Extrait de l'arrêt n° 72/2017 du 15 juin 2017 Numéro du rôle : 6387 En cause : la question préjudicielle relative à l'article 6 du décret de la Région wallonne du 27 novembre 1997 modifiant le Code wallon de l'Aménagement du Territoire, de l'Urbanisme et du Patrimoine, posée par le Conseil d'Etat.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents J. Spreutels et E. De Groot, et des juges L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, F. Daoût, T. Giet et R. Leysen, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président J. Spreutels, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par arrêt n° 234.169 du 17 mars 2016 en cause de Corinne Benderra, Roland Mouraux et Jean-Claude Gérard contre la ville de Spa et la Région wallonne, partie intervenante : la SA « M. Bonten », dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 30 mars 2016, le Conseil d'Etat a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 6 du décret du 27 novembre 1997 modifiant le Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine en ce qu'il transforme purement et simplement la zone de parc résidentiel en une zone d'habitat est-il conforme aux articles 10, 11 et 23 de la Constitution ? ». (...) III. En droit (...) B.1.1. Avant sa modification par l'article 1er du décret de la Région wallonne du 30 avril 2009, l'article 6 du décret de la Région wallonne du 27 novembre 1997 modifiant le Code wallon de l'Aménagement du Territoire, de l'Urbanisme et du Patrimoine disposait : « § 1er. Dans les plans de secteur en vigueur, sont d'application : 1. à la zone d'habitat, la prescription visée à l'article 26;2. à la zone d'habitat à caractère rural, la prescription visée à l'article 27;3. à la zone d'extension d'habitat et à la zone d'extension d'habitat à caractère rural, la prescription visée à l'article 33;4. à la zone d'équipement communautaire et d'utilité publique, aux domaines militaires ainsi qu'aux autres zones d'équipement, de services publics et d'infrastructures, la prescription visée à l'article 28;5. à la zone de loisirs et à la zone d'extension de loisirs, la prescription visée à l'article 29;6. à la zone artisanale ou de petites et moyennes entreprises, à la zone d'extension d'artisanat ou de petites et moyennes entreprises, à la zone d'industrie de recherche, à la zone de services et à la zone d'extension de services, la prescription visée à l'article 30, alinéas 1er et 3;7. à la zone industrielle, la prescription visée à l'article 30, alinéas 2 et 3;8. à la zone d'extension d'industrie, la prescription visée à l'article 34;9. à la zone d'extraction, la prescription visée à l'article 32;10. à la zone d'extension d'extraction, la prescription visée à l'article 32;11. à la zone rurale et à la zone agricole, la prescription visée à l'article 35;12. à la zone forestière, la prescription visée à l'article 36;13. à la zone d'espaces verts et à la zone tampon, la prescription visée à l'article 37;14. à la zone naturelle et à la zone naturelle d'intérêt scientifique, la prescription visée à l'article 38;15. à la zone de parc, la prescription visée à l'article 39;16. aux zones et sites d'intérêt culturel, historique ou esthétique, le périmètre d'intérêt culturel, historique ou esthétique visé à l'article 40, 4°;17. à la zone d'intérêt paysager, le périmètre d'intérêt paysager visé à l'article 40, 3°;18. à la zone de captage et au point de captage, le périmètre de prévention de captage visé à l'article 40, 9°;19. à la zone de réservation et de servitude, le périmètre de réservation visé à l'article 40, 6°;20. à la zone inondable, le périmètre visé à l'article 40, 5°. Aux autres zones, indications supplémentaires ou surimpressions figurant dans les plans de secteur en vigueur, sont d'application les prescriptions relatives à la destination correspondant à la teinte de fond inscrite sur le plan. § 2. La révision d'un plan de secteur arrêtée provisoirement par le Gouvernement sur avis de la commission régionale avant la date d'entrée en vigueur du présent décret peut poursuivre la procédure en vigueur avant cette date ».

B.1.2. Tel qu'il a été inséré par l'article 1er du décret du 27 novembre 1997 précité, l'article 26 du Code wallon de l'Aménagement du Territoire, de l'Urbanisme et du Patrimoine (CWATUP) disposait : «

Art. 26.De la zone d'habitat.

La zone d'habitat est principalement destinée à la résidence.

Les activités économiques, les établissements socioculturels, les constructions et aménagements de services publics et d'équipements communautaires, de même que les exploitations agricoles et les équipements touristiques peuvent également y être autorisés pour autant qu'ils ne mettent pas en péril la destination principale de la zone et qu'ils soient compatibles avec le voisinage.

Cette zone doit aussi accueillir des espaces verts publics ».

Selon la légende graphique des plans de secteur, la teinte de fond de la zone d'habitat est la couleur rouge.

B.1.3. Avant l'entrée en vigueur du décret du 27 novembre 1997, les articles 167, 170 et 171 du Code wallon de l'Aménagement du Territoire, de l'Urbanisme et du Patrimoine (CWATUP) disposaient : «

Art. 167.De la division du territoire en zones.

Le territoire visé à l'article 166 comporte : 1. des zones d'habitat; [...] Les zones d'habitat peuvent être divisées en : 1.0. Zones d'habitat; 1.1. Zones d'extension d'habitat; 1.2. En outre, le plan peut comporter en surimpression aux zones précitées des indications supplémentaires visant : 1.2.1. les densités, il peut être distingué : 1.2.1.1. des zones à forte densité; 1.2.1.2. des zones à moyenne densité; 1.2.1.3. des zones à faible densité; 1.2.1.4. des parcs résidentiels; 1.2.2. des zones d'habitat à caractère rural; 1.2.3. l'intérêt culturel, historique ou esthétique de la zone. [...] Art. 170.1. Des zones d'habitat. 1.0. Les zones d'habitat sont les zones destinées à la résidence ainsi qu'aux activités de commerce, de service, d'artisanat et de petite industrie, pour autant qu'elles ne doivent pas être isolées dans une zone prévue à cet effet pour des raisons de bon aménagement, aux espaces verts, aux établissements socio-culturels, aux équipements de service public, aux équipements touristiques, aux exploitations agricoles.

Ces installations, établissements et équipements ne peuvent toutefois être autorisés que pour autant qu'ils soient compatibles avec le voisinage immédiat. 1.1. Les zones d'extension d'habitat sont réservées exclusivement à la construction groupée d'habitations tant que l'autorité compétente ne s'est pas prononcée sur l'aménagement de la zone et que, selon le cas, soit ladite autorité n'ait pas pris de décision d'engagement des dépenses relatives aux équipements, soit que ces derniers n'aient pas fait l'objet d'un engagement accompagné de garantie de la part du promoteur.

Art. 171.1.2. Les zones d'habitat peuvent faire l'objet des indications supplémentaires suivantes : 1.2.1. les densités : On entend par densité d'une zone délimitée au plan, le nombre de logements par hectare : 1.2.1.1. les zones à forte densité sont celles dont la densité moyenne est d'au moins 25 logements par hectare; 1.2.1.2. les zones à moyenne densité sont celles dont la densité moyenne se situe entre 15 et 25 logements par hectare; 1.2.1.3. les zones à faible densité sont celles dont la densité moyenne ne dépasse pas 15 logements par hectare; 1.2.1.4. les parcs résidentiels sont les zones dont la densité moyenne est faible et à forte proportion d'espaces verts; 1.2.2. les zones d'habitat à caractère rural sont destinées à recevoir l'habitat en général ainsi que les exploitations agricoles; 1.2.3. les zones et sites d'intérêt culturel, historique ou esthétique; dans ces zones, la modification de la situation existante est subordonnée à des conditions particulières résultant de l'intérêt de la conservation ».

Selon la légende graphique des plans de secteur, la zone de parc résidentiel a une teinte de fond de couleur rouge avec en surimpression des bandes vertes diagonales.

B.1.4. Il ressort de l'article 6 du décret du 27 novembre 1997 qu'à partir de son entrée en vigueur, le 1er mars 1998, les prescriptions relatives à la zone d'habitat sont devenues applicables aux zones de parc résidentiel dans les plans de secteur de la Région wallonne.

B.2. Le juge a quo interroge la Cour sur la compatibilité de l'article 6 du décret du 27 novembre 1997 avec les articles 10, 11 et 23 de la Constitution en ce qu'il transforme purement et simplement la zone de parc résidentiel en une zone d'habitat.

B.3. Il ressort des motifs de la décision de renvoi que le Conseil d'Etat est saisi d'un recours en annulation d'un permis d'urbanisme relatif à la construction de villas à appartements dans un parc arboré situé initialement dans une zone de parc résidentiel, laquelle a été transformée en zone d'habitat par la disposition en cause.

B.4. Il ressort des travaux préparatoires du décret en cause que le législateur décrétal a poursuivi l'objectif suivant : « [...] adapter les zones existant aux plans de secteur aux nouveaux zonages établis par le présent projet de décret en modifiant non pas le périmètre mais la destination et les prescriptions.

Cette adaptation repose sur le principe d'une application aux zones en vigueur des destinations génériques principales sauf en ce qui concerne les cas particuliers visés à l'article en projet. En d'autres termes, aux zones faisant l'objet d'indications supplémentaires ou de surimpressions correspondent les prescriptions relatives à la teinte de fond inscrite au plan de secteur, étant entendu qu'il s'agit des prescriptions telles qu'adaptées par les points 1 à 15 de l'article en projet.

Ainsi, les zones d'habitat faisant l'objet d'une indication supplémentaire relative à la densité, telles que les parcs résidentiels, sont désormais soumises aux nouvelles prescriptions de la zone d'habitat visées à l'article 26 en projet, à l'exception de la zone d'habitat à caractère rural qui fait l'objet d'une disposition spécifique » (Doc., Parlement wallon, 1996-1997, n° 233/1, p. 19).

Concernant le choix de la destination générique de la zone, l'exposé des motifs relève : « Partant du principe que la destination propre à chaque type de zone inscrite dans les plans de secteur constitue un élément qui transcende et unifie l'ensemble de ceux-ci, les dispositions en projet établissent un contenu légal aux zones les plus communément présentes dans les plans de secteur, contenu davantage conforme soit à la réalité soit à l'évolution prévisible pour chaque type de zone » (ibid., p. 3).

En commission, le ministre a par ailleurs précisé que l'affectation des zones, « c'est-à-dire leur destination et les prescriptions qui y sont attachées, est dès l'entrée en vigueur du décret, remplacée par les nouveaux zonages de la manière indiquée par le présent article.

Ces nouvelles affectations du sol déterminent de la sorte l'octroi des autorisations délivrées après l'entrée en vigueur du décret, quelle que soit la procédure de délivrance des permis qui est suivie » (Doc., Parlement wallon, 1996-1997, n° 233/222, p. 320).

B.5. Pour répondre à la question préjudicielle, la Cour doit vérifier si, en transformant la zone de parc résidentiel en une zone d'habitat, la disposition décrétale en cause n'a pas porté une atteinte discriminatoire au droit à la protection d'un environnement sain dans le chef des personnes qui résident dans cette zone. Contrairement à ce que soutient la Région wallonne, la question préjudicielle indique à suffisance les catégories de personnes qui subissent une différence de traitement.

B.6. L'article 23 de la Constitution implique, en ce qui concerne le droit à la protection d'un environnement sain, une obligation de standstill qui s'oppose à ce que le législateur compétent réduise significativement le niveau de protection offert par la législation en vigueur sans qu'existent pour ce faire des motifs liés à l'intérêt général.

B.7. Toute mesure relative à l'urbanisme et à l'aménagement du territoire n'a pas ipso facto une incidence sur le droit à la protection d'un environnement sain, au sens de l'article 23, alinéa 3, 4°, de la Constitution. En l'espèce, il peut toutefois être admis que la transformation, par la disposition en cause, de la zone de parc résidentiel en une zone d'habitat a un effet sur ce droit dans le chef des personnes qui résident dans cette zone, dès lors que la zone de parc résidentiel était une sous-catégorie de la zone d'habitat dont la densité moyenne d'habitat était nécessairement faible et à forte proportion d'espaces verts.

B.8. Par la disposition décrétale en cause, le législateur décrétal a pu estimer, dans le cadre de son large pouvoir d'appréciation, qu'il n'y avait plus de raison de maintenir, dans les plans de secteur en vigueur, la zone de parc résidentiel qui ne prévoyait que des indications supplémentaires à la zone principale qu'est la zone d'habitat, comme l'indiquait expressément l'article 167 cité en B.1.3, et qu'il y avait lieu de privilégier désormais l'affectation principale de la zone, laquelle restait inchangée.

La disposition en cause s'inscrit dans le prolongement de l'objectif de simplification poursuivi par le législateur décrétal, qui a voulu limiter le nombre de zones en supprimant, à l'intérieur des zones principales, des sous-catégories de zones trop spécifiques. Elle peut également se justifier par le souci, inscrit à l'article 1er du CWATUP à la suite de la modification opérée par le décret du 27 novembre 1997 comme objectif général de la politique en matière d'aménagement du territoire, de veiller à une utilisation parcimonieuse du sol et de ses ressources, ce qui contribue à la protection de l'environnement, en rencontrant de manière durable les besoins de la collectivité quant à la gestion qualitative du cadre de vie. L'obligation de n'autoriser, dans cette zone spécifique, que de l'habitat à faible densité a pu raisonnablement être considérée par le législateur décrétal comme étant contraire à l'objectif général, prévu à l'article 1er du CWATUP, de gestion parcimonieuse et qualitative du cadre de vie.

Il s'ensuit que la disposition en cause n'a pas entraîné un recul significatif du droit à la protection d'un environnement sain qui ne pourrait être justifié par des motifs d'intérêt général.

B.9. L'article 23, alinéa 3, 4°, de la Constitution n'est pas davantage violé par l'absence d'enquête publique à l'occasion du changement limité d'affectation résultant de la disposition en cause.

Avant l'entrée en vigueur du décret du 27 novembre 1997, la tenue d'une enquête publique était prévue pour la révision totale ou partielle de chaque plan de secteur opérée par un arrêté du Gouvernement wallon. La disposition en cause n'a pas pour objet de réviser un plan de secteur en particulier en vue de modifier l'affectation principale d'une zone mais entend, pour l'ensemble des plans de secteur en vigueur sur le territoire de la Région wallonne, supprimer les indications supplémentaires relatives à une zone principale, et donc une sous-catégorie de zone très spécifique, pour en revenir à la destination générique de la zone. La portée restreinte de cette modification, qui ne porte pas atteinte à la destination principale de la zone, ne nécessitait pas de prévoir cette garantie procédurale spécifique.

Par ailleurs, la modification décrétale en cause a été opérée avant l'entrée en vigueur de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement.

Enfin, l'autorité compétente doit apprécier, lors de l'examen d'une demande de permis dans cette zone, l'intégration du projet dans le cadre environnant, qui reste une zone d'habitat et donc une zone principalement destinée à la résidence, procéder à un examen concret du respect de la destination principale de la zone et de la compatibilité du projet avec le voisinage et respecter les garanties procédurales afférentes à l'examen d'une demande de permis, dont la tenue d'une enquête publique.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 6 du décret de la Région wallonne du 27 novembre 1997 modifiant le Code wallon de l'Aménagement du Territoire, de l'Urbanisme et du Patrimoine ne viole pas les articles 10, 11 et 23 de la Constitution en ce qu'il rend applicables aux zones de parc résidentiel les prescriptions relatives à la zone d'habitat.

Ainsi rendu en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 15 juin 2017.

Le greffier, Le président, F. Meersschaut J. Spreutels