COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 6/2016 du 14 janvier 2016 Numéro du rôle : 6104 En cause : le recours en annulation de l'article 66 de la loi du 5 mai 2014Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/05/2014 pub. 02/06/2014 numac 2014022247 source service public federal securite sociale Loi concernant diverses matières relatives aux pensions du secteur public fermer concernant diverses matières relatives aux pensions du secteur public, introduit par la ville d'Andenne.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents J. Spreutels et A. Alen, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul et T. Giet, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président J. Spreutels, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet du recours et procédure Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 27 novembre 2014 et parvenue au greffe le 1er décembre 2014, un recours en annulation de l'article 66 de la loi du 5 mai 2014Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/05/2014 pub. 02/06/2014 numac 2014022247 source service public federal securite sociale Loi concernant diverses matières relatives aux pensions du secteur public fermer concernant diverses matières relatives aux pensions du secteur public (publiée au Moniteur belge du 2 juin 2014) a été introduit par la ville d'Andenne, assistée et représentée par Me J. Bourtembourg et Me N. Fortemps, avocats au barreau de Bruxelles. (...) II. En droit (...) Quant à la disposition attaquée B.1.1. Le recours porte sur l'article 66 de la loi du 5 mai 2014Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/05/2014 pub. 02/06/2014 numac 2014022247 source service public federal securite sociale Loi concernant diverses matières relatives aux pensions du secteur public fermer concernant diverses matières relatives aux pensions du secteur public, qui insère, dans la loi du 24 octobre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/10/2011 pub. 03/11/2011 numac 2011022356 source service public federal emploi, travail et concertation sociale et service public federal interieur Loi assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives fermer « assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives », un article 21/2 rédigé comme suit : « Le montant des cotisations patronales supplémentaires dues à titre de responsabilisation individuelle est réparti entre les communes de la zone conformément aux dispositions de l'article 68, §§ 2 et 3 de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile fermer relative à la sécurité civile ».

B.1.2. La loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile fermer relative à la sécurité civile prévoit la création de zones de secours et le transfert du personnel des anciens corps communaux d'incendie vers les nouvelles zones. Un statut administratif et pécuniaire uniforme pour toutes les zones de secours est fixé pour ce personnel. La disposition attaquée s'inscrit dans un ensemble de dispositions ayant pour objet de régler la situation, en matière de sécurité sociale et de pension, de tout le personnel professionnel des zones de secours nommé à titre définitif.

Les travaux préparatoires de la loi du 5 mai 2014Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/05/2014 pub. 02/06/2014 numac 2014022247 source service public federal securite sociale Loi concernant diverses matières relatives aux pensions du secteur public fermer précisent : « La ligne directrice générale qui a été suivie dans la présente loi est de rendre applicables aux zones de secours les dispositions de la loi du 24 octobre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/10/2011 pub. 03/11/2011 numac 2011022356 source service public federal emploi, travail et concertation sociale et service public federal interieur Loi assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives fermer assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé des administrations provinciales et locales et des zones de police locales, modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du Fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions. Cette ligne directrice vaut tant pour les zones de secours, en leur qualité d'employeurs, que pour les membres du personnel nommés à titre définitif ou assimilés qu'elles occupent » (Doc. parl., Chambre, 2013-2014, DOC 53-3434/002, pp. 15-16).

B.2.1. La disposition attaquée renvoie à l'article 68, §§ 2 et 3, de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile fermer relative à la sécurité civile. Cette disposition, telle qu'elle a été modifiée par l'article 23 de la loi du 19 avril 2014Documents pertinents retrouvés type loi prom. 19/04/2014 pub. 23/07/2014 numac 2014000570 source service public federal interieur Loi fixant certains aspects de l'aménagement du temps de travail des membres professionnels opérationnels des zones de secours et du Service d'incendie et d'aide médicale urgente de la Région Bruxelles-Capitale et modifiant la loi du 15 mai 2007 relative à la sécurité civile type loi prom. 19/04/2014 pub. 30/10/2014 numac 2014000783 source service public federal interieur Loi fixant certains aspects de l'aménagement du temps de travail des membres professionnels opérationnels des zones de secours et du Service d'incendie et d'aide médicale urgente de la Région Bruxelles-Capitale et modifiant la loi du 15 mai 2007 relative à la sécurité civile. - Traduction allemande fermer « fixant certains aspects de l'aménagement du temps de travail des membres professionnels opérationnels des zones de secours et du Service d'incendie et d'aide médicale urgente de la Région Bruxelles-Capitale et modifiant la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile fermer relative à la sécurité civile », est ainsi rédigée : « § 2. Les dotations des communes de la zone sont fixées chaque année par une délibération du conseil, sur la base de l'accord intervenu entre les différents conseils communaux concernés.

L'accord est obtenu au plus tard le 1er novembre de l'année précédant l'année pour laquelle la dotation est prévue.

Pour la première inscription de la dotation communale, le conseil de prézone peut décider de postposer la date du 1er novembre 2014 et obtenir un accord au plus tard le 1er novembre 2015. § 3. A défaut d'un tel accord, la dotation de chaque commune est fixée par le gouverneur de province en tenant compte des critères suivants pour chaque commune : - la population résidentielle et active; - la superficie; - le revenu cadastral; - le revenu imposable; - les risques présents sur le territoire de la commune; - le temps d'intervention moyen sur le territoire de la commune; - la capacité financière de la commune.

Une pondération d'au moins 70 % est attribuée au critère ' population résidentielle et active '.

Le gouverneur notifie à chaque commune le montant de la dotation communale qu'il lui incombe de supporter au plus tard le 15 décembre de l'année précédant celle pour laquelle la dotation est prévue.

Pour les trois années suivant l'intégration des services d'incendie dans les zones de secours, le gouverneur tient compte, dans la fixation de la dotation communale, du passif des communes en matière de redevances telles visées à l'article 10, § 4, de la loi du 31 décembre 1963 sur la protection civile.

Le gouverneur peut décider de modalités de paiement spécifiques pour ce qui concerne le paiement des dotations communales.

Le conseil communal peut exercer un recours auprès du ministre contre la décision du gouverneur dans un délai de vingt jours à compter du lendemain de la notification à l'autorité communale.

Le ministre de l'Intérieur statue sur ce recours dans un délai de quarante jours à compter du lendemain de sa réception.

Il transmet sa décision au plus tard le dernier jour de ce délai au gouverneur, au conseil de zone et au conseil communal.

A défaut de décision à l'expiration de ce délai, le recours est réputé rejeté.

La décision sur recours vaut inscription dans les budgets communaux au 1er novembre de l'année précédant celle pour laquelle la dotation est prévue ».

B.2.2. Par son arrêt n° 5/2016 du 14 janvier 2016, la Cour a rejeté le recours portant sur cette disposition.

Quant à la demande de jonction des recours dans les affaires nos 6104 et 6105 B.3.1. Le Conseil des ministres, rejoint par la partie requérante, demande à la Cour de joindre les recours introduits dans les affaires nos 6104 et 6105. Le recours dans l'affaire n° 6105 porte sur l'article 23 de la loi du 19 avril 2014Documents pertinents retrouvés type loi prom. 19/04/2014 pub. 23/07/2014 numac 2014000570 source service public federal interieur Loi fixant certains aspects de l'aménagement du temps de travail des membres professionnels opérationnels des zones de secours et du Service d'incendie et d'aide médicale urgente de la Région Bruxelles-Capitale et modifiant la loi du 15 mai 2007 relative à la sécurité civile type loi prom. 19/04/2014 pub. 30/10/2014 numac 2014000783 source service public federal interieur Loi fixant certains aspects de l'aménagement du temps de travail des membres professionnels opérationnels des zones de secours et du Service d'incendie et d'aide médicale urgente de la Région Bruxelles-Capitale et modifiant la loi du 15 mai 2007 relative à la sécurité civile. - Traduction allemande fermer « fixant certains aspects de l'aménagement du temps de travail des membres professionnels opérationnels des zones de secours et du Service d'incendie et d'aide médicale urgente de la Région Bruxelles-Capitale et modifiant la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile fermer relative à la sécurité civile ».

B.3.2. En application de l'article 100 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, la Cour peut joindre les recours en annulation relatifs à une même norme. En l'espèce, les recours ne portent pas sur la même norme. Par ailleurs, la jonction des causes est une mesure qui est prise par la Cour en fonction des nécessités d'une bonne administration de la justice.

Il n'y a pas lieu de faire droit à la demande de jonction.

Quant au premier moyen B.4. Le premier moyen est pris de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution. La partie requérante fait grief à la disposition attaquée de mettre les cotisations patronales complémentaires dues à titre de responsabilisation individuelle et relatives aux membres du personnel des zones de secours à charge des communes composant la zone de secours et non à charge de la zone elle-même, ce qui entraînerait une discrimination entre ces communes, devant s'acquitter de ces cotisations alors qu'elles n'ont pas la qualité d'employeur de ces membres du personnel, et toutes les autres administrations locales soumises au paiement des mêmes cotisations relativement aux membres du personnel dont elles sont les employeurs.

B.5.1. Les articles 19 et 20 de la loi du 24 octobre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/10/2011 pub. 03/11/2011 numac 2011022356 source service public federal emploi, travail et concertation sociale et service public federal interieur Loi assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives fermer mettent à charge de certaines administrations membres du Fonds de pension solidarisé des administrations provinciales et locales de l'Office des régimes particuliers de sécurité sociale (ORPSS) une cotisation de responsabilisation qui représente un supplément de cotisations patronales de pension. Ce supplément est dû par l'administration provinciale ou locale, par la zone de police locale ou par la zone de secours lorsque le taux propre de pension de cet employeur est supérieur au taux de cotisation de base fixé en application de l'article 16 de la loi du 24 octobre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/10/2011 pub. 03/11/2011 numac 2011022356 source service public federal emploi, travail et concertation sociale et service public federal interieur Loi assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives fermer. Le taux propre de pension est le rapport existant entre, d'une part, les dépenses en matière de pension que le Fonds de pension solidarisé de l'ORPSS a supportées au cours de l'année considérée pour les anciens membres du personnel de l'employeur en question et leurs ayants droit et, d'autre part, la masse salariale qui correspond à la rémunération soumise aux cotisations pension liquidée pour cette même année par cet employeur à son personnel nommé à titre définitif affilié au Fonds.

B.5.2. Ainsi que le précisent les travaux préparatoires de la loi du 24 octobre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/10/2011 pub. 03/11/2011 numac 2011022356 source service public federal emploi, travail et concertation sociale et service public federal interieur Loi assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives fermer, « ce sont uniquement les employeurs responsabilisés qui doivent contribuer dans une plus juste mesure à la solidarité puisqu'ils n'y participent pas assez actuellement et que cela génère un déficit » (Doc. parl., Chambre, 2010-2011, DOC 53-1770/001, p. 38).

Les employeurs responsabilisés sont ceux dont la masse salariale des rémunérations payées au personnel nommé est trop peu importante par rapport à la charge représentée par les pensions dues aux anciens membres de leur personnel nommé et à leurs ayants droit.

B.5.3. Le supplément de cotisations patronales pension dû au titre de responsabilisation individuelle et calculé en application des dispositions précitées a pour objectif de compenser un phénomène spécifique qui aggrave le problème du financement ou, du moins, augmente le taux de cotisation : « Il s'agit principalement de la diminution du nombre d'agents nommés et, par voie de conséquence, de la baisse des cotisations pensions qui combinée à l'augmentation des charges de pensions, entraîne, compte tenu du mode de fixation du taux de cotisation, qui est basé sur un équilibre entre les recettes et les dépenses, une augmentation constante du taux de cotisation nécessaire pour couvrir les dépenses » (Doc. parl., Chambre, 2010-2011, DOC 53-1770/001, p. 6).

Pour faire face à ce phénomène, le législateur a entendu organiser une responsabilisation partielle de certains employeurs : « Un coefficient de ' responsabilisation ' identique est appliqué à toutes les administrations responsabilisées. Il est appliqué sur les éléments propres à la situation individuelle de chacune des administrations concernées, à savoir sur la différence entre la charge de pension supportée par la solidarité pour l'administration locale considérée et les cotisations pension payées au taux de base dans le cadre de la solidarité par cette administration. [...] [...] Les cotisations supplémentaires pension sont uniquement patronales sans participation de l'agent. D'une part, elles résultent du comportement de l'employeur qui n'est pas imputable aux agents » (ibid., pp. 18-19).

B.5.4. La cotisation pension de base acquittée par chaque employeur public est calculée sur la masse salariale actuelle correspondant aux rémunérations qu'il paye chaque année à son personnel nommé à titre définitif. Le législateur, confronté à la nécessité d'assurer le financement des pensions des membres du personnel nommé des administrations locales, a cherché à corriger les effets négatifs sur ce financement de la diminution, par certains employeurs, du nombre de leurs agents nommés par rapport au nombre d'anciens agents statutaires et de leurs ayants droit qui perçoivent une pension à charge du Fonds de pension solidarisé de l'ORPSS. Un tel comportement de la part des employeurs publics est certes légal et admissible, mais il a des conséquences sur le financement des pensions dues aux anciens membres de leur personnel nommé. Par son arrêt n° 71/2013 du 22 mai 2013, la Cour a jugé qu'il n'était pas déraisonnable que le législateur cherche à responsabiliser les employeurs qui contribuent à aggraver de la sorte les difficultés de financement des pensions du personnel nommé des administrations locales en leur faisant supporter une partie des conséquences financières de leurs choix en ce qui concerne la nomination de leur personnel.

B.5.5. L'article 65 de la loi du 5 mai 2014Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/05/2014 pub. 02/06/2014 numac 2014022247 source service public federal securite sociale Loi concernant diverses matières relatives aux pensions du secteur public fermer insère dans la loi du 24 octobre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/10/2011 pub. 03/11/2011 numac 2011022356 source service public federal emploi, travail et concertation sociale et service public federal interieur Loi assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives fermer un article 21/1 qui crée une fiction juridique pour le calcul de la cotisation de responsabilisation due par les communes et les intercommunales qui ont transféré à une zone de secours du personnel nommé à titre définitif. Cette fiction constitue un mécanisme correcteur, temporaire, pour éviter que les communes et intercommunales concernées ne voient leur cotisation de responsabilisation artificiellement augmentée en conséquence du transfert de personnel.

La disposition attaquée ne fait pas partie de ce mécanisme correcteur et son application n'est d'ailleurs pas limitée dans le temps.

B.6. Contrairement à ce que soutient le Conseil des ministres, l'article 21/2 de la loi du 24 octobre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/10/2011 pub. 03/11/2011 numac 2011022356 source service public federal emploi, travail et concertation sociale et service public federal interieur Loi assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives fermer, inséré par la disposition attaquée, a pour effet de mettre à charge des communes constituant la zone de secours le montant des cotisations patronales complémentaires dues à titre de responsabilisation individuelle par la zone. La circonstance que la facture est envoyée à la zone elle-même et est acquittée par elle ne porte pas atteinte au fait que le montant des cotisations est, en application de la disposition attaquée, supporté directement par les communes membres de la zone et non par le budget de celle-ci. S'il est vrai que ce budget est, en grande partie, constitué des dotations à charge des communes, il est également constitué d'autres sources de financement et ne se confond du reste pas avec les budgets des communes formant la zone.

B.7. La justification de l'amendement à l'origine de la disposition attaquée indique : « L'article 21/2 prévoit comment la facture de responsabilisation adressée à une zone de secours doit être répartie entre les communes qui composent la zone. Plutôt que d'inventer une nouvelle clé de répartition obligatoire, il est fait application des dispositions de l'article 68, § 2 de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile fermer relative à la sécurité civile. A défaut d'accord entre les communes sur une clef de répartition conventionnelle entre elles, les paramètres prévus par l'article 68, § 2, alinéa 3 seront appliqués » (Doc. parl., Chambre, 2013-2014, DOC 53-3434/002, p. 24).

B.8. Dès lors que la cotisation de responsabilisation a pour objectif de compenser un déficit de financement des pensions des agents nommés des pouvoirs locaux et de leurs ayants droit causé par des choix de politique de personnel et que son imposition est en conséquence directement liée aux décisions en cette matière prises par les employeurs locaux, il n'est pas raisonnablement justifié de faire supporter la charge de cette cotisation par une ou plusieurs autres personnes morales que l'employeur responsable de la politique de nomination de son personnel.

B.9. Par ailleurs, l'imprévisibilité du montant dû par la zone de secours à titre de cotisations patronales supplémentaires ne constitue pas un obstacle à l'inscription de ce poste au budget de la zone elle-même. En effet, d'autres dettes inscrites au budget des zones de secours présentent également un montant imprévisible, la confection d'un budget reposant, par définition, sur des estimations.

B.10. Le moyen est fondé. Il y a lieu d'annuler l'article 66 de la loi du 5 mai 2014Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/05/2014 pub. 02/06/2014 numac 2014022247 source service public federal securite sociale Loi concernant diverses matières relatives aux pensions du secteur public fermer concernant diverses matières relatives aux pensions du secteur public.

Les deuxième et troisième moyens pris par la partie requérante ne pouvant mener à une annulation plus étendue, il n'est pas nécessaire de les examiner.

Par ces motifs, la Cour annule l'article 66 de la loi du 5 mai 2014Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/05/2014 pub. 02/06/2014 numac 2014022247 source service public federal securite sociale Loi concernant diverses matières relatives aux pensions du secteur public fermer concernant diverses matières relatives aux pensions du secteur public.

Ainsi rendu en langue française, en langue néerlandaise et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 14 janvier 2016.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux Le président, J. Spreutels