « instaurant une taxe sur les automates en Région wallonne », posées par le Tribunal de première instance de Namur, division Namur.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents F. Daoût et A. Alen, et des juges T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, T. Giet, J. Moerman et M. Pâques, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président F. Daoût, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles et procédure Par jugement du 14 mars 2018, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 30 mars 2018, le Tribunal de première instance de Namur, division Namur, a posé les questions préjudicielles suivantes : « 1. Les articles 1er du Décret wallon du 19 novembre 1998 instaurant une taxe sur les automates en Région wallonne, 2, 1°, a), b), et c), et 4 du même décret, violent-ils les articles 10, 11 et 172 de la Constitution en [ce] qu'ils instaurent une taxe qui frappe de la même manière, d'une part, les entreprises, telles que la SA YOURCASH, qui exploitent des machines distribuant des billets de banque installées dans des commerces et, d'autre part, des établissements bancaires, alors que ces personnes ne se trouveraient pas dans une même situation ? 2. Les articles 1er du Décret wallon du 19 novembre 1998 instaurant une taxe sur les automates en Région wallonne, 2, 1°, a), et 4 du même décret, violent-ils les articles 10, 11 et 172 de la Constitution en ce qu'ils instaurent une taxe annuelle sur les guichets automatiques distributeurs de billets de banque, alors que la distribution de billets de banque réalisée par une autre voie que la voie des guichets automatiques n'est pas visée par cette taxe ? 3.Les articles 1er du Décret wallon du 19 novembre 1998 instaurant une taxe sur les automates en Région wallonne, 2, 1°, a), et 4 du même décret, violent-ils les articles 10, 11 et 172 de la Constitution en ce qu'ils instaurent une taxe annuelle sur les guichets automatiques distributeurs de billets de banque établie de façon forfaitaire à 3.578,93 euros par automate, pour l'exercice d'imposition 2013, à 3.635,90 euros par automate, pour l'exercice d'imposition 2014, et à 3.645,71 euros par automate, pour l'exercice d'imposition 2015, sans tenir compte (i) du chiffre d'affaires réalisé au moyen de ces guichets et/ou (ii) de la durée d'exploitation des guichets pendant l'année (exercice) pour lequel l'impôt est dû ? 4. Les articles 1er du Décret wallon du 19 novembre 1998 instaurant une taxe sur les automates en Région wallonne, 2, 1°, a), et 4 du même décret, violent-ils les articles 10, 11 et 172 de la Constitution, lus en combinaison avec la liberté du commerce et de l'industrie en ce qu'ils instaurent une taxe annuelle sur les guichets automatiques distributeurs de billets de banque établie de façon forfaitaire à 3.578,93 euros par automate, pour l'exercice d'imposition 2013, à 3.635,90 euros par automate, pour l'exercice d'imposition 2014, et à 3.645,71 euros par automate, pour l'exercice d'imposition 2015, même si la taxe due porte substantiellement atteinte à la rentabilité de l'exploitation des guichets ? 5. Les articles 1er du Décret wallon du 19 novembre 1998 instaurant une taxe sur les automates en Région wallonne, 2, 1°, a), et 4 du même décret, violent-ils les articles 10, 11 et 172 de la Constitution, lus ensemble avec l'article 16 de la Constitution et l'article 1er du Premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, en ce qu'ils instaurent une taxe sur les guichets automatiques établie de façon forfaitaire à 3.578,93 euros par automate, pour l'exercice d'imposition 2013, à 3.635,90 euros par automate, pour l'exercice d'imposition 2014, et à 3.645,71 euros par automate, pour l'exercice d'imposition 2015, sans avoir égard à la rentabilité de l'exploitation de ces guichets ? ». (...) III. En droit (...) Quant aux dispositions en cause B.1.1. Les questions préjudicielles portent sur les articles 1er, 2, 1°, a), b), et c), et 4 du décret de la Région wallonne du 19 novembre 1998 « instaurant une taxe sur les automates en Région wallonne ».

L'article 1er de ce décret dispose : « Il est établi au profit de la Région wallonne une taxe annuelle sur les automates dans les conditions et selon les modalités déterminées par le présent décret ».

L'article 2 du même décret dispose : « Au sens du présent décret, on entend par : 1° ' automate ' : a) les appareils distributeurs automatiques de billets de banque accessibles au public;b) les guichets automatisés, c'est-à-dire les terminaux d'ordinateur mis à la disposition par les organismes bancaires et permettant d'effectuer différentes opérations bancaires, dont la distribution automatique de billets de banque;c) les guichets automatisés, c'est-à-dire les terminaux d'ordinateur mis à la disposition par les organismes bancaires et permettant d'effectuer différentes opérations bancaires, dont la réalisation automatique de paiement et la distribution automatique des extraits de compte; [...] ».

L'article 4 du même décret dispose : « § 1er. Le montant de la taxe est fixé comme suit : 1) pour les automates visés à l'article 1er, a), b) et c) : 3.578,93 euros par automate; [...] Les montants des taxes précités sont adaptés chaque année, à partir de la période imposable 2013, en fonction des fluctuations de l'indice des prix à la consommation. La Direction générale opérationnelle de la Fiscalité du Service public de Wallonie publie chaque année, à partir de l'année 2013, au Moniteur belge les montants de la taxe à percevoir pour l'exercice d'imposition en cours, adaptés dans la même proportion que l'évolution de l'indice des prix à la consommation entre les mois de juin de l'année de la publication et de l'année précédente. § 2. La taxe est due pour toute l'année, du moment que l'automate a été installé et exploité pendant une période quelconque de celle-ci ».

B.1.2. Il ressort des travaux préparatoires que le législateur décrétal avait principalement pour objectif, d'une part, de créer des nouvelles sources de financement pour la Région en exerçant son pouvoir fiscal propre et, d'autre part, d'instaurer une plus grande justice fiscale sur l'ensemble du territoire régional en substituant une taxe régionale uniforme aux diverses taxes locales portant sur le même objet.

L'exposé des motifs indique : « La réforme institutionnelle de 1980 a ouvert pour les Régions les pistes d'une autonomie fiscale qui se sont élargies lors de la réforme de 1989. [...] La Région wallonne peut donc établir une fiscalité propre dans les domaines les plus divers et plus spécialement dans ceux relevant de ses compétences. [...] Le projet de décret repose sur la mise en place d'une taxation sur les distributeurs automatiques de billets de banque ou sur les guichets automatisés et sur les distributeurs de carburant en libre-service.

Une telle démarche permettra par ailleurs d'uniformiser les taux de taxation existant actuellement en la matière, taxation qui varie fortement (de 20.000 à 150.000 francs) selon leur localisation. Ceci permettra d'atteindre une plus grande justice fiscale sur l'ensemble du territoire de la Région wallonne, dans un souci de préservation de l'intérêt général » (Doc. parl., Parlement wallon, 1997-1998, n° 413/1, pp. 2-3).

En commission du Budget, des Affaires générales et des Relations extérieures, le ministre a exposé : « [...] le Gouvernement wallon a décidé que les taxes sur les automates, immeubles abandonnés et sites d'activité économique désaffectés seront dorénavant perçues au niveau régional, ce qui permettra la mise en oeuvre d'une politique fiscale plus cohérente par l'adoption d'un taux d'imposition uniforme pour l'ensemble des deux cent soixante-deux communes wallonnes. [...] Pour conclure, M. le Ministre rappelle que l'instauration de ces trois taxes s'inscrit dans un souci d'harmonisation du champ fiscal des différents pouvoirs. [...] Dans la perspective où l'effort fiscal du citoyen doit pouvoir être associé à une action publique tangible d'une autorité responsable, il est souhaitable que les pouvoirs publics trouvent les assiettes fiscales dans les matières qui relèvent de leurs compétences particulières.

Dans cette optique, les politiques de l'emploi, du logement et de l'aménagement du territoire incombant à la Région, il paraît opportun qu'elle trouve dans ces domaines des moyens complémentaires de financement.

La mise en application des trois axes s'inscrit dès lors dans le cadre de la politique volontariste de relance de l'économie et de l'emploi menée par la Région wallonne » (Doc. parl., Parlement wallon, 1997-1998, n° 413/2, pp. 3-5) Quant aux première et deuxième questions préjudicielles B.2.1. Par la première question préjudicielle, la Cour est invitée à examiner la compatibilité des dispositions en cause avec les articles 10, 11 et 172 de la Constitution en ce que, d'une part, les sociétés, telle la partie demanderesse devant le juge a quo, qui sont propriétaires de distributeurs automatiques de billets de banque installés dans des commerces et, d'autre part, les établissements bancaires et financiers propriétaires d'appareils semblables sont traités de manière identique, alors qu'ils se trouveraient dans des situations essentiellement différentes.

Par la deuxième question préjudicielle, la Cour est invitée à examiner la compatibilité des dispositions en cause avec les articles 10, 11 et 172 de la Constitution en ce que, d'une part, ces mêmes sociétés et, d'autre part, les personnes qui distribuent des billets de banque de manière non automatisée sont traitées différemment, alors qu'elles se trouveraient dans une situation identique.

B.2.2. Les articles 10 et 11 de la Constitution garantissent le principe d'égalité et de non-discrimination. L'article 172 de la Constitution est une application particulière de ce principe en matière fiscale.

B.2.3. Le principe d'égalité et de non-discrimination n'exclut pas qu'une différence de traitement soit établie entre des catégories de personnes, pour autant qu'elle repose sur un critère objectif et qu'elle soit raisonnablement justifiée. Ce principe s'oppose, par ailleurs, à ce que soient traitées de manière identique, sans qu'apparaisse une justification raisonnable, des catégories de personnes se trouvant dans des situations qui, au regard de la mesure critiquée, sont essentiellement différentes.

L'existence d'une telle justification doit s'apprécier en tenant compte du but et des effets de la mesure critiquée ainsi que de la nature des principes en cause; le principe d'égalité et de non-discrimination est violé lorsqu'il est établi qu'il n'existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé.

B.3.1. La différence de traitement et l'identité de traitement dénoncées reposent sur le critère retenu par le législateur décrétal pour définir le fait générateur et les redevables de la taxe en cause, à savoir la possession d'un appareil distributeur automatique de billets de banque mis à la disposition du public. Un tel critère est objectif.

B.3.2. Il ressort des extraits des travaux préparatoires cités en B.1.2 que le but poursuivi par le législateur décrétal, en instaurant la taxe en cause, était essentiellement d'ordre budgétaire.

Il est vrai qu'il a été affirmé, au cours de la discussion en commission parlementaire, que la compétence de la Région wallonne pour instaurer une taxe sur les automates était liée à la matière de l'emploi, sur la base du constat que le déploiement d'automates a une incidence défavorable sur le maintien de celui-ci. Il ne saurait toutefois en être déduit, contrairement à ce que soutient la partie demanderesse devant le juge a quo, que l'objectif de la taxe en cause était, à titre principal ou subsidiaire, de favoriser le maintien ou la création d'emplois dans le secteur bancaire ou de lutter contre la diminution du volume d'emplois dans ce secteur.

B.3.3. Ainsi, en réponse à la question d'un député qui lui demandait s'il ne serait pas opportun de « déterminer les critères à partir desquels les automates seront taxés, et ce, afin d'avoir un effet dissuasif pour ceux qui nuiraient fortement à l'emploi », le ministre a répondu : « Il convient de ne pas fonder la justification de la taxe sur les automates en Région wallonne sur le maintien ou la création d'emplois, l'emploi ne ressortissant qu'incidemment (uniquement pour la remise au travail des chômeurs) des compétences régionales » (ibid., p. 13).

B.4. Lorsqu'il détermine sa politique en matière fiscale, le législateur décrétal dispose d'un pouvoir d'appréciation étendu. Tel est notamment le cas lorsqu'il détermine le fait générateur et les redevables des impôts qu'il prévoit. Dans cette matière, la Cour ne peut censurer les choix politiques du législateur décrétal et les motifs qui les fondent que s'ils reposent sur une erreur manifeste ou ne sont pas raisonnablement justifiés.

B.5.1. Les établissements bancaires et financiers et les sociétés propriétaires de distributeurs automatiques de billets de banque mis à la disposition du public ne se trouvent pas, au regard de l'objet de la taxe en cause et de son objectif budgétaire, dans des situations essentiellement différentes. Dès lors que le législateur décrétal décide d'exercer sa compétence fiscale autonome en instaurant une taxe sur certains types d'automates, il n'est pas tenu d'en exclure les propriétaires qui ne font pas partie du secteur bancaire et financier.

B.5.2. Les commerçants qui remettent des billets de banque aux consommateurs en leur permettant, lorsqu'ils règlent leurs achats par carte bancaire, de transférer un montant supérieur à celui du prix des marchandises achetées ainsi que, de manière générale, les personnes qui distribuent des billets de banque de manière non automatisée se trouvent en revanche, au regard de l'objet de la taxe, dans une situation fondamentalement différente de celle des propriétaires des distributeurs taxés, puisqu'ils n'exploitent pas d'appareil faisant l'objet de la taxe en cause.

B.5.3. La question de la proportionnalité de la taxe en cause est examinée en réponse aux troisième, quatrième et cinquième questions préjudicielles.

B.6. Les deux premières questions appellent des réponses négatives.

Quant aux troisième, quatrième et cinquième questions préjudicielles B.7.1. Par les troisième, quatrième et cinquième questions préjudicielles, la Cour est invitée à examiner la compatibilité de la taxe en cause avec les articles 10, 11 et 172 de la Constitution, ainsi qu'avec l'article 16 de la Constitution, lu en combinaison avec l'article 1er du Premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme, en ce qu'elle est fixée forfaitairement à environ 3 600 euros par automate, en fonction de l'exercice d'imposition.

B.7.2. Les questions préjudicielles portent sur l'application du même forfait annuel par automate, quelle que soit la durée d'exploitation effective de l'appareil au cours de l'exercice considéré (troisième question), et sur la non-prise en compte du chiffre d'affaires réalisé au moyen de l'automate (troisième question) ou de la rentabilité réelle de l'automate (quatrième et cinquième questions).

B.8.1. L'article 16 de la Constitution dispose : « Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique, dans les cas et de la manière établis par la loi, et moyennant une juste et préalable indemnité ».

L'article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme dispose : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens.

Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ».

B.8.2. L'article 1er du Premier Protocole additionnel offre une protection non seulement contre une expropriation ou une privation de propriété (premier alinéa, deuxième phrase) mais également contre toute ingérence dans le droit au respect des biens (premier alinéa, première phrase). Un impôt ou une autre contribution constituent, en principe, une ingérence dans le droit au respect des biens.

En outre, aux termes de l'article 1er du Premier Protocole additionnel, la protection du droit de propriété « ne [porte] pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ».

L'ingérence dans le droit au respect des biens n'est compatible avec ce droit que si elle est raisonnablement proportionnée au but poursuivi, c'est-à-dire si elle ne rompt pas le juste équilibre entre les exigences de l'intérêt général et celles de la protection de ce droit. Même si le législateur fiscal dispose d'une large marge d'appréciation, un impôt viole dès lors ce droit s'il fait peser sur le contribuable une charge excessive ou porte fondamentalement atteinte à sa situation financière (CEDH, 31 janvier 2006, Dukmedjian c. France, § § 52-58;décision, 15 décembre 2009, Tardieu de Maleissye e.a. c. France; 16 mars 2010, Di Belmonte c. Italie, § § 38 à 40).

B.9.1. Un système de taxation forfaitaire ne peut pas prendre en compte les particularités des divers cas d'espèce. Il ne peut appréhender leur diversité que de manière approximative et simplificatrice. Il ne pourrait entrer dans le détail des situations individuelles sans organiser un contrôle dont le coût pourrait compromettre le rendement de la taxe.

B.9.2. En l'espèce, il peut être admis que la prise en considération de diverses variables, telles que la durée d'installation au cours de l'année ou le chiffre d'affaires ou la rentabilité de chaque automate visé imposerait à l'administration wallonne des opérations qui, compte tenu du montant de la taxe en cause et du nombre d'appareils concernés, en compromettraient le rendement.

B.10.1. Au surplus, la société demanderesse devant le juge a quo ne démontre pas que l'application des dispositions en cause ferait peser sur elle une charge excessive ou porterait fondamentalement atteinte à sa situation financière, de sorte qu'il en résulterait une violation à son égard des articles 10, 11, 16 et 172 de la Constitution, lus en combinaison avec l'article 1er du Premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme.

B.10.2. En ce qu'elles établissent une taxe forfaitaire sur les appareils distributeurs automatiques de billets de banque accessibles au public, les dispositions en cause ne sont pas incompatibles avec les articles 10, 11, 16 et 172 de la Constitution, lus en combinaison avec l'article 1er du Premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme.

B.11. Les troisième, quatrième et cinquième questions préjudicielles appellent une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : Les articles 1er, 2, 1°, a), b) et c), et 4 du décret de la Région wallonne du 19 novembre 1998 « instaurant une taxe sur les automates en Région wallonne » ne violent pas les articles 10, 11, 16 et 172 de la Constitution, lus isolément ou en combinaison avec l'article 1er du Premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme.

Ainsi rendu en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 17 octobre 2019.

Le greffier, F. Meersschaut Le président, F. Daoût