COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 28/2019 du 14 février 2019 Numéro du rôle : 6817 En cause : la question préjudicielle relative à l'article 194 du décret communal flamand du 15 juillet 2005, posée par la Cour d'appel de Bruxelles.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents A. Alen et F. Daoût, et des juges L. Lavrysen, J.-P. Snappe, P. Nihoul, T. Giet et J. Moerman, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président A. Alen, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par arrêt du 5 décembre 2017 en cause de la commune d'Oud-Heverlee, représentée par René Decoster, contre Domien Michiels, avec comme partie intervenante la commune d'Oud-Heverlee, représentée par son collège des bourgmestre et échevins, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 18 janvier 2018, la Cour d'appel de Bruxelles a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 194 du décret communal du 15 juillet 2005 viole-t-il les articles 41 et 162, alinéa 1er [lire : alinéa 2], 1° et 2°, de la Constitution et les articles 3, 9 et 11 de la Charte européenne de l'autonomie locale, faite à Strasbourg le 15 octobre 1985, combinés avec les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce que l'article 194 précité permet à des habitants d'agir en justice au nom de la commune à la place du collège échevinal, dans l'hypothèse où le fait de signifier un ordre de paiement relève de la notion d'action en justice, alors que l'article 41 et l'article 162, alinéa 1er, 1° et 2°, de la Constitution, [qui] posent le principe de l'autonomie communale, exigent que les intérêts exclusivement communaux, qu'ils aient ou non une incidence directe sur les finances communales, soient réglés par le conseil communal, dont l'élection directe est garantie, et alors qu'à la lumière de la Charte européenne de l'autonomie locale, le droit d'exercer des voies de recours est directement lié à l'exigence de l'exercice autonome des compétences communales par le conseil communal ou, le cas échéant, par le collège échevinal en tant qu'organe exécutif ayant à se justifier devant le conseil, alors que les habitants qui [agissent en justice] par application du droit de substitution prévu à l'article 194 du décret communal du 15 juillet 2005 n'ont pas à se justifier devant le conseil communal ? ». (...) III. En droit (...) B.1. L'article 194 du décret communal flamand du 15 juillet 2005 (ci-après : le décret communal) dispose : « Si le collège des bourgmestre et échevins ou le conseil communal omet d'agir en droit, un ou plusieurs habitants peuvent agir en droit au nom de la commune, à condition qu'ils garantissent de supporter personnellement les frais de procédure ainsi que d'assurer la condamnation à des dommages et intérêts ou une amende pour procédure téméraire et vexatoire ou pour un recours qui pourrait être prononcé [e].

Ce droit est également ouvert aux personnes morales dont le siège social est établi dans la commune.

La commune ne pourra pas accepter une transaction quant à la procédure ou y renoncer sans l'accord de ceux qui auront lancé la procédure en son nom.

Sous peine d'irrecevabilité, les personnes visées aux alinéas premier et deux ne peuvent agir en droit au nom de la commune que si elles ont notifié l'acte introductif d'instance au collège des bourgmestre et échevins et, préalablement, ont mis en demeure le collège des bourgmestre et échevins en raison de l'inaction, et si, après un délai de dix jours suivant cette notification de la mise en demeure, aucune action en droit de la part de l'administration communale n'a eu lieu.

En cas d'urgence, une mise en demeure préalable n'est pas requise ».

B.2. Il ressort de la décision de renvoi que la juridiction a quo interprète cette disposition en ce sens qu'un habitant d'une commune peut, au nom de cette commune, non seulement saisir une juridiction, mais également faire exécuter la décision de justice qui résulte d'une telle procédure, lorsque cette décision n'est pas respectée, notamment en signifiant un ordre de paiement des astreintes décidées par la juridiction.

B.3. Il est demandé à la Cour si cette disposition, dans l'interprétation précitée, est compatible avec les articles 41 et 162, alinéa 2, 1° et 2°, de la Constitution et avec les articles 3, 9 et 11 de la Charte européenne de l'autonomie locale, lus en combinaison avec les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce qu'un habitant qui agit au nom de la commune, contrairement au collège des bourgmestre et échevins, ne doit pas se justifier devant le conseil communal et en ce qu'il serait ainsi porté atteinte au principe de l'autonomie locale garanti par les dispositions constitutionnelles et internationales précitées.

B.4.1. Les parties intervenantes font valoir que la question préjudicielle n'est pas recevable parce que la Cour ne serait pas compétente pour contrôler directement une disposition législative au regard des articles 41 et 162 de la Constitution et au regard des articles 3, 9 et 11 de la Charte européenne de l'autonomie locale.

B.4.2. Dans la question préjudicielle, les dispositions constitutionnelles et internationales précitées sont invoquées « combinées avec les articles 10 et 11 de la Constitution ».

Les articles 10 et 11 de la Constitution ont une portée générale. Ils interdisent toute discrimination, quelle qu'en soit l'origine : les règles constitutionnelles de l'égalité et de la non-discrimination sont applicables à l'égard de tous les droits et de toutes les libertés, en ce compris ceux résultant des conventions internationales liant la Belgique.

Il n'est donc pas demandé à la Cour de contrôler la disposition en cause directement au regard des articles 41 et 162 de la Constitution et au regard des articles 3, 9 et 11 de la Charte européenne de l'autonomie locale, mais bien d'examiner si la différence de traitement créée par la disposition en cause, selon qu'un ou plusieurs habitants agissent en justice au nom de la commune ou que le collège des bourgmestre et échevins le fasse, est compatible avec le principe d'égalité et de non-discrimination, lu en combinaison avec le principe de l'autonomie locale.

B.4.3. L'exception des parties intervenantes est rejetée.

B.5.1. Dans les matières qui relèvent des compétences communales, il revient en principe aux autorités communales de faire cesser ou de prévenir des actes illicites et, au besoin, d'agir en justice à cette fin. En vertu de l'article 193 du décret communal, le collège des bourgmestre et échevins représente la commune dans des cas judiciaires et extra-judiciaires et décide d'agir en droit au nom de la commune.

Le conseil communal peut toutefois décider d'exercer ces compétences à la place du collège.

B.5.2. L'article 194 du décret communal vise à permettre aux habitants d'une commune d'agir en justice au nom de la commune si le collège des bourgmestre et échevins s'en abstient à tort.

Cet article trouve sa source dans l'article 271, § 1er, de la Nouvelle loi communale et dans l'article 150 de la loi communale du 30 mars 1836.

Selon les travaux préparatoires de l'article 150 de la loi communale du 30 mars 1836, cette disposition visait le cas où la commune refuse d'intervenir et laisse se produire des infractions aux dépens de certains habitants (Pasin., 1836, p. 388). Ainsi, les intérêts de la commune sont protégés contre l'inaction de sa propre administration.

B.6.1. Un habitant d'une commune qui agit en justice sur la base de l'article 194 du décret communal n'agit pas en son nom propre, mais uniquement au nom et en tant que représentant de la commune. L'action doit être fondée sur un droit de la commune et a pour but de défendre un intérêt collectif. Par conséquent, un habitant d'une commune ne peut agir en justice au nom de celle-ci que pour autant que la commune en question soit elle-même recevable à agir.

Il appartient, dans ce cadre, au juge saisi de l'affaire de déclarer l'action ou le recours irrecevables, si les habitants qui agissent en justice au nom de la commune poursuivaient non pas un intérêt collectif mais un intérêt purement personnel. En outre, le juge déclarera l'action ou le recours non fondés si aucune illégalité n'a été commise.

B.6.2. En vertu de l'article 194, alinéa 1er, du décret communal, un ou plusieurs habitants ne peuvent ester en justice au nom de la commune que s'ils offrent, sous caution, de se charger personnellement des frais du procès et de répondre de la condamnation à des dommages et intérêts ou à une amende pour procédure ou appel téméraire et vexatoire qui peut être prononcée. Par ailleurs, les habitants de la commune ne peuvent, en vertu de l'article 194, dernier alinéa, du décret communal, agir au nom de la commune que s'ils ont mis en demeure le collège des bourgmestre et échevins en raison de son inaction et si, après un délai de dix jours suivant la signification de la mise en demeure, aucune action en justice de la part de l'administration communale n'a eu lieu. Sous peine d'irrecevabilité, ils doivent également signifier l'acte introductif d'instance au collège des bourgmestre et échevins.

B.6.3. La circonstance que l'acte contre lequel la commune agit en justice est conforme à une décision, une autorisation ou un avis de la commune, ou en constitue même une exécution, n'empêche pas l'autorité communale d'agir en justice à l'encontre de cet acte. En effet, l'article 159 de la Constitution n'empêche pas une autorité administrative d'invoquer l'illégalité d'une décision qu'elle a elle-même prise.

Un habitant peut donc intenter les actions dont la commune dispose, au nom de la commune, même si l'acte contesté est conforme aux décisions de la commune.

B.6.4. Lorsqu'un ou plusieurs habitants agissent en justice au nom de la commune, l'organe normalement compétent pour représenter la commune, c'est-à-dire le collège des bourgmestre et échevins, perd la libre disposition des droits faisant l'objet de l'action (Cass., 23 septembre 2010, C.08.0396.F). En effet, conformément à l'alinéa 3 de l'article 194 du décret communal, la commune ne peut pas conclure une transaction quant à l'instance ou se désister de celle-ci sans l'accord de celui qui a engagé la procédure en son nom.

Le collège des bourgmestre et échevins conserve toutefois la possibilité de participer à la procédure afin de soutenir l'action des habitants ou pour la poursuivre ou reprendre l'instance, si ces habitants restent en défaut de défendre les intérêts de la commune de manière adéquate, ou d'exposer sa propre vision en la matière et de contester le cas échéant l'action des habitants.

B.7.1. En vertu de l'article 32 du décret communal, les conseillers communaux ont le droit de poser des questions orales et écrites au collège des bourgmestre et échevins.

Lorsque le collège des bourgmestre et échevins décide, par application de l'article 193 du décret communal, d'ester en justice au nom de la commune ou de faire exécuter une décision de justice, les conseillers communaux peuvent donc poser à ce sujet des questions orales et écrites au collège, qui est en principe tenu de répondre à ces questions.

Lorsqu'un habitant d'une commune décide, par application de l'article 194 du décret communal, d'ester en justice au nom de la commune ou de faire exécuter une décision de justice, cet habitant, au contraire du collège des bourgmestre et échevins, n'est pas tenu de répondre aux questions des conseillers communaux.

B.7.2. La disposition en cause établit donc une différence de traitement selon que l'action est introduite, au nom de la commune, par le collège des bourgmestre et échevins ou par un ou plusieurs habitants de la commune.

B.8. Etant donné que tant le collège des bourgmestre et échevins que l'habitant d'une commune agissent en justice au nom de la commune en vue de défendre un intérêt collectif, les deux catégories se trouvent dans une situation suffisamment comparable, contrairement à ce que soutient l'appelante devant la juridiction a quo.

B.9.1. L'article 41, alinéa 1er, première phrase, de la Constitution dispose : « Les intérêts exclusivement communaux ou provinciaux sont réglés par les conseils communaux ou provinciaux, d'après les principes établis par la Constitution ».

L'article 162, alinéas 1er et 2, 1° et 2°, de la Constitution dispose : « Les institutions provinciales et communales sont réglées par la loi.

La loi consacre l'application des principes suivants : 1° l'élection directe des membres des conseils provinciaux et communaux;2° l'attribution aux conseils provinciaux et communaux de tout ce qui est d'intérêt provincial et communal, sans préjudice de l'approbation de leurs actes, dans les cas et suivant le mode que la loi détermine ». B.9.2. Les articles 3, 9 et 11 de la Charte européenne de l'autonomie locale disposent : « Article 3 - Concept de l'autonomie locale 1. Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.2. Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux.Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là où elle est permise par la loi ». « Article 9 - Les ressources financières des collectivités locales 1. Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences.2. Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.3. Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.4. Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.5. La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent.De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité. 6. Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles-ci des ressources redistribuées.7. Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques.L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence. 8. Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux ». « Article 11 - Protection légale de l'autonomie locale Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne ».

B.10.1. Les articles 41, alinéa 1er, première phrase, et 162, alinéa 2, 1° et 2°, de la Constitution garantissent la compétence des communes pour tout ce qui relève de l'intérêt communal, de même que l'élection directe des conseillers communaux. Ils consacrent le principe de l'autonomie locale, qui suppose que les autorités locales puissent se saisir de tout objet qu'elles estiment relever de leur intérêt et le réglementer comme elles le jugent opportun.

B.10.2. Le principe de l'autonomie locale garanti par les dispositions constitutionnelles précitées ne porte cependant pas atteinte à l'obligation des communes, lorsqu'elles agissent au titre de l'intérêt communal, de respecter la hiérarchie des normes. Il en découle que lorsque l'autorité fédérale, une communauté ou une région réglemente une matière qui relève de sa compétence, les communes sont soumises à cette réglementation lors de l'exercice de leur compétence en cette même matière. Une limitation du principe de l'autonomie locale qui découle d'une réglementation de l'autorité fédérale, d'une communauté ou d'une région ne serait incompatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec les articles 41, alinéa 1er, et 162, alinéa 2, 1° et 2°, de celle-ci, que si elle était manifestement disproportionnée. Tel serait le cas, par exemple, si elle aboutissait à priver les communes de tout ou de l'essentiel de leurs compétences, ou si la limitation de la compétence ne pouvait être justifiée par le fait que celle-ci serait mieux gérée à un autre niveau de pouvoir.

B.11. La disposition en cause, dans l'interprétation de la juridiction a quo, confère aux habitants d'une commune la compétence pour ester en justice, sous certaines conditions, au nom de la commune et pour faire exécuter la décision de justice obtenue au nom de la commune. Cette disposition, qui a été adoptée en vertu de la compétence attribuée à la Région flamande pour régler la composition, l'organisation, la compétence et le fonctionnement des institutions provinciales et communales et des collectivités supracommunales (article 6, § 1er, VIII, 1°, alinéa 1er, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles), limite les compétences des organes communaux et donc aussi le principe de l'autonomie locale.

Etant donné que les habitants d'une commune ne peuvent ester en justice au nom de la commune que lorsque le collège des bourgmestre et échevins s'abstient de le faire et compte tenu de ce que le droit à l'exécution de décisions de justice devenues définitives constitue un aspect essentiel du principe de la prééminence du droit (CEDH, 7 mai 2002, Burdov c. Russie, § 34; 17 juin 2003, Ruianu c. Roumanie, § 65), la limitation précitée du principe de l'autonomie locale n'est toutefois pas manifestement disproportionnée. La différence de traitement qui consiste en ce que les habitants d'une commune, contrairement au collège des bourgmestre et échevins, ne peuvent être appelés à se justifier devant le conseil communal est, pour les mêmes raisons, raisonnablement justifiée.

B.12. Le contrôle au regard des articles 3, 9 et 11 de la Charte européenne de l'autonomie locale, lus en combinaison avec les articles 10 et 11 de la Constitution, n'aboutit pas à une autre conclusion.

L'article 3, paragraphe 1, de cette Charte ne définit en effet pas l'autonomie locale comme un droit absolu des autorités locales de régler toutes les affaires publiques dans l'intérêt de la population locale, mais bien comme un droit de régler « , dans le cadre de la loi [...] une part importante des affaires publiques ». L'article 3, paragraphe 2, de cette Charte dispose en outre que le principe de l'autonomie locale « ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là où elle est permise par la loi ».

Compte tenu de ce qu'un habitant d'une commune ne peut ester en justice au nom de la commune que lorsque le collège des bourgmestre et échevins s'abstient de le faire et après que l'habitant a offert, sous caution, de se charger personnellement des frais du procès et de répondre de la condamnation à des dommages et intérêts ou à une amende pour procédure ou appel téméraire et vexatoire qui pourrait être prononcée, la disposition en cause ne limite pas davantage les droits garantis par les articles 9 et 11 de la Charte européenne de l'autonomie locale concernant la gestion financière locale et l'exercice de voies de recours par les autorités locales.

B.13. La question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 194 du décret communal flamand du 15 juillet 2005 ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution, lus ou non en combinaison avec les articles 41 et 162, alinéa 2, 1° et 2°, de la Constitution et avec les articles 3, 9 et 11 de la Charte européenne de l'autonomie locale.

Ainsi rendu en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 14 février 2019.

Le greffier, Le président, F. Meersschaut A. Alen