COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 170/2018 du 29 novembre 2018 Numéro du rôle : 6999 En cause : la demande de suspension partielle du décret de la Région wallonne du 29 mars 2018 modifiant le Code de la démocratie locale et de la décentralisation en vue de renforcer la gouvernance et la transparence dans l'exécution des mandats publics au sein des structures locales et supra-locales et de leurs filiales, introduite par la SA « Integrale ».

La Cour constitutionnelle, composée des présidents F. Daoût et A. Alen, et des juges L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, T. Giet et R. Leysen, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président F. Daoût, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la demande et procédure Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 14 août 2018 et parvenue au greffe le 17 août 2018, la SA « Integrale », assistée et représentée par Me J. Bourtembourg et Me F. Belleflamme, avocats au barreau de Bruxelles, et Me J.-P. Lacomble et Me S. Pâques, avocats au barreau de Liège, a introduit une demande de suspension du décret de la Région wallonne du 29 mars 2018 modifiant le Code de la démocratie locale et de la décentralisation en vue de renforcer la gouvernance et la transparence dans l'exécution des mandats publics au sein des structures locales et supra-locales et de leurs filiales et, en particulier, des articles 7, 9, 31, 35, 38 à 41, 44, 45, 47 à 49, 51, 52, 62, 67 à 80 et 82 de ce décret (publié au Moniteur belge du 14 mai 2018).

Par la même requête, la partie requérante demande également l'annulation des mêmes dispositions décrétales. (...) II. En droit (...) Quant aux dispositions attaquées B.1.1. La partie requérante demande la suspension du décret de la Région wallonne du 29 mars 2018 « modifiant le Code de la démocratie locale et de la décentralisation en vue de renforcer la gouvernance et la transparence dans l'exécution des mandats publics au sein des structures locales et supra-locales et de leurs filiales ».

B.1.2. Il ressort de l'exposé relatif au risque de préjudice grave difficilement réparable figurant dans la requête que la demande de suspension ne vise que les dispositions de ce décret qui instituent, d'une part, de nouvelles règles en matière de tutelle et, d'autre part, de nouvelles règles s'imposant à la partie requérante en ce qui concerne la gestion de son personnel.

B.1.3. Il peut en être déduit que la demande de suspension vise les articles 35, 44 et 45, qui contiennent les règles relatives aux nouvelles formes de tutelles, et les articles 52, 56, 62, 69, 71, 74 et 76, en ce qu'ils prévoient des plafonds de rémunération et des obligations administratives à charge des organismes visés, de leurs administrateurs et de certains membres de leur personnel.

B.1.4. La Cour limite l'examen de la demande de suspension à ces dispositions.

Quant à l'intérêt de la partie requérante B.2.1. La demande de suspension étant subordonnée au recours en annulation, la recevabilité de celui-ci, et en particulier l'existence de l'intérêt requis, doit être abordée dès l'examen de la demande de suspension.

B.2.2. La partie requérante démontre à suffisance, à ce stade de la procédure, qu'elle est une société anonyme dont le capital est indirectement détenu, à plus de 50 %, par une intercommunale. Elle répond donc à première vue à la définition de la « société à participation publique locale significative » fixée par l'article L5111-1, alinéa 1er, 10°, du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, introduit par l'article 47 du décret attaqué. Toutes les dispositions, insérées par le décret attaqué, visant les sociétés à participation publique locale significative semblent en conséquence lui être applicables.

B.2.3. Contrairement à ce que soutient le Gouvernement wallon, les dispositions qu'elle attaque sont susceptibles d'affecter directement et défavorablement sa situation en ce qu'elles instaurent des contrôles supplémentaires sur les décisions qu'elle prend et sur les actes qu'elle pose et en ce qu'elles comportent des contraintes qui s'imposent à elle dans ses relations avec les membres de son conseil d'administration ainsi qu'en termes de recrutement et de gestion de son personnel dirigeant.

B.2.4. L'examen limité de la recevabilité du recours en annulation auquel la Cour a pu procéder dans le cadre de la demande de suspension ne fait pas apparaître que le recours en annulation - et donc la demande de suspension - doive être considéré comme irrecevable.

Quant à la demande de suspension B.3. Aux termes de l'article 20, 1°, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, deux conditions de fond doivent être remplies pour que la suspension puisse être décidée : - des moyens sérieux doivent être invoqués; - l'exécution immédiate de la règle attaquée doit risquer de causer un préjudice grave difficilement réparable.

Les deux conditions étant cumulatives, la constatation que l'une de ces deux conditions n'est pas remplie entraîne le rejet de la demande de suspension.

Quant au risque de préjudice grave difficilement réparable En ce qui concerne les dispositions instituant de nouvelles formes de tutelles sur les sociétés à participation publique locale significative B.4.1. L'article 35 du décret attaqué remplace l'article L1532-5 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation par la disposition suivante : « Art. L1532-5. La filiale d'une intercommunale, ainsi que toutes les sociétés dans lesquelles une intercommunale ou une filiale de celle-ci ont une participation, à quelque degré que ce soit, pour autant que la participation totale, détenue seule ou conjointement, directement ou indirectement, des communes, provinces, C.P.A.S., intercommunales, régies communales ou provinciales autonomes, ASBL communales ou provinciales, associations de projet, associations de pouvoirs publics visées à l'article 118 de la loi du 8 juillet 1976Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/1976 pub. 18/04/2016 numac 2016000231 source service public federal interieur Loi organique des centres publics d'action sociale. - Coordination officieuse en langue allemande de la version applicable aux habitants de la région de langue allemande fermer organique des centres publics d'action sociale, sociétés de logement ou personne morale ou association de fait associant plusieurs des autorités précitées soit supérieure à cinquante pour cent du capital ou atteigne plus de cinquante pour cent des membres du principal organe de gestion, transmettent au conseil d'administration de l'intercommunale les projets de décision relatifs aux prises ou retrait de participation dans toute personne morale de droit public ou privé, aux cessions de branches d'activités et d'universalités ainsi qu'aux rémunérations relevant de l'assemblée générale ou du principal organe de gestion.

Le conseil d'administration de l'intercommunale dispose d'un délai de trente jours pour rendre un avis conforme.

Les sociétés concernées mettent leur statut en conformité avec le présent article. A défaut, l'intercommunale se retire du capital de la société ».

En application de l'article 84 du décret attaqué, les sociétés visées disposent d'un délai de douze mois à compter de l'entrée en vigueur dudit décret pour mettre leurs statuts en conformité avec l'article L1532-5. Le décret attaqué étant entré en vigueur dix jours après sa publication au Moniteur belge intervenue le 14 mai 2018, les sociétés visées doivent avoir adapté leurs statuts pour le 24 mai 2019.

B.4.2. L'article 44 du décret attaqué insère dans l'article L3111-1, § 1er, du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, qui énumère les collectivités publiques et les organismes soumis au contrôle de tutelle ordinaire, un 8° rédigé comme suit : « 8° sur une société à participation publique locale significative, telle que définie à l'article L5111-1, alinéa 1er, 10° ».

En conséquence de cette disposition, tous les actes des sociétés à participation publique locale significative sont soumis à la tutelle générale d'annulation exercée par la Région wallonne.

B.4.3. L'article 45 du décret attaqué remplace l'article L3116-1 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation par la disposition suivante : « L'autorité de tutelle peut, par arrêté, désigner un commissaire spécial lorsqu'une personne morale de droit public ou un organisme visé à l'article L3111-1, § 1er, lèse l'intérêt général, reste en défaut de fournir les renseignements et éléments demandés, ou de mettre en exécution les mesures prescrites par les lois, décrets, arrêtés, règlements ou statuts ou par une décision de justice coulée en force de chose jugée. Le commissaire spécial est habilité à prendre toutes les mesures nécessaires en lieu et place de l'autorité défaillante, dans les limites du mandat qui lui a été donné par l'arrêté qui le désigne ».

B.5.1. La partie requérante expose qu'un risque de préjudice grave difficilement réparable lui est causé par l'application immédiate de ces dispositions dès lors qu'elles prévoient des procédures incompatibles avec la gestion normale d'un portefeuille d'assurances-vie, de sorte qu'elle serait empêchée de poursuivre son activité. Elle soutient ensuite qu'elle subirait un préjudice financier grave par son étendue et impossible à évaluer concrètement parce que ses clients seraient amenés à rompre les contrats passés avec elle. Elle ajoute enfin qu'elle subirait elle-même une perte financière importante, perte qui rendrait la poursuite de son activité impossible.

B.5.2. Le simple risque de subir une perte financière ne constitue pas, en principe, un risque de préjudice grave difficilement réparable. Un préjudice financier allégué n'est irréparable que si la partie requérante démontre que les dispositions attaquées hypothèquent sa viabilité à court terme, ce qu'elle ne fait pas.

B.6.1. L'obligation de transmettre au conseil d'administration de l'intercommunale, dont la société requérante est, indirectement, une filiale, les projets de décision cités par l'article L1532-5 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, remplacé par l'article 35 attaqué, en vue d'obtenir son avis conforme n'implique pas que les décisions ne pourront pas être prises par la société requérante. Tel ne serait le cas que si le conseil d'administration de l'intercommunale jugeait que ces projets sont contraires à l'intérêt général. Par ailleurs, en prévoyant que le conseil d'administration de l'intercommunale dispose d'un délai de trente jours, la disposition attaquée ne lui interdit pas de rendre son avis dans un délai plus court, de façon à rendre cette obligation compatible avec les procédures internes à la société requérante et avec les conditions et pratiques du secteur économique dans lequel se déploient ses activités.

Enfin, les statuts des sociétés concernées doivent être adaptés pour le 24 mai 2019, de sorte qu'avant cette date, les projets de décisions ne doivent pas, en vertu des dispositions attaquées, être transmis au conseil d'administration de l'intercommunale. Si la Cour annulait les dispositions attaquées après cette date, la société requérante pourrait modifier à nouveau ses statuts sans difficulté. Dans l'intervalle, il ne se serait écoulé que quelques mois tout au plus au cours desquels elle aurait dû établir avec le conseil d'administration de l'intercommunale dont elle est indirectement la filiale une procédure lui permettant d'obtenir rapidement un avis conforme relatif à ses projets de décisions.

B.6.2. La tutelle exercée par la Région wallonne en application de l'article L3111-1, § 1er, 8°, du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, tel qu'il a été inséré par l'article 44 du décret attaqué, ne fait peser un risque d'annulation sur les actes de la société requérante que dans l'hypothèse où ils seraient contraires à l'intérêt général. L'application immédiate de cette disposition ne signifie donc pas que tous les actes passés par la société requérante sont menacés d'annulation. L'existence de cette tutelle ne l'empêche donc pas de continuer à exercer son activité normalement, sauf à considérer que les actes qu'elle adopte sont généralement contraires à l'intérêt général.

B.6.3. Enfin, la possibilité dont dispose l'autorité de tutelle d'envoyer un commissaire spécial n'est pas de nature à empêcher la société requérante d'exercer son activité puisqu'au contraire, l'objectif de cette mesure est précisément de lui permettre de le faire dans les meilleures conditions.

B.7.1. La société requérante estime encore qu'une atteinte irréversible est portée à sa réputation parce que, d'une part, les règles de tutelles auxquelles elle est soumise ont pour effet que la confidentialité des secrets qui lui sont confiés n'est plus garantie et que, d'autre part, les engagements qu'elle prend vis-à-vis des tiers partenaires investisseurs pourraient être remis en cause.

B.7.2. La transmission des projets de décision et des actes pris par la société requérante, selon le cas, au conseil d'administration de l'intercommunale dont elle est indirectement la filiale et au Gouvernement wallon, ne porte pas atteinte à la confidentialité de ces projets et de ces actes ou au secret des relations d'affaires au cours desquels ils sont envisagés, puisque les membres du conseil d'administration de l'intercommunale et le ministre wallon de tutelle sont également tenus par le caractère confidentiel des pièces dont ils ont à connaître. Au surplus, la simple existence d'une procédure d'avis conforme préalable ou d'une tutelle d'annulation, découlant de règles décrétales applicables à toutes les sociétés à participation publique locale significative, ne saurait représenter une atteinte à la réputation des sociétés visées ou de l'une d'elles.

B.8. A supposer que l'application des dispositions attaquées cause un préjudice à la partie requérante, ce préjudice pourrait être réparé en cas d'annulation ultérieure de ces dispositions.

En ce qui concerne les dispositions relatives à la gestion du personnel de la partie requérante B.9.1. L'article 52 du décret attaqué, qui remplace l'article L5311-1 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, établit des limites de rémunération pour les administrateurs des personnes morales visées par le décret. L'article 56 du décret attaqué, qui insère un article L5321-1 dans le même Code, établit au paragraphe 6 de cette disposition un plafond applicable à la rémunération du titulaire de la fonction dirigeante locale. L'article 62 du décret attaqué, qui remplace l'article L5431-1 du même Code, permet au Gouvernement wallon de constater la déchéance des mandats du titulaire qui n'a pas satisfait à ses obligations de déclaration ou de remboursement des sommes indues. L'article 69 du décret attaqué, qui insère un article L6411-1 dans le même Code, charge le Gouvernement wallon d'établir un registre des institutions locales et supra-locales reprenant les personnes qui y exercent des mandats et fonctions dirigeantes.

L'article 71 du décret attaqué insère dans le même Code un article L6421-1 qui charge notamment le principal organe de gestion des sociétés à participation publique locale significative d'établir un rapport de rémunération écrit reprenant un relevé individuel nominatif des jetons, rémunérations et avantages en nature perçus par les administrateurs et les titulaires de fonctions dirigeantes. L'article 74 du décret attaqué insère dans le même Code un article L6431-2 qui impose notamment aux sociétés à participation publique locale significative de publier un certain nombre d'informations concernant entre autres l'identité de leurs mandataires. L'article 76 du décret attaqué insère dans le même Code un article L6434-1 qui interdit aux membres du personnel de percevoir des jetons de présence ou rémunérations en raison de leur participation aux réunions d'organes de l'organisme qui les emploie.

B.9.2. Par ailleurs, les règles relatives à l'avis conforme préalable et à la tutelle d'annulation établies par les articles 35 et 44 du décret attaqué, cités en B.4.1 et B.4.2, trouvent également à s'appliquer, en tout ou en partie, aux décisions prises en matière d'engagement de personnel et de rémunération.

B.10. La partie requérante expose que l'application immédiate de ces dispositions lui cause un risque de préjudice grave difficilement réparable en ce qui concerne la gestion de son personnel, d'une part, parce que cette gestion s'en trouve « terriblement » complexifiée dans l'immédiat et, d'autre part, parce que la plupart des membres de son comité de direction, qui bénéficient de rémunérations largement supérieures aux plafonds établis par les dispositions attaquées, ont déjà fait savoir qu'ils la quitteraient en lui réclamant des indemnités en cas de modification unilatérale de leurs conditions de rémunération. Elle ajoute que l'application immédiate des dispositions attaquées l'empêche en outre de recruter du personnel dirigeant compétent pour pourvoir les postes qui seraient ainsi vacants.

B.11.1. Le préjudice invoqué par la partie requérante relativement à la baisse des rémunérations de ses administrateurs et dirigeants, à supposer qu'il soit grave, n'est nullement irréparable en cas d'annulation des dispositions attaquées par la Cour. En effet, l'annulation des règles établissant des plafonds de rémunération permettrait à la société requérante de rémunérer ses administrateurs et les membres de son comité de direction à la hauteur qui était convenue entre eux. Elle pourrait également librement compenser la perte de rémunération subie durant la période d'application des dispositions annulées. Enfin, étant donné que les administrateurs et dirigeants de la société requérante sont informés de ce qu'un recours en annulation visant ces dispositions est pendant devant la Cour, il est peu vraisemblable qu'ils précipitent leur départ sans attendre l'issue de ce recours.

B.11.2. Le préjudice invoqué par la partie requérante consistant en une complexification des règles relatives à la gestion de son personnel ne peut, quant à lui, être considéré comme grave. La lourdeur administrative découlant de la mise en oeuvre des dispositions relatives à l'avis conforme préalable et à la tutelle d'annulation ne saurait constituer un préjudice dont la gravité justifierait la suspension des dispositions concernées. Il en va d'autant plus ainsi que des règles de procédure internes peuvent être convenues avec le conseil d'administration de l'intercommunale dont la société requérante est indirectement la filiale pour raccourcir le délai d'un mois dans lequel l'avis conforme doit être rendu.

L'application immédiate des dispositions relatives à la publication des noms des personnes occupant des fonctions administratrices et dirigeantes n'est pas non plus de nature à causer un préjudice grave difficilement réparable à la société requérante.

B.12.1. Il résulte de ce qui précède que le risque de préjudice grave difficilement réparable n'est démontré à propos d'aucune des dispositions attaquées.

B.12.2. Par ailleurs, la partie requérante ne faisant pas valoir qu'elle aurait un siège situé ailleurs qu'en Région wallonne, il n'y a pas lieu, contrairement à ce que soutient le Gouvernement flamand, d'examiner à son égard l'existence d'un préjudice grave difficilement réparable causé par un éventuel excès, par l'article 47 du décret attaqué, des compétences territoriales du législateur décrétal wallon.

B.13. Une des conditions de fond pour pouvoir conclure à une suspension n'étant pas remplie, il y a lieu de rejeter la demande de suspension.

Par ces motifs, la Cour rejette la demande de suspension.

Ainsi rendu en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 29 novembre 2018.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux Le président, F. Daoût