Extrait de l'arrêt n° 144/2018 du 18 octobre 2018 Numéro du rôle : 6873 En cause : le recours en annulation des articles 68 et 69 du décret de la Région flamande du 8 décembre 2017 « modifiant diverses dispositions en matière d'aménagement du territoire, d'écologie, d'environnement et d'aménagement du territoire », introduit par Philip Maes et autres.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents A. Alen et F. Daoût, et des juges J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, R. Leysen et M. Pâques, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président A. Alen, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet du recours et procédure Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 19 mars 2018 et parvenue au greffe le 20 mars 2018, un recours en annulation des articles 68 et 69 du décret de la Région flamande du 8 décembre 2017 « modifiant diverses dispositions en matière d'aménagement du territoire, d'écologie, d'environnement et d'aménagement du territoire [lire : en matière d'aménagement du territoire, d'écologie et d'environnement] » (publié au Moniteur belge du 20 décembre 2017, deuxième édition) a été introduit par Philip Maes, Jörg Heuvels, Johannes Van Den Assem et Robert Van Heyst, assistés et représentés par Me R. Tijs, avocat au barreau d'Anvers.

Par la même requête, les parties requérantes demandaient également la suspension des mêmes dispositions décrétales. Par l'arrêt n° 107/2018 du 19 juillet 2018, publié au Moniteur belge du 24 juillet 2018, la Cour a suspendu ces dispositions. (...) II. En droit (...) Quant aux dispositions attaquées B.1.1. Les articles 68 et 69 du décret de la Région flamande du 8 décembre 2017 « modifiant diverses dispositions en matière d'aménagement du territoire, d'écologie, d'environnement et d'aménagement du territoire » [lire : en matière d'aménagement du territoire, d'écologie et d'environnement] (ci-après : le décret du 8 décembre 2017) disposent : «

Art. 68.Au titre IV, chapitre IV, division 1, du [Code flamand de l'aménagement du territoire], modifié par le décret du 16 juillet 2010 et du 11 mai 2012, il est inséré une sous-division 7/3, libellée comme suit : ' Sous-division 7/3. - Actes dans les zones d'extraction '.

Art. 69.Dans le même Code, il est inséré dans la sous-division 7/3, insérée sous l'article 68, un article 4.4.8/3 libellé comme suit : ' Art. 4.4.8/3. Dans les zones d'extraction identifiées sur les plans de secteur et les zones qui relèvent de la sous-catégorie d'affectation de zone " zone pour l'exploitation de minerais de surface primaires ", les actes suivants, outre l'extraction de matières premières primaires, sont également admis, en ce compris les constructions amovibles nécessaires à cet effet, pour autant que l'éventuelle destination ultérieure de la zone ne soit pas compromise : 1° le traitement mécanique des minerais extraits;2° l'enrichissement des minerais extraits par mélange avec des matériaux provenant de travaux de démolition dans le cadre d'un cycle de matériaux durable au sens de l'article 3, 22°, du décret du 23 décembre 2011 relatif à la gestion durable de cycles de matériaux et de déchets ' ». B.1.2. En adoptant les articles 68 et 69, attaqués, du décret du 8 décembre 2017, qui résultent des amendements 24 et 25, le législateur décrétal entendait réaliser l'objectif de base en matière de gestion des minerais de surface, qui consiste à « fournir de façon durable les minerais de surface nécessaires pour répondre aux besoins actuels et futurs en matériaux de la société » (Doc. parl., Parlement flamand, 2016-2017, n° 1149/3, p. 24) : « Cette proposition permet de procéder non seulement à l'extraction des matières premières primaires, dans [les zones d'extraction], mais aussi au traitement mécanique des minerais extraits. Pour l'activité d'extraction et pour le traitement mécanique des minerais extraits, il est permis de bâtir des infrastructures temporaires qui doivent être éliminées après l'extraction.

Dans le cadre d'un cycle de matériaux durable, il est aussi possible de combiner ces activités avec l'enrichissement des minerais extraits par mélange avec des matériaux provenant de travaux de démolition (on peut par exemple imaginer la fabrication de granulats composés de minerais extraits sur place et de déchets de construction et de démolition recyclés). Les machines, les matériaux et le matériel nécessaires à cette fin (par exemple, une installation de concassage, une installation de tamisage, etc.) sont intrinsèquement liés à un tel cycle de matériaux durable. L'extraction doit demeurer l'activité principale, l'enrichissement des minerais doit rester une activité accessoire » (ibid.).

B.2. Le premier moyen est pris de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution, combinés ou non avec les articles 6 à 8 de la Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement (ci-après : la Convention d'Aarhus).

Les parties requérantes critiquent la différence de traitement instaurée entre les citoyens, selon qu'ils sont ou non riverains d'une zone d'extraction ou d'une zone pour l'exploitation de minerais de surface primaires. Les citoyens riverains d'une telle zone n'ont jamais eu le droit de participer à l'élaboration des nouvelles possibilités d'exploitation par voie décrétale en ce qui concerne les zones d'extraction et les zones d'exploitation de minerais de surface primaires, alors que les citoyens riverains de zones ayant une autre destination ont le droit de participer à l'élaboration de nouvelles possibilités qui seraient créées, étant donné que cette création n'est autorisée que par l'adoption d'un plan d'exécution spatial régional.

B.3. Les articles 6 à 8 de la Convention d'Aarhus disposent : « Article 6 Participation du public aux décisions relatives à des activités particulières 1. Chaque Partie : a) applique les dispositions du présent article lorsqu'il s'agit de décider d'autoriser ou non des activités proposées du type de celles énumérées à l'annexe I;b) applique aussi les dispositions du présent article, conformément à son droit interne, lorsqu'il s'agit de prendre une décision au sujet d'activités proposées non énumérées à l'annexe I qui peuvent avoir un effet important sur l'environnement.Les Parties déterminent dans chaque cas si l'activité proposée tombe sous le coup de ces dispositions; c) peut décider, au cas par cas, si le droit interne le prévoit, de ne pas appliquer les dispositions du présent article aux activités proposées répondant aux besoins de la défense nationale si cette Partie estime que cette application irait à l'encontre de ces besoins.2. Lorsqu'un processus décisionnel touchant l'environnement est engagé, le public concerné est informé comme il convient, de manière efficace et en temps voulu, par un avis au public ou individuellement, selon le cas, au début du processus.Les informations concernent notamment : a) l'activité proposée, y compris la demande correspondante au sujet de laquelle une décision sera prise;b) la nature des décisions ou du projet de décision qui pourraient être adoptés;c) l'autorité publique chargée de prendre la décision;d) la procédure envisagée, y compris, dans les cas où ces informations peuvent être fournies : i) la date à laquelle elle débutera; ii) les possibilités qui s'offrent au public d'y participer; iii) la date et le lieu de toute audition publique envisagée; iv) l'autorité publique à laquelle il est possible de s'adresser pour obtenir des renseignements pertinents et auprès de laquelle ces renseignements ont été déposés pour que le public puisse les examiner; v) l'autorité publique ou tout autre organisme public compétent auquel des observations ou questions peuvent être adressées et le délai prévu pour la communication d'observations ou de questions; vi) l'indication des informations sur l'environnement se rapportant à l'activité proposée qui sont disponibles; et e) le fait que l'activité fait l'objet d'une procédure d'évaluation de l'impact national ou transfrontière sur l'environnement.3. Pour les différentes étapes de la procédure de participation du public, il est prévu des délais raisonnables laissant assez de temps pour informer le public conformément au paragraphe 2 ci-dessus et pour que le public se prépare et participe effectivement aux travaux tout au long du processus décisionnel en matière d'environnement.4. Chaque Partie prend des dispositions pour que la participation du public commence au début de la procédure, c'est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence.5. Chaque Partie devrait, lorsqu'il y a lieu, encourager quiconque [a] l'intention de déposer une demande d'autorisation à identifier le public concerné, à l'informer de l'objet de la demande qu'il envisage de présenter et à engager la discussion avec lui à ce sujet avant de déposer sa demande.6. Chaque Partie demande aux autorités publiques compétentes de faire en sorte que le public concerné puisse consulter sur demande lorsque le droit interne l'exige, et gratuitement, dès qu'elles sont disponibles, toutes les informations présentant un intérêt pour le processus décisionnel visé dans le présent article qui peuvent être obtenues au moment de la procédure de participation du public, sans préjudice du droit des Parties de refuser de divulguer certaines informations conformément aux paragraphes 3 et 4 de l'article 4.Les informations pertinentes comprennent au minimum et sans préjudice des dispositions de l'article 4 : a) une description du site et des caractéristiques physiques et techniques de l'activité proposée, y compris une estimation des déchets et des émissions prévues;b) une description des effets importants de l'activité proposée sur l'environnement;c) une description des mesures envisagées pour prévenir et/ou réduire ces effets, y compris les émissions;d) un résumé non technique de ce qui précède;e) un aperçu des principales solutions de remplacement étudiées par l'auteur de la demande d'autorisation, et f) conformément à la législation nationale, les principaux rapports et avis adressés à l'autorité publique au moment où le public concerné doit être informé conformément au paragraphe 2 ci-dessus.7. La procédure de participation du public prévoit la possibilité pour le public de soumettre par écrit ou, selon qu'il convient, lors d'une audition ou d'une enquête publique faisant intervenir l'auteur de la demande toutes observations, informations, analyses ou opinions qu'il estime pertinentes au regard de l'activité proposée.8. Chaque Partie veille à ce que, au moment de prendre la décision, les résultats de la procédure de participation du public soient dûment pris en considération.9. Chaque Partie veille aussi à ce que, une fois que la décision a été prise par l'autorité publique, le public en soit promptement informé suivant les procédures appropriées.Chaque Partie communique au public le texte de la décision assorti des motifs et considérations sur lesquels ladite décision est fondée. 10. Chaque Partie veille à ce que, lorsqu'une autorité publique réexamine ou met à jour les conditions dans lesquelles est exercée une activité visée au paragraphe 1, les dispositions des paragraphes 2 à 9 du présent article s'appliquent mutatis mutandis lorsqu'il y a lieu.11. Chaque Partie applique, dans le cadre de son droit interne, dans la mesure où cela est possible et approprié, des dispositions du présent article lorsqu'il s'agit de décider s'il y a lieu d'autoriser la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement. Article 7 Participation du public en ce qui concerne les plans, programmes et politiques relatifs à l'environnement Chaque Partie prend les dispositions pratiques et/ou autres voulues pour que le public participe à l'élaboration des plans et des programmes relatifs à l'environnement dans un cadre transparent et équitable, après lui avoir fourni les informations nécessaires. Dans ce cadre, les paragraphes 3, 4 et 8 de l'article 6 s'appliquent. Le public susceptible de participer est désigné par l'autorité publique compétente, compte tenu des objectifs de la présente Convention.

Chaque Partie s'efforce autant qu'il convient de donner au public la possibilité de participer à l'élaboration des politiques relatives à l'environnement.

Article 8 Participation du public durant la phase d'élaboration de dispositions réglementaires et/ou d'instruments normatifs juridiquement contraignants d'application générale Chaque Partie s'emploie à promouvoir une participation effective du public à un stade approprié - et tant que les options sont encore ouvertes - durant la phase d'élaboration par des autorités publiques des dispositions réglementaires et autres règles juridiquement contraignantes d'application générale qui peuvent avoir un effet important sur l'environnement. A cet effet, il convient de prendre les dispositions suivantes : a) Fixer des délais suffisants pour permettre une participation effective;b) Publier un projet de règles ou mettre celui-ci à la disposition du public par d'autres moyens;et c) Donner au public la possibilité de formuler des observations, soit directement, soit par l'intermédiaire d'organes consultatifs représentatifs. Les résultats de la participation du public sont pris en considération dans toute la mesure possible ».

B.4.1. Ces dispositions contiennent toutes des obligations relatives à la participation du public. L'article 6 règle la participation à des décisions concernant des activités spécifiques tandis que les articles 7 et 8 règlent respectivement la participation du public à des plans et à des programmes et la participation du public à des politiques et à des réglementations.

B.4.2. En ce qui concerne l'éventuelle application de l'article 6 de la Convention d'Aarhus à la modification décrétale des actes autorisés dans la zone de destination qualifiée de « zone d'extraction », force est de constater que le traitement mécanique des minerais extraits et leur enrichissement par mélange à des matériaux provenant de travaux de démolition ne sont pas repris dans l'annexe I de la Convention d'Aarhus. Cependant, il y a également lieu d'appliquer les dispositions de l'article 6, conformément au droit interne, lorsqu'il s'agit de prendre une décision au sujet d'activités non énumérées à l'annexe I qui peuvent avoir un effet important sur l'environnement (article 6, paragraphe 1, b).

En ce qui concerne l'application de l'article 7 de la Convention d'Aarhus, il est précisé, dans les « Recommandations de Maastricht sur les moyens de promouvoir la participation effective du public au processus décisionnel en matière d'environnement », que, bien que l'article 7 ne définisse pas lui-même les termes « plans et programmes », il est recommandé d'en faire une interprétation large, couvrant tout type de décision stratégique, en particulier : « (a) qui est réglementée par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives; (b) qui est élaborée et/ou adoptée par une autorité ou qui est élaborée par une autorité en vue de son adoption, via une procédure formelle, par un parlement ou un gouvernement;(c) qui prévoit un système organisé et coordonné qui : (i) établit, généralement de façon contraignante, le cadre requis pour certaines catégories d'activités spécifiques; (ii) n'est généralement pas suffisant pour qu'une activité spécifique soit mise en oeuvre sans décision d'autorisation individuelle » (ibid., p. 50).

La Convention ne définit pas non plus le terme « politiques », mais il est à nouveau recommandé d'en faire une interprétation large, couvrant toute décision stratégique autre qu'un plan ou un programme (ibid., p. 51).

En ce qui concerne l'application de l'article 8 de la Convention d'Aarhus, il faut souligner que, si le droit interne ne prévoit pas de participation du public à l'élaboration de la législation, il est recommandé de prévoir un mécanisme ou des critères permettant d'évaluer si une loi peut avoir une incidence significative sur l'environnement et par conséquent relever de l'article 8 de la Convention d'Aarhus (ibid., p. 56).

B.5.1. La différence de traitement exposée dans le moyen repose sur un critère objectif, en l'occurrence sur le fait d'habiter ou non à proximité d'une zone de destination qualifiée de « zone d'extraction » ou de « zone pour l'exploitation de minerais de surface primaires ».

Seuls les citoyens riverains de ces zones n'ont pas eu la possibilité d'exercer leur droit de participation, alors que cette possibilité existe bien pour les citoyens riverains d'une autre zone de destination, et alors que cette possibilité de participation leur garantit la sauvegarde du droit à la protection d'un environnement sain (article 23, alinéa 3, 4°, de la Constitution).

B.5.2. En adoptant les articles 68 et 69, attaqués, du décret du 8 décembre 2017, le législateur décrétal entendait promouvoir le développement durable et le cycle de matériaux durable dans des zones d'extraction et des zones pour l'exploitation de minerais de surface primaires (Doc. parl., Parlement flamand, 2016-2017, n° 1149/3, p. 24). Cette motivation peut également être appliquée à d'autres zones de destination où le développement durable et la création d'un cycle de matériaux durable pourraient également justifier l'autorisation de possibilités d'exploitation supplémentaires.

B.5.3. Autoriser le traitement mécanique de minerais extraits et leur enrichissement soit dans une zone d'extraction, soit dans une zone pour l'exploitation de minerais de surface primaires implique non seulement une présence constante de machines, de matériaux et de matériel (ibid.), mais aussi des flux entrants et sortants permanents de déchets, ce qui aura une incidence significative sur l'environnement, même si l'enrichissement des minerais doit rester une activité accessoire.

B.5.4. Certes, il est prévu, d'une part, que la zone de destination qualifiée de « zone d'extraction » ou de « zone pour l'exploitation de minerais de surface primaires » n'a qu'un caractère temporaire puisque, lorsque les extractions sont terminées, la destination primitive ou future correspondant à la teinte de fond inscrite sur le plan doit être respectée, et, d'autre part, que des conditions d'assainissement du site doivent être imposées pour que la destination indiquée puisse être réalisée (article 17.6.3, alinéa 3, de l'arrêté royal du 28 décembre 1972 relatif à la présentation et à la mise en oeuvre des projets de plans et des plans de secteur).

B.5.5. Toutefois, malgré ces garanties, l'incidence significative sur l'environnement des articles attaqués a des effets à ce point défavorables pour les parties requérantes qu'il ne peut être admis qu'elles n'aient eu, en l'occurrence, aucune possibilité de participation.

En outre, l'extension des possibilités d'exploitation de zones de destination est normalement réalisée par l'adoption d'un plan d'exécution spatial, qui prévoit effectivement des possibilités de participation, comme le précise le chapitre II (« Plans d'exécution spatiaux ») du Code flamand de l'aménagement du territoire.

B.6. Le premier moyen est fondé.

B.7. L'examen des autres moyens ne pouvant aboutir à une plus ample annulation, ceux-ci ne doivent pas être examinés.

Par ces motifs, la Cour annule les articles 68 et 69 du décret de la Région flamande du 8 décembre 2017 « modifiant diverses dispositions en matière d'aménagement du territoire, d'écologie, d'environnement et d'aménagement du territoire ».

Ainsi rendu en langue néerlandaise, en langue française et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 18 octobre 2018.

Le greffier, F. Meersschaut Le président, A. Alen