COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 149/2017 du 21 décembre 2017 Numéro du rôle : 6521 En cause : le recours en annulation des articles 3 et 4 de la loi du 16 août 2016Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/08/2016 pub. 14/09/2016 numac 2016000536 source service public federal interieur Loi modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, en vue de la publication des avis de la section de législation type loi prom. 16/08/2016 pub. 26/01/2017 numac 2017010145 source service public federal interieur Loi modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, en vue de la publication des avis de la section de législation. - Traduction allemande fermer « modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, en vue de la publication des avis de la section de législation », dans la mesure où ils concernent les articles 5/2, alinéa 3, et 5/3 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, introduit par H.B. et autres.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents E. De Groot et J. Spreutels, et des juges L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, F. Daoût, T. Giet et R. Leysen, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président E. De Groot, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet du recours et procédure Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 3 octobre 2016 et parvenue au greffe le 4 octobre 2016, un recours en annulation des articles 3 et 4 de la loi du 16 août 2016Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/08/2016 pub. 14/09/2016 numac 2016000536 source service public federal interieur Loi modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, en vue de la publication des avis de la section de législation type loi prom. 16/08/2016 pub. 26/01/2017 numac 2017010145 source service public federal interieur Loi modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, en vue de la publication des avis de la section de législation. - Traduction allemande fermer modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, en vue de la publication des avis de la section de législation (publiée au Moniteur belge du 14 septembre 2016, deuxième édition), dans la mesure où ils concernent les articles 5/2, alinéa 3, et 5/3 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, a été introduit par H.B., J.C., D.M., E.N., A.M., J.S., A.C., P.M., l'ASBL « Ademloos », l'ASBL « Straatego » et l'ASBL « Aktiekomitee Red de Voorkempen », assistés et représentés par Me P. Vande Casteele, avocat au barreau d'Anvers. (...) II. En droit (...) Quant aux dispositions attaquées B.1.1. L'article 5/1 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, inséré par l'article 2 de la loi du 16 août 2016Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/08/2016 pub. 14/09/2016 numac 2016000536 source service public federal interieur Loi modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, en vue de la publication des avis de la section de législation type loi prom. 16/08/2016 pub. 26/01/2017 numac 2017010145 source service public federal interieur Loi modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, en vue de la publication des avis de la section de législation. - Traduction allemande fermer « modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, en vue de la publication des avis de la section de législation » (ci-après : la loi du 16 août 2016Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/08/2016 pub. 14/09/2016 numac 2016000536 source service public federal interieur Loi modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, en vue de la publication des avis de la section de législation type loi prom. 16/08/2016 pub. 26/01/2017 numac 2017010145 source service public federal interieur Loi modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, en vue de la publication des avis de la section de législation. - Traduction allemande fermer), prévoit la publication des avis de la section de législation du Conseil d'Etat. Le Conseil d'Etat assure celle-ci par la voie d'un « réseau d'information électronique accessible au public ». A l'instar des arrêts de la section du contentieux administratif (voir l'article 28 des mêmes lois coordonnées et l'arrêté royal du 7 juillet 1997), les avis de la section de législation sont publiés sur le site internet du Conseil d'Etat. Cette publication doit s'effectuer « sans délai ».

B.1.2. Les parties requérantes demandent l'annulation de certaines dérogations à l'obligation de publication sans délai, prévues par le législateur.

L'article 5/2 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, inséré par l'article 3 de la loi du 16 août 2016Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/08/2016 pub. 14/09/2016 numac 2016000536 source service public federal interieur Loi modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, en vue de la publication des avis de la section de législation type loi prom. 16/08/2016 pub. 26/01/2017 numac 2017010145 source service public federal interieur Loi modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, en vue de la publication des avis de la section de législation. - Traduction allemande fermer, dispose : « Par dérogation à l'article 5/1, si l'avis se rapporte à un avant-projet de loi, de décret ou d'ordonnance, la publication n'intervient qu'au dépôt du projet qui en résulte.

Si l'avis se rapporte à des amendements à un projet ou à une proposition, la publication intervient au dépôt de ceux-ci ou, si l'avis est demandé postérieurement au dépôt, lorsque l'avis est remis à l'assemblée qui l'a demandé.

S'il se rapporte à un projet d'arrêté ou à un projet d'arrêté rendant obligatoire une convention collective de travail, elle n'intervient que si [celui-ci] est publié au Moniteur belge ».

Les griefs des parties requérantes visent uniquement l'alinéa 3 de la disposition précitée.

B.1.3. L'article 5/3 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, inséré par l'article 4 de la loi du 16 août 2016Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/08/2016 pub. 14/09/2016 numac 2016000536 source service public federal interieur Loi modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, en vue de la publication des avis de la section de législation type loi prom. 16/08/2016 pub. 26/01/2017 numac 2017010145 source service public federal interieur Loi modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, en vue de la publication des avis de la section de législation. - Traduction allemande fermer, dispose : « § 1er. Les avis qui portent sur des avant-projets de loi qui n'ont pas été déposés, sur des amendements à ceux-ci et sur des projets d'arrêtés fédéraux qui n'ont pas été publiés au Moniteur belge, ainsi que les textes de ces avant-projets, amendements et projets d'arrêtés sont publiés après la dissolution de la Chambre des représentants. § 2. Les avis qui portent sur des avant-projets de décret ou d'ordonnance non déposés, sur des amendements à ceux-ci et sur des projets d'arrêtés communautaires et régionaux qui n'ont pas été publiés au Moniteur belge, ainsi que les textes de ces avant-projets, amendements et projets d'arrêtés ne peuvent être publiés qu'avec l'accord de la région ou communauté concernée ».

Les griefs des parties requérantes concernent les deux paragraphes de la disposition précitée.

B.1.4. L'obligation de publication est entrée en vigueur le 1er janvier 2017 (article 7 de la loi du 16 août 2016Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/08/2016 pub. 14/09/2016 numac 2016000536 source service public federal interieur Loi modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, en vue de la publication des avis de la section de législation type loi prom. 16/08/2016 pub. 26/01/2017 numac 2017010145 source service public federal interieur Loi modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, en vue de la publication des avis de la section de législation. - Traduction allemande fermer). Les avis rendus par le Conseil d'Etat antérieurement à l'entrée en vigueur sont publiés, au plus tard le 1er janvier 2019, selon les modalités définies par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres (article 6 de la même loi).

Les griefs des parties requérantes ne portent pas sur ces dispositions.

B.2.1. En instaurant l'obligation de publicité des avis, la loi du 16 août 2016Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/08/2016 pub. 14/09/2016 numac 2016000536 source service public federal interieur Loi modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, en vue de la publication des avis de la section de législation type loi prom. 16/08/2016 pub. 26/01/2017 numac 2017010145 source service public federal interieur Loi modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, en vue de la publication des avis de la section de législation. - Traduction allemande fermer « vise à rendre la législation plus transparente et à stimuler la science juridique » (Doc. parl., Chambre, 2014-2015, DOC 54-0682/001, p. 4).

Comme la section de législation du Conseil d'Etat l'a observé dans son avis sur la proposition de loi ayant abouti à la loi du 16 août 2016Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/08/2016 pub. 14/09/2016 numac 2016000536 source service public federal interieur Loi modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, en vue de la publication des avis de la section de législation type loi prom. 16/08/2016 pub. 26/01/2017 numac 2017010145 source service public federal interieur Loi modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, en vue de la publication des avis de la section de législation. - Traduction allemande fermer, cette loi instaure « une modalité supplémentaire, en vertu de laquelle les avis du Conseil d'Etat sont portés à la connaissance du public par le Conseil d'Etat lui-même et non par le demandeur d'avis ». La section de législation a observé en particulier que « conformément à l'article 32 de la Constitution et aux textes législatifs relatifs à la publicité de l'administration qui ont été adoptés en exécution de cette disposition constitutionnelle, la plupart des demandeurs d'avis sont en principe déjà tenus de permettre la consultation de l'avis du Conseil d'Etat et, éventuellement, du texte en projet auquel l'avis se rapporte, ou d'en fournir une copie » (Doc. parl., Chambre, 2015-2016, DOC 54-0682/002, p. 5).

B.2.2. Dans son avis, la section de législation du Conseil d'Etat a opéré une distinction entre la publication de textes « aboutis » et de textes « non aboutis » : « Par textes ' aboutis ', on entend, d'une part, les propositions de norme législative publiées dans les documents parlementaires, les avant-projets de norme législative déposés sous la forme de projets, les projets de loi adoptés par une des assemblées du Parlement fédéral, ainsi que les amendements - d'initiative parlementaire ou gouvernementale - et, d'autre part, les textes réglementaires adoptés et publiés. A l'inverse, les textes ' non aboutis ' concernent, d'une part, les propositions de norme législative non publiées dans les documents parlementaires, les avant-projets de norme législative non déposés sous la forme de projets ainsi que les projets d'amendement non déposés sous la forme d'amendements et, d'autre part, les textes réglementaires non adoptés ni publiés » (ibid., p. 16).

Cette distinction se retrouve dans les articles 5/2 et 5/3 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat.

L'article 5/2 concerne le moment auquel a lieu la publication des avis et des textes sur lesquels ils portent lorsque ces textes « ont abouti » avant la fin de la législature en cours. L'article 5/3 concerne le moment auquel a lieu la publication des avis et des textes sur lesquels ils portent lorsque ces textes « n'ont pas abouti » à la fin de la législature en cours.

Quant à l'intérêt B.3.1. Le Conseil des ministres conteste l'intérêt des parties requérantes à l'annulation des dispositions attaquées.

B.3.2. La Constitution et la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle imposent à toute personne physique ou morale qui introduit un recours en annulation de justifier d'un intérêt. Ne justifient de l'intérêt requis que les personnes dont la situation pourrait être affectée directement et défavorablement par la norme attaquée; il s'ensuit que l'action populaire n'est pas admissible.

B.3.3. Pour étayer leur intérêt, les parties requérantes invoquent en particulier le fait que la possibilité de consulter les avis de la section de législation du Conseil d'Etat influence le statut de tous les justiciables et que la publicité de l'administration est un droit fondamental qui est accordé à toute personne en vertu de l'article 32 de la Constitution.

B.3.4. Comme la Cour l'a jugé par son arrêt n° 106/2004 du 16 juin 2004, la faculté pour chaque personne de prendre connaissance en tout temps des règles édictées est un droit inhérent à l'Etat de droit puisque c'est cette connaissance qui permettra à chacun de s'y conformer. La Cour en a déduit que toute personne, physique ou morale, dispose d'un intérêt à contester les dispositions d'une loi qui modifie le mode de publication de textes susceptibles d'affecter sa situation.

B.3.5. L'avis de la section de législation du Conseil d'Etat constitue en principe une composante intrinsèque de l'élaboration des règles concernées. Il fait par conséquent partie des documents qui permettent, le cas échéant, de préciser le contenu et la portée des règles juridiques à respecter.

Dans la mesure où les avis de la section de législation du Conseil d'Etat portent sur des textes qui ont été promulgués et publiés, toute personne possède un intérêt à contester les dispositions d'une loi qui règle le mode de publication de ces avis.

En revanche, dans la mesure où les avis portent sur des textes qui n'ont pas abouti ou sur des textes qui n'ont pas encore donné lieu à une règle publiée, les dispositions attaquées ne portent pas directement atteinte à un aspect de l'Etat de droit démocratique qui est à ce point essentiel que sa protection intéresse tous les citoyens. De plus, ces dispositions ne portent pas atteinte à la législation sur la publicité qui donne exécution à l'article 32 de la Constitution.

B.3.6. Par conséquent, les parties requérantes ne justifient pas de l'intérêt requis à l'annulation de l'article 5/3 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, inséré par l'article 4 attaqué. Elles justifient par contre de l'intérêt requis à l'annulation de l'article 5/2 des mêmes lois coordonnées, inséré par l'article 3 attaqué, dans la mesure où les avis concernent des textes qui ont été promulgués et publiés.

Quant à la recevabilité des moyens B.4.1. Le Conseil des ministres conteste la recevabilité de certains moyens.

B.4.2. Bien que la Cour ne soit pas compétente pour exercer un contrôle direct au regard de la Convention d'Aarhus, de la directive 2003/4/CE et de la Convention européenne des droits de l'homme, elle est compétente pour contrôler l'article 3 de la loi du 16 août 2016Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/08/2016 pub. 14/09/2016 numac 2016000536 source service public federal interieur Loi modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, en vue de la publication des avis de la section de législation type loi prom. 16/08/2016 pub. 26/01/2017 numac 2017010145 source service public federal interieur Loi modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, en vue de la publication des avis de la section de législation. - Traduction allemande fermer au regard des articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec les dispositions internationales précitées.

B.4.3. En ce qui concerne le contrôle au regard de l'article 23 de la Constitution, il convient de constater que la simple mention de cet article, sans qu'il soit exposé en quoi la disposition attaquée violerait cette disposition constitutionnelle, ne peut pas suffire pour satisfaire aux exigences de l'article 6 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle.

B.4.4. Les moyens ne sont pas recevables en tant qu'ils sont pris de la violation de l'article 23 de la Constitution.

B.5. Etant donné que les premier, deuxième, troisième et cinquième moyens sont uniquement dirigés contre l'article 5/3 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat et que les parties requérantes n'ont pas d'intérêt à l'annulation de cette disposition, ces moyens sont irrecevables.

Quant au quatrième moyen B.6. Le quatrième moyen est pris de la violation des articles 10, 11, 23 et 32 de la Constitution, combinés ou non avec la Convention d'Aarhus, avec la directive 2003/4/CE et avec l'article 160 de la Constitution, au motif que les articles 5/2, alinéa 3, et 5/3 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat traiteraient différemment des situations égales.

B.7. Comme il est dit en B.4.4, le moyen n'est pas recevable dans la mesure où il est pris de la violation de l'article 23 de la Constitution.

Eu égard à la portée limitée de l'intérêt des parties requérantes à l'annulation des dispositions attaquées, ainsi qu'il est dit en B.3.6, le moyen est irrecevable dans la mesure où il porte sur l'article 5/3 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat.

B.8. En vertu de l'article 5/2, alinéa 3, des mêmes lois coordonnées, la publication d'un avis qui concerne un projet d'arrêté n'intervient que si cet arrêté est publié au Moniteur belge. Les parties requérantes allèguent notamment que s'il est vrai qu'une norme ne devient obligatoire qu'après sa publication, les citoyens peuvent toutefois déjà puiser des droits dans une norme qui n'a pas encore été publiée. Il n'existerait aucune justification raisonnable pour priver de la publication de l'avis la catégorie de citoyens qui puisent des droits dans une norme déjà adoptée mais non encore publiée.

B.9. Le choix du législateur, de prévoir que la publication des avis concernant des arrêtés ayant abouti a lieu au moment de la publication de l'arrêté réglementaire au Moniteur belge, est lié à l'article 190 de la Constitution, qui dispose qu'une norme n'est obligatoire qu'à partir du moment où elle a été publiée.

Par conséquent, il est raisonnablement justifié que le justiciable puisse consulter l'avis dès que l'arrêté devient obligatoire.

B.10. Dans la mesure où les avis et les textes sur lesquels portent ces avis, visés dans la disposition attaquée, seraient qualifiés d'information environnementale au sens de l'article 2, paragraphe 1, de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement ou au sens de l'article 3, paragraphe 3, de la Convention d'Aarhus du 25 juin 1998 sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, ni l'article 7 de la directive précitée, ni l'article 5 de la Convention susdite, seules dispositions de cette directive et de cette Convention traitant de l'accès actif à l'information, n'exigent une publication plus rapide des avis et textes en question.

B.11. Le quatrième moyen n'est pas fondé.

Par ces motifs, la Cour rejette le recours.

Ainsi rendu en langue néerlandaise, en langue française et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 21 décembre 2017.

Le greffier, F. Meersschaut Le président, E. De Groot