COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 130/2019 du 10 octobre 2019 Numéro du rôle : 6976 En cause : la question préjudicielle relative à l'article 4.8.11, § 2, en combinaison avec l'article 4.7.26, § 4, 5° et 6°, du Code flamand de l'aménagement du territoire, posée par le Conseil pour les contestations des autorisations.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents A. Alen et F. Daoût, et des juges J.-P. Snappe, T. Merckx-Van Goey, T. Giet, R. Leysen et M. Pâques, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président A. Alen, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par arrêt du 19 juin 2018, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 6 juillet 2018, le Conseil pour les contestations des autorisations a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 4.8.11, § 2, applicable au cas présent, du Code flamand de l'aménagement du territoire, combiné avec l'article 4.7.26, § 4, 5° et 6°, du Code flamand de l'aménagement du territoire, viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec le droit d'accès à un juge garanti par la Convention d'Aarhus, dans la mesure où les tiers intéressés qui ont déjà agi, en tant que parties requérantes, jusque devant le Conseil pour les contestations des autorisations contre une décision d'autorisation initiale dans le cadre de la procédure d'autorisation particulière ne sont pas informés par voie de notification d'une décision ultérieure de réparation après annulation, par comparaison avec la situation dans laquelle des tiers intéressés ont déjà agi jusque devant la députation contre une décision d'autorisation initiale dans le cadre de la procédure ordinaire, ont ensuite obtenu devant le Conseil pour les contestations des autorisations l'annulation de la décision attaquée et sont informés, en application de l'article 4.7.23, § 3, du Code flamand de l'aménagement du territoire, par voie de notification, d'une décision ultérieure de réparation après annulation ? ». (...) III. En droit (...) B.1.1. Avant l'entrée en vigueur, le 23 février 2017, du décret flamand du 25 avril 2014 « relatif au permis d'environnement », il existait deux procédures administratives distinctes pour examiner une demande de permis d'urbanisme. La procédure particulière, régie par les articles 4.7.26 et 4.7.26/1 du Code flamand de l'aménagement du territoire, était applicable aux actes d'intérêt général et aux demandes introduites par des personnes morales de droit public, sauf les exceptions mentionnées à l'article 4.7.1, § 2, du Code précité. La procédure ordinaire, régie par les articles 4.7.12 à 4.7.25 du Code flamand de l'aménagement du territoire s'appliquait à toutes les autres demandes.

B.1.2. Dans la procédure ordinaire, l'autorisation était octroyée par le collège des bourgmestre et échevins de la commune où était situé l'objet de la demande (article 4.7.12 du Code flamand de l'aménagement du territoire). Un recours administratif organisé avec effet dévolutif était ouvert contre cette décision auprès de la députation de la province où était située cette commune (article 4.7.21, § 1er, du même Code). Ce recours pouvait notamment être introduit par des tiers intéressés (article 4.7.21, § 2, 2°, du même Code).

Dans la procédure particulière, l'autorisation était délivrée par le Gouvernement flamand ou par le fonctionnaire urbaniste régional (article 4.7.26, § 1er, du Code flamand de l'aménagement du territoire). Aucun recours administratif organisé n'était possible contre cette décision.

B.1.3. Un recours en annulation contre ces décisions de la députation, du Gouvernement flamand et du fonctionnaire urbaniste régional était ouvert auprès du Conseil pour les contestations des autorisations (article 4.8.2, 1°, du même Code). L'article 4.8.11, § 1er, du Code flamand de l'aménagement du territoire désignait les personnes qui pouvaient introduire ce recours. En faisaient partie les tiers intéressés, c'est-à-dire « toute personne physique ou morale à qui la décision d'autorisation, de validation ou d'enregistrement [ou prise d'acte d'une déclaration] peut causer, directement ou indirectement, des désagréments ou des inconvénients » (article 4.8.11, § 1er, 3°, du Code flamand de l'aménagement du territoire), pour autant du moins qu'ils eussent introduit un recours administratif auprès de la députation, si cela était possible (article 4.8.11, § 1er, alinéa 2, du même Code).

L'article 4.8.11, § 2, 1°, en cause, du Code flamand de l'aménagement du territoire, tel qu'applicable dans l'affaire devant le juge a quo, réglait le délai d'introduction du recours en annulation contre une décision d'autorisation. Il disposait : « Les recours sont introduits dans une échéance de quarante-cinq jours, qui prend cours comme suit : 1° en ce qui concerne les décisions d'autorisation : a) soit le jour suivant la notification, lorsqu'une telle notification est requise;b) soit le jour suivant la date de début d'affichage, dans tous les autres cas ». B.1.4. Lorsque le Conseil pour les contestations des autorisations annule une décision d'autorisation, il peut, en vertu de l'article 37 du décret du 4 avril 2014 « relatif à l'organisation et à la procédure de certaines juridictions administratives flamandes » (ci-après : le décret du 4 avril 2014), ordonner à la partie défenderesse de prendre une nouvelle décision dans un délai fixé par le Conseil.

Lorsque, le 23 février 2016, le Conseil pour les contestations des autorisations a prononcé le deuxième arrêt d'annulation dans l'instance principale et a en outre imposé au fonctionnaire urbaniste régional un délai d'injonction de quatre mois pour prendre une nouvelle décision, ce délai devait être considéré comme un délai de déchéance, conformément à la jurisprudence de la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat (CE, 17 mars 2015, n° 230.559).

L'article 37 du décret du 4 avril 2014 a été remplacé par l'article 12 du décret du 9 décembre 2016 « modifiant divers décrets, en ce qui concerne l'optimisation de l'organisation et de la procédure des juridictions administratives flamandes », qui est entré en vigueur le 24 avril 2017. Le législateur décrétal a en outre prévu que le délai imposé par le Conseil pour les contestations des autorisations est un délai d'ordre et que ce délai est suspendu tant qu'un recours de cassation est pendant auprès du Conseil d'Etat.

B.2.1. L'article 4.7.23, § 3, du Code flamand de l'aménagement du territoire, tel qu'il est applicable dans l'affaire devant le juge a quo, désignait, en ce qui concerne la phase du recours administratif dans la procédure ordinaire, les personnes ou instances auxquelles la décision de la députation devait être notifiée personnellement : « Une copie de la décision explicite ou une notification de la décision tacite est simultanément remise par envoi sécurisé et dans un délai de rigueur de dix jours à l'auteur du recours et au requérant de l'autorisation.

Une copie de la décision explicite ou une notification de la décision tacite est également envoyée aux personnes ou instances suivantes, pour autant qu'elles ne soient pas elles-mêmes les auteurs du recours : 1° le Collège des bourgmestre et échevins;2° le département; 3° les instances consultatives, citées dans l'article 4.7.16, § 1er, alinéa premier.

Une copie du dossier complet sera également transmise au département ».

Pour le reste, la décision de la députation au sujet du recours administratif était publiée par la voie d'un affichage, lequel était contrôlé par le secrétaire communal ou par son délégué. A cet égard, l'article 4.7.23, § 4, du Code flamand de l'aménagement du territoire disposait : « Un avis indiquant que l'autorisation a été accordée sera affiché par le demandeur pendant une période de trente jours à l'endroit auquel a trait la demande d'autorisation. Le demandeur informe la commune immédiatement de la date de début de l'affichage. Le Gouvernement flamand peut, tant pour le contenu que pour la forme, imposer des exigences complémentaires auxquelles doit répondre l'affichage.

Le secrétaire communal ou son délégué veille à ce qu'il [soit] procédé à l'affichage dans un délai de dix jours à compter à partir de la date de réception de la décision formelle ou de la notification de la décision tacite.

Le secrétaire communal ou son délégué fournit sur simple demande de tout intéressé, visé à l'article 4.7.21, § 2, une copie certifiée de l'attestation d'affichage ».

B.2.2. L'article 4.7.26, § 4, 5°, en cause, du Code précité, tel qu'applicable dans l'affaire devant le juge a quo, désignait, pour la procédure particulière, les personnes ou instances auxquelles la décision du Gouvernement flamand ou du fonctionnaire urbaniste régional devait être notifiée personnellement : « [Une] copie de la décision explicite ou une notification de la décision tacite est simultanément remise par envoi sécurisé et dans un délai de rigueur de dix jours au requérant et au Collège des bourgmestre et échevins, pour autant que ce dernier n'ait pas lui-même demandé l'autorisation. Une copie de la décision explicite ou une notification de la décision tacite est également fournie aux instances consultatives, citées dans le point 2° ».

Pour le reste, la décision du Gouvernement flamand ou du fonctionnaire urbaniste régional était publiée par la voie d'un affichage, lequel était contrôlé par le secrétaire communal ou par son délégué. A cet égard, l'article 4.7.26, § 4, 6°, du Code flamand de l'aménagement du territoire disposait : « [Un] avis indiquant que l'autorisation est accordée, sera affiché par le demandeur pendant une période de trente jours à l'endroit auquel a trait la demande d'autorisation. Le demandeur informe la commune immédiatement de la date de début de l'affichage. Le secrétaire communal ou son délégué veille à ce qu'il [soit] procédé à l'affichage par le demandeur dans un délai de dix jours à compter à partir de la date de réception d'une copie de la décision formelle d'octroi de l'autorisation. Le Gouvernement flamand peut, tant pour le contenu que pour la forme, imposer des exigences complémentaires auxquelles doit répondre l'affichage ».

B.3. Le juge a quo interroge la Cour sur la compatibilité des articles 4.8.11, § 2, et 4.7.26, § 4, 5° et 6°, du Code flamand de l'aménagement du territoire avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec le droit d'accès au juge, garanti par la Convention d'Aarhus, dans la mesure où ils traitent différemment les tiers intéressés ayant déjà obtenu l'annulation d'une autorisation par le Conseil pour les contestations des autorisations, en fonction de la procédure administrative applicable.

Si la procédure ordinaire s'applique, la nouvelle décision d'autorisation qui est prise après l'arrêt d'annulation rendu par le Conseil pour les contestations des autorisations est, en vertu de l'article 4.7.23, § 3, du Code flamand de l'aménagement du territoire, remise par envoi sécurisé au tiers intéressé qui a introduit le recours administratif auprès de la députation et obtenu l'annulation de la décision d'autorisation par le Conseil pour les contestations des autorisations.

Si la procédure particulière s'applique, l'article 4.7.26, § 4, 5°, du Code flamand de l'aménagement du territoire prévoit que cette nouvelle décision d'autorisation n'est pas remise par envoi sécurisé au tiers intéressé qui a obtenu l'annulation de la décision d'autorisation par le Conseil pour les contestations des autorisations.

B.4. La différence de traitement entre certaines catégories de personnes qui découle de l'application de règles procédurales différentes dans des circonstances différentes n'est pas discriminatoire en soi. Il ne pourrait être question de discrimination que si la différence de traitement qui découle de l'application de ces règles de procédure entraînait une limitation disproportionnée des droits des personnes concernées.

B.5.1. Il existe entre la procédure ordinaire et la procédure particulière des différences objectives qui ne font pas l'objet de la question préjudicielle.

B.5.2. Comme il est dit en B.1.2, les décisions d'autorisation prises dans les deux procédures le sont à des niveaux de pouvoir différents.

En choisissant de laisser au Gouvernement flamand ou au fonctionnaire urbaniste régional le soin de prendre la décision dans la procédure particulière, le législateur décrétal tend à éviter que les communes prennent des décisions contraires à l'intérêt général, pour des projets dépassant l'intérêt communal (Doc. parl., Parlement flamand, 2008-2009, n° 2011/1, pp. 174 et 175).

B.5.3. Ainsi qu'il a également été exposé en B.1.2, seule la procédure ordinaire prévoit un recours administratif organisé. L'absence d'un recours administratif dans la procédure particulière est justifiée comme suit dans les travaux préparatoires : « Prévoir un recours purement administratif auprès de l'organe administratif régional qui délivre les autorisations (le Gouvernement flamand, le fonctionnaire urbaniste délégué ou, le cas échéant, le fonctionnaire urbaniste régional) reviendrait en effet à (institutionnaliser) un ' recours gracieux '. Or, selon la doctrine, l'introduction d'un tel recours 'n'aura pas toujours, pour le citoyen, l'efficacité escomptée : en effet, l'organe de recours " gracieux " ne sera le plus souvent pas enclin à revenir sur une décision prise antérieurement, à moins que de nouvelles données importantes soient apportées ou que des erreurs manifestes soient démontrées '. Un ' recours hiérarchique ' n'est pas possible non plus : si la décision est prise au niveau du gouvernement, on peut difficilement faire contrôler celle-ci par une commission administrative. Ceci serait contraire au principe selon lequel, dans le système constitutionnel, le gouvernement se situe au sommet de la pyramide hiérarchique. La même doctrine dit, du reste, en ce qui concerne le recours administratif hiérarchique, que les chances de réussite du justiciable qui introduit un tel recours sont plutôt limitées parce que le fonctionnaire ou l'instance qui a pris la décision attaquée ' aura la plupart du temps agi sur instruction générale ou individuelle de l'autorité supérieure et que l'autorité supérieure sera davantage sensible aux intérêts de l'administration qu'à l'intérêt de l'administré ' » (Doc. parl., Parlement flamand, 2008-2009, n° 2011/1, p. 208). B.5.4. Par conséquent, les nouvelles décisions qui doivent être prises dans les deux procédures après un arrêt d'annulation du Conseil pour les contestations des autorisations ont des objets différents. Dans la procédure ordinaire, la députation doit se prononcer à nouveau sur un recours administratif contre une décision d'autorisation déjà prise par le collège des bourgmestre et échevins. Dans la procédure particulière, le Gouvernement flamand ou le fonctionnaire urbaniste régional doit par contre se prononcer une nouvelle fois sur la demande d'autorisation initiale.

B.5.5. Ces différences entre les deux procédures expliquent la différence de traitement en cause. Dans la procédure ordinaire, les tiers intéressés qui introduisent un recours administratif auprès de la députation deviennent ainsi parties à la procédure administrative.

Lorsque la députation doit se prononcer à nouveau sur ce recours administratif après un arrêt d'annulation du Conseil pour les contestations des autorisations, elle doit de surcroît répondre à nouveau aux griefs formulés par l'auteur du recours administratif. Une instance qui statue sur un recours administratif doit toujours notifier sa décision à l'auteur du recours, dès lors que celui-ci a le droit d'être informé du résultat de son recours. C'est la raison pour laquelle l'article 4.7.23, alinéa 3, du Code flamand de l'aménagement du territoire, tel qu'applicable dans l'affaire devant le juge a quo, oblige la députation à remettre une copie de sa décision à l'auteur du recours, par envoi sécurisé.

Dans la procédure particulière, par contre, un tiers intéressé ne peut pas devenir partie au moindre recours administratif. Le Gouvernement flamand ou le fonctionnaire urbaniste régional qui, après un arrêt d'annulation du Conseil pour les contestations des autorisations, doit à nouveau se prononcer sur la demande d'autorisation, doit tenir compte des motifs de l'arrêt du Conseil pour les contestations des autorisations, mais ne doit pas répondre aux arguments d'un auteur d'un recours administratif. Cette nouvelle décision ne s'inscrit donc pas dans le cadre d'une contestation administrative, mais dans celui d'une procédure qui, par les effets de l'annulation, est reprise ab initio. Par conséquent, l'article 4.7.26, § 4, 5°, du Code flamand de l'aménagement du territoire ne prévoit pas l'obligation de notifier la décision d'autorisation au tiers intéressé par envoi sécurisé.

B.6.1. La Cour doit toutefois encore examiner si, en ce qui concerne la prise de connaissance de la décision d'autorisation, la différence de traitement ne cause pas un préjudice disproportionné aux tiers intéressés, eu égard au délai de déchéance prévu pour l'introduction d'un recours en annulation auprès du Conseil pour les contestations des autorisations contre la nouvelle décision d'autorisation dans la procédure particulière.

B.6.2. Certes, le tiers intéressé qui a obtenu l'annulation de la décision d'autorisation initiale prise en application de la procédure particulière n'est pas informé personnellement de la nouvelle décision d'autorisation, mais il peut en prendre connaissance via l'affichage visé à l'article 4.7.26, § 4, 6°, du Code flamand de l'aménagement du territoire. L'affichage sur le lieu auquel a trait la demande d'autorisation reste visible pendant trente jours et le délai de déchéance de 45 jours visé à l'article 4.8.11, § 2, du Code précité ne prend cours qu'à compter du jour qui suit celui du début de l'affichage.

B.6.3. Cette façon de procéder répond au souci d'une procédure rapide (Doc. parl., Parlement flamand, 2008-2009, n° 2011/1, p. 218), en vue d'offrir dès que possible une sécurité juridique au demandeur de l'autorisation.

B.6.4. Il n'est pas possible de procurer au demandeur de l'autorisation la même sécurité juridique lorsque le début du délai de recours dépend de la prise de connaissance de la décision par l'auteur du recours.

A cet égard, le législateur décrétal a pu tenir compte du fait que la procédure particulière concerne soit de grands projets, pour lesquels il sera suffisamment connu que l'autorisation a été accordée, soit des projets dont l'incidence est limitée à l'environnement immédiat du lieu concerné par la demande d'autorisation. Le législateur décrétal pouvait donc raisonnablement partir du principe que l'affichage constitue une forme de publicité adéquate pour informer les personnes intéressées de l'existence de la décision d'autorisation.

Lors des travaux préparatoires du décret du 27 mars 2009, il a également été précisé que, si l'affichage n'est pas assuré ou s'il ne l'est pas correctement, « cela sera ' sanctionné ' par les règles relatives aux délais de recours » (Doc. parl., Parlement flamand, 2008-2009, n° 2011/1, p. 181). Il convient d'en déduire que, dans ce cas, le secrétaire communal ne peut attester l'affichage, de sorte que le délai de recours ne prend pas cours.

B.6.5. Il ressort de ce qui précède que le législateur décrétal a recherché un équilibre entre, d'une part, la nécessité d'une procédure efficace offrant la sécurité juridique au demandeur de l'autorisation dans un délai raisonnable et, d'autre part, le souci d'informer rapidement et clairement les tiers intéressés au sujet des projets envisagés. Dès lors que le délai de recours est de 45 jours, le droit d'accès au juge dont disposent les tiers intéressés n'est pas limité de manière disproportionnée, puisque ce délai prend cours à compter du premier jour qui suit celui de l'affichage.

C'est a fortiori le cas pour le tiers intéressé qui a déjà obtenu l'annulation de la première autorisation par le Conseil pour les contestations des autorisations. Il sait en effet que le Gouvernement flamand ou le fonctionnaire urbaniste régional devra prendre une nouvelle décision et il connaît les délais dans lesquels cette décision devra être rendue. S'il veut préserver ses droits, il lui incombe de faire preuve de la vigilance nécessaire et de surveiller l'affichage d'une éventuelle nouvelle autorisation.

B.7. Un contrôle des dispositions en cause au regard des articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec le droit d'accès au juge, tel qu'il est garanti par l'article 9 de la Convention d'Aarhus « sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement », ne conduit pas à une autre conclusion.

B.8. La question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : Les articles 4.8.11, § 2, et 4.7.26, § 4, 5° et 6°, du Code flamand de l'aménagement du territoire ne violent pas les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec l'article 9 de la Convention d'Aarhus.

Ainsi rendu en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 10 octobre 2019.

Le greffier, F. Meersschaut Le président, A. Alen