COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 5/2019 du 23 janvier 2019 Numéro du rôle : 6710 En cause : la question préjudicielle concernant l'article 26 de la loi du 22 décembre 1986 relative aux intercommunales, posée par le Tribunal de première instance de Namur, division Namur.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents F. Daoût et A. Alen, et des juges L. Lavrysen, T. Merckx-Van Goey, T. Giet, J. Moerman et M. Pâques, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président F. Daoût, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par jugement du 7 juin 2017 en cause de la SCRL « Intercommunale de Santé Publique du Pays de Charleroi » (I.S.P.P.C.) contre la Région wallonne et autres, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 18 juillet 2017, le Tribunal de première instance de Namur, division Namur, a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 26 de la loi du 22 décembre 1986 relative aux intercommunales viole-t-il les articles 10, 11 et 172 de la Constitution, interprété en ce sens qu'il exempterait les intercommunales de la taxe instituée par l'article D275 du Code de l'Eau, tel qu'applicable pour l'exercice d'imposition 2010, lequel prévoit une taxe sur le déversement des eaux usées industrielles et domestiques, alors que les autres personnes morales de droit public et de droit privé sont visées par la taxe en vertu de l'article D276 du même Code ? ». (...) III. En droit (...) B.1. La question préjudicielle porte sur l'article 26 de la loi du 22 décembre 1986 relative aux intercommunales (ci-après : la loi du 22 décembre 1986). Celui-ci dispose : « Sans préjudice des dispositions légales existantes, les intercommunales sont exemptes de toutes contributions au profit de l'Etat ainsi que de toutes impositions établies par les provinces, les communes ou toute autre personne de droit public ».

B.2. Le juge a quo interprète la disposition en cause comme exemptant les intercommunales du paiement de la taxe sur le déversement des eaux usées industrielles et domestiques, instituée par l'article D.275 du Code de l'eau de la Région wallonne (ci-après : le Code de l'eau), tel qu'il est applicable pour l'exercice d'imposition 2010, alors que les autres personnes morales de droit public et de droit privé sont visées par la taxe en vertu de l'article D.276 du même Code.

B.3.1. Tels qu'ils sont applicables dans l'affaire devant le juge a quo, les articles D.275 et D.276 du Code de l'eau disposent : « Art. D.275.

Il est établi une taxe annuelle sur les déversements des eaux usées.

Art. D.276.

Sont soumises à la taxe : 1° toutes les personnes, physiques ou morales, de droit public ou de droit privé, ci-après désignées ' entreprises ', qui déversent des eaux usées industrielles dans les égouts publics, dans les collecteurs d'eaux usées, dans les stations d'épuration des organismes d'assainissement ou dans les eaux de surface ou dans les eaux souterraines; 2° [...]; 3° toute personne physique ou morale de droit public ou de droit privé qui déverse, dans les récepteurs visés au 1°, des eaux usées autres que des eaux usées industrielles et qui, en raison d'un approvisionnement ne provenant pas de l'alimentation publique, ne contribue pas aux coûts de l'assainissement contenu dans le coût-vérité de l'eau.Cette disposition ne s'applique pas au déversement des eaux usées agricoles assimilées aux eaux usées domestiques des établissements où sont gardés ou élevés des animaux qui répondent aux conditions arrêtées par le Gouvernement wallon; 4° toute personne physique ou morale de droit public ou de droit privé qui déverse, dans les récepteurs visés au 1°, des eaux usées autres que des eaux usées industrielles, en raison d'un approvisionnement provenant de l'alimentation publique, à l'exclusion du déversement des eaux usées agricoles assimilées aux eaux usées domestiques des établissements où sont gardés ou élevés des animaux qui répondent aux conditions arrêtées par le Gouvernement ». B.3.2. Les articles D.275 et D.276 précités trouvent leur origine dans les articles 2 et 3 du décret de la Région wallonne du 30 avril 1990 instituant une taxe sur le déversement des eaux usées industrielles et domestiques. Par l'adoption de ce décret, le législateur décrétal entendait appliquer le principe du « pollueur-payeur », appelant tous les consommateurs, industriels ou particuliers, à contribuer, au prorata de leurs rejets, à l'épuration des eaux usées (Doc. parl., Parlement wallon, 1989-1990, n° 152/1, p. 4).

B.4.1. L'article 26 de la loi du 22 décembre 1986, en cause dans la question préjudicielle, remplace l'article 17 de la loi du 1er mars 1922 relative à l'association de communes dans un but d'utilité publique, en y ajoutant les mots « ou toute autre personne de droit public ».

Tout comme la disposition qu'il a remplacée, il trouve sa source dans l'article 13 de la loi du 18 août 1907 relative aux associations de communes et de particuliers pour l'établissement de services de distribution d'eau (Moniteur belge du 5 septembre 1907).

B.4.2. Au cours des travaux préparatoires de cette loi, l'exemption fiscale des intercommunales a été commentée comme suit : « Les sociétés auxquelles s'applique le présent projet de loi sont créées dans un but d'intérêt public; elles assument la tâche de remplir une obligation communale : il paraît juste de leur faciliter l'accomplissement de cette tâche en leur accordant les avantages fiscaux dont jouiraient les communes qu'elles suppléent » (Pasin., 1907, p. 206).

Il peut se déduire de ce commentaire que le législateur entendait exempter les intercommunales de contributions auxquelles les communes n'étaient pas soumises. Etant donné que les intercommunales exerçaient des activités qui se rapportaient à la réalisation d'objectifs d'intérêt communal, le législateur avait estimé qu'il était légitime de les soumettre au même régime fiscal que les communes.

B.5. Depuis l'entrée en vigueur de l'article 356 de la loi ordinaire du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l'Etat, qui a ajouté un article 2 à la loi du 23 janvier 1989Documents pertinents retrouvés type loi prom. 23/01/1989 pub. 22/04/2011 numac 2011000233 source service public federal interieur Loi sur la juridiction visée aux articles 92bis, § 5 et § 6, et 94, § 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. - Coordination officieuse en langue allemande fermer relative à la compétence fiscale visée à l'article 170, § § 1er et 2, de la Constitution, seules les régions sont compétentes pour lever des impôts en matière d'eau et de déchets, et le législateur fédéral a renoncé à toute compétence dans ces matières.

B.6. L'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 1°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, tel qu'il a été modifié par l'article 2, § 6, de la loi spéciale du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l'Etat, a attribué aux régions toutes les compétences organiques à l'égard des intercommunales. La Région wallonne a fait usage de cette compétence par le décret du 5 décembre 1996 relatif aux intercommunales wallonnes (ci-après : le décret du 5 décembre 1996).

Le législateur décrétal a ainsi entendu « substituer à la loi du 22 décembre 1986 relative aux intercommunales un décret organique des intercommunales dont le ressort ne dépasse pas les limites de la Région wallonne, affirmant la spécificité wallonne et tirant les enseignements pratiques de l'application de la loi susvantée afin d'y apporter les correctifs et améliorations souhaitables » (Doc. parl., Parlement wallon, 1995-1996, n° 167/1, p. 2).

L'article 35.2 du décret du 5 décembre 1996 a ainsi abrogé la loi du 22 décembre 1986 relative aux intercommunales, à l'exception toutefois de quelques articles, dont l'article 26, qui est en cause en l'espèce.

B.7.1. Comme le relève le juge a quo, la Cour de cassation a jugé, par un arrêt du 9 février 2009 : « D'une part, la Région wallonne est devenue compétente, le 1er janvier 1995, date de l'entrée en vigueur de la loi spéciale du 16 juillet 1993 modifiant la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions, pour fixer le régime des impôts et perceptions en matière d'eaux et de déchets, dont ceux applicables aux intercommunales. L'Etat a, en vertu de l'article 356 de la loi du 16 juillet 1993Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/07/1993 pub. 25/03/2016 numac 2016000195 source service public federal interieur Loi ordinaire visant à achever la structure fédérale de l'Etat. - Coordination officieuse en langue allemande d'extraits fermer visant à achever la structure fédérale de l'Etat, perdu tout pouvoir en cette matière.

Les modifications des compétences fiscales de l'Etat et de la région n'emportent toutefois aucune abrogation implicite de la législation fiscale fédérale.

D'autre part, l'article 33 du décret wallon du 5 décembre 1996 relatif aux intercommunales wallonnes dispose que la Région wallonne peut soumettre les intercommunales à la fiscalité pour les matières régionales.

Le caractère vague de cette disposition lui ôte tout caractère normatif.

L'article 35.2 du même décret abroge la loi du 22 décembre 1986 relative aux intercommunales, à l'exception notamment de l'article 26, lequel dispose que, sans préjudice des dispositions légales existantes, les intercommunales sont exemptes de toutes contributions au profit de l'Etat ainsi que de toutes impositions établies par les provinces, les communes ou toute autre personne de droit public.

A défaut d'abrogation de cet article 26, celui-ci continue à s'appliquer ».

B.7.2. Comme la Cour de cassation l'a constaté, bien que la Région wallonne soit devenue compétente pour fixer le régime des impôts et perceptions en matière d'eau et de déchets, dont ceux applicables aux intercommunales, elle n'a pas abrogé de manière explicite l'article 26, en cause, de la loi du 22 décembre 1986.

B.8. Par son arrêt n° 124/2001 du 16 octobre 2001, rendu sur question préjudicielle, la Cour constitutionnelle a toutefois jugé qu'en ce que l'article 26 de la loi du 22 décembre 1986 exempte les intercommunales, pour la période postérieure à l'entrée en vigueur de l'article 356 de la loi ordinaire du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l'Etat, des impositions régionales en matière d'eau et de déchets, il viole l'article 170, § 2, alinéa 2, de la Constitution.

La Cour a fondé sa décision sur les motifs qui suivent : « En vertu de [l'article 170, § 2, de la Constitution], les communautés et les régions disposent d'une compétence fiscale propre, sauf quand la loi a déterminé ou détermine ultérieurement des exceptions dont la nécessité est démontrée.

B.4. Les travaux préparatoires font apparaître que l'article 170, § 2, de la Constitution doit être considéré comme ' une sorte de mécanisme de défense [de l'Etat] à l'égard des autres niveaux de pouvoir, de manière à se réserver une matière fiscale propre ' (Doc. parl., Chambre, S.E., 1979, 10, n° 8/4°, p. 4). Des amendements proposant d'établir une liste des matières pouvant faire l'objet d'une imposition par les communautés et les régions ont été rejetés (Ann., Chambre, 1979-1980, séance du 22 juillet 1980, pp. 2705-2713). Il a été souligné à plusieurs reprises que l'article 170, § 2, alinéa 2, de la Constitution devait être considéré comme ' un mécanisme régulateur. [...] C'est un instrument indispensable. La loi doit être ce mécanisme régulateur et doit pouvoir déterminer quelle matière imposable est réservée à l'Etat. Si on ne le faisait pas, ce serait le chaos et cet imbroglio n'aurait plus aucun rapport avec un Etat fédéral bien organisé ou avec un Etat bien organisé tout court. ' (Ann., Chambre, 1979-1980, séance du 22 juillet 1980, p. 2707; voy. également Ann., Sénat, 1979-1980, séance du 28 juillet 1980, pp. 2650-2651).

Par l'article 170, § 2, alinéa 2, de la Constitution, le Constituant a dès lors entendu établir la primauté de la loi fiscale sur le décret fiscal et permettre des exceptions à la compétence fiscale des communautés et des régions, laquelle est consacrée par l'alinéa 1er de l'article 170, § 2. Dès lors, le législateur fédéral peut non seulement excepter certaines matières fiscales de la fiscalité propre des communautés et des régions, mais il peut en outre prévoir que cette fiscalité ne s'applique pas à certaines catégories de contribuables. De surcroît, le législateur peut tant interdire la perception d'une imposition régionale a priori que prévoir des exceptions aux impositions régionales déjà établies.

B.5.1. Aux termes de la Constitution, l'exercice de cette compétence est toutefois lié à la condition que la ' nécessité ' en soit démontrée.

Un amendement visant à ajouter que la loi visée à l'article 170, § 2, alinéa 2, de la Constitution est une loi adoptée à la majorité spéciale a, certes, été rejeté (Doc. parl., Chambre, S.E., 1979, 10, n° 8/2°, p.1; Ann., Chambre, 22 juillet 1980, p. 2706), mais, au cours des travaux préparatoires, il a été souligné que ' la loi qui est visée à l'article 110, § 2, alinéa 2, est une loi organique et [qu'] il ne sera pas facile pour le législateur d'imposer des restrictions aux communautés et aux régions ' (Doc. parl., Chambre, S.E., 1979, 10, n° 8/4°, p. 4). Au cours des travaux préparatoires de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions, le ministre a relevé que ' le deuxième alinéa, article 110, § 2, de la Constitution permet cependant au législateur national de déterminer des exceptions à cette compétence générale et complète [des communautés et des régions]. Cette possibilité pour le législateur national est néanmoins limitée : il doit pouvoir démontrer la nécessité de ces exceptions. En outre, il faut souligner que les exceptions doivent être interprétées restrictivement selon les règles d'interprétation généralement acceptées ' (Doc. parl., Chambre, 1988-1989, n° 635/17, p. 175).

B.5.2. En adoptant l'article 26 de la loi du 22 décembre 1986, le législateur fédéral a fait usage du pouvoir que lui donne l'article 170, § 2, alinéa 2, de la Constitution pour éviter que le statut favorable qu'il avait accordé aux intercommunales par la loi du 1er mars 1922 ne soit compromis par les impôts dus à d'autres pouvoirs taxateurs. Il a pu considérer, en 1986, que, comme en 1922, la nécessité de maintenir cette exemption était démontrée.

B.6. En ce que la question préjudicielle vise l'exemption, au bénéfice des intercommunales, de ' toutes contributions ou de toutes impositions établies par les régions ', elle soumet également à la Cour la constitutionnalité de l'article 26 en cause en ce qu'il s'applique aux nouveaux impôts instaurés par les régions postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi du 22 décembre 1986.

Cet aspect de la question invite la Cour à examiner si, en adoptant ultérieurement des lois qui traitent de la fiscalité des régions, le législateur fédéral n'a pas lui-même estimé, de manière implicite mais certaine, que, dans des matières déterminées, la nécessité de cette exemption n'était plus démontrée.

B.7. La loi ordinaire du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l'Etat modifie l'intitulé de la loi du 23 janvier 1989Documents pertinents retrouvés type loi prom. 23/01/1989 pub. 22/04/2011 numac 2011000233 source service public federal interieur Loi sur la juridiction visée aux articles 92bis, § 5 et § 6, et 94, § 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. - Coordination officieuse en langue allemande fermer ' portant application de l'article 110, § 2, alinéa 2, de la Constitution ' en ' loi relative à la compétence fiscale visée à l'article 110 [actuellement 170], § § 1er et 2, de la Constitution '.

Elle ajoute un article 2 qui dispose que l'Etat et les communautés ne sont pas autorisés à lever des impôts ' en matière d'eau ni de déchets, à percevoir des centimes additionnels aux impôts et perceptions sur ces matières, à accorder des remises sur ceux-ci '.

Il s'ensuit que, depuis l'entrée en vigueur de la loi du 16 juillet 1993Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/07/1993 pub. 25/03/2016 numac 2016000195 source service public federal interieur Loi ordinaire visant à achever la structure fédérale de l'Etat. - Coordination officieuse en langue allemande d'extraits fermer, le législateur fédéral, en renonçant à toute compétence fiscale dans ces matières, renonçait implicitement à juger cette exemption nécessaire ».

B.9.1. Compte tenu de ce que, pour les motifs énoncés dans l'arrêt de la Cour précité, le législateur fédéral n'est plus compétent pour exempter les intercommunales des impositions régionales en matière d'eau et de déchets, pour la période postérieure à l'entrée en vigueur de l'article 356 de la loi ordinaire du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l'Etat, l'article 26 de la loi du 22 décembre 1986, interprété comme autorisant une telle exemption, viole l'article 170, § 2, de la Constitution.

B.9.2. Il en résulte que les intercommunales ne peuvent être exemptées par le législateur fédéral de la taxe instituée par l'article D.275 du Code de l'eau, tel qu'il est applicable pour l'exercice d'imposition 2010.

B.10. Dans cette mesure, la différence de traitement dénoncée dans la question préjudicielle est inexistante, dès lors que, ne pouvant être exemptées par le législateur fédéral, les intercommunales sont soumises à la taxe annuelle sur le déversement des eaux usées visée à l'article D.275 du Code de l'eau.

B.11. La question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 26 de la loi du 22 décembre 1986 relative aux intercommunales ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution.

Ainsi rendu en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 23 janvier 2019.

Le greffier, Le président, P.-Y. Dutilleux F. Daoût