COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 157/2015 du 4 novembre 2015 Numéro du rôle : 6068 En cause : le recours en annulation de l'article 4.8.21 du Code flamand de l'aménagement du territoire, tel qu'il a été remplacé par l'article 82 du décret flamand du 4 avril 2014 relatif à l'organisation et à la procédure de certaines juridictions administratives flamandes, introduit par D.Q. et autres.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents A. Alen et J. Spreutels, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, T. Merckx-Van Goey, F. Daoût et T. Giet, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président A. Alen, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet du recours et procédure Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 23 octobre 2014 et parvenue au greffe le 24 octobre 2014, un recours en annulation de l'article 4.8.21 du Code flamand de l'aménagement du territoire, tel qu'il a été remplacé par l'article 82 du décret flamand du 4 avril 2014 relatif à l'organisation et à la procédure de certaines juridictions administratives flamandes (publié au Moniteur belge du 1er octobre 2014, deuxième édition) a été introduit par D.Q., l'ASBL « Aktiekomitee Red de Voorkempen », L.M. et H.B., tous assistés et représentés par Me P. Vande Casteele, avocat au barreau d'Anvers. (...) II. En droit (...) Quant aux dispositions attaquées et à leur contexte B.1. Les parties requérantes demandent l'annulation de l'article 4.8.21 du Code flamand de l'aménagement du territoire et de l'article 82 du décret flamand du 4 avril 2014 relatif à l'organisation et à la procédure de certaines juridictions administratives flamandes.

B.2.1. Avant sa modification par le décret du 4 avril 2014, l'article 4.8.21, § 1er, du Code flamand de l'aménagement du territoire, inséré par l'article 5 du décret du 6 juillet 2012 modifiant diverses dispositions du Code flamand de l'aménagement du territoire, en ce qui concerne le Conseil pour les contestations des autorisations, disposait : « § 1er. Chacun des intéressés, visés à l'article 4.8.11, § 1er, alinéa premier, peut intervenir dans l'affaire.

Le Gouvernement flamand fixe de quelle manière il faut introduire une demande d'intervention. Il fixe les échéances qui ne peuvent être inférieures à vingt jours.

Le Gouvernement flamand fixe également les conditions de forme auxquelles doit répondre la requête. Il fixe quelles pièces doivent être jointes à la requête ».

B.2.2. En tant qu'il serait dirigé contre cette disposition, le recours n'est pas recevable ratione temporis, parce qu'il n'a pas été introduit dans le délai fixé par l'article 3, § 1er, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, qui est de six mois à partir de la publication de la disposition attaquée, publication qui a eu lieu en l'espèce dans le Moniteur belge du 24 août 2012.

B.3.1. L'article 82 du décret flamand du 4 avril 2014 relatif à l'organisation et à la procédure de certaines juridictions administratives flamandes (ci-après : décret du 4 avril 2014) dispose : « L'article 4.8.21 du [Code flamand de l'aménagement du territoire], remplacé par le décret du 6 juillet 2012, est remplacé par la disposition suivante : ' Art. 4.8.21. Chacune des personnes, visées à l'article 4.8.11, § 1er, alinéa premier, peut intervenir dans l'affaire. ' ».

B.3.2. En tant que le recours introduit par lettre recommandée du 23 octobre 2014 tend à l'annulation de l'article 4.8.21 du Code flamand de l'aménagement du territoire tel qu'il a été remplacé par le décret du 4 avril 2014, publié au Moniteur belge du 1er octobre 2014, il est recevable ratione temporis.

B.4.1. L'article 4.8.11, § 1er, du Code flamand de l'aménagement du territoire auquel la disposition attaquée fait référence, dispose : « § 1er. Les recours auprès du Conseil peuvent être introduits par les personnes suivantes : 1° le demandeur de l'autorisation ou de l'attestation as-built, respectivement la personne disposant de droits réels ou personnels à l'égard d'une construction qui fait l'objet d'une décision d'enregistrement, ou qui utilise cette construction de fait;2° les organes administratifs accordant l'autorisation associés au dossier;3° toute personne physique ou morale à qui la décision d'autorisation, de validation ou d'enregistrement peut causer, directement ou indirectement, des désagréments ou des inconvénients;4° des associations dotées d'une compétence procédurale qui agissent au nom d'un groupe dont les intérêts collectifs sont menacés ou lésés par la décision d'autorisation, de validation ou d'enregistrement, pour autant qu'elles disposent d'un fonctionnement durable et effectif conformément aux statuts; 5° le fonctionnaire dirigeant du département ou, en son absence, son mandataire pour des autorisations délivrées selon la procédure régulière, sauf dans les cas visés à l'article 4.7.19, § 1er, alinéa trois; 6° le fonctionnaire dirigeant ou, en son absence, son mandataire du département ou de l'agence dont relève l'instance consultative, désignée en vertu de l'article 4.7.16, § 1er, alinéa premier, respectivement l'article 4.7.26, § 4, 2°, à condition que cette instance ait émis son avis à temps ou que son avis n'ait, à tort, pas été sollicité; 7° le Collège des Bourgmestre et Echevins pour les autorisations, délivrées dans les limites de la procédure particulière, à condition qu'il a émis un avis en temps voulu en vertu de l'article 4.7.26, § 4, alinéa premier, 2°, ou si à injuste titre aucun avis n'a été demandé.

La personne à qui il peut être reproché qu'elle n'a pas contesté une décision d'autorisation désavantageuse pour elle par le biais du recours administratif organisé ouvert auprès de la députation est censée avoir renoncé au droit de s'adresser au Conseil ».

B.4.2. L'article 20 du décret du 4 avril 2014, qui fait partie du chapitre 3 (« Procédure »), section 3 (« Dispositions applicables au Conseil pour les contestations des autorisations ») de ce décret, dispose : « Tout intéressé peut intervenir dans une procédure en cours.

Le décret, visé à l'article 2, 1°, b), stipule les personnes qui sont des intéressés.

Le Gouvernement flamand arrête la procédure d'intervention.

Le Gouvernement flamand arrête les échéances qui ne peuvent être inférieures à vingt jours ».

Le membre de phrase « Le décret, visé à l'article 2, 1°, b) » désigne le Code flamand de l'aménagement du territoire.

B.4.3. L'article 4.7.21 du Code flamand de l'aménagement du territoire dispose : « § 1er. Un recours administratif organisé peut être introduit auprès de la Députation permanente de la province où est située la commune, contre la décision explicite ou tacite du Collège des bourgmestre et échevins par rapport à la demande d'autorisation. Lors du traitement du recours, la Députation permanente examine la demande dans son intégralité. § 2. Le recours visé au § 1er peut être introduit par les intéressés suivants : 1° le requérant de l'autorisation;2° chaque personne physique ou morale à qui la décision contestée pourrait causer, directement ou indirectement, des désagréments ou des inconvénients;3° les associations dotées d'une compétence procédurale qui agissent au nom d'un groupe dont les intérêts collectifs sont menacés ou lésés par la décision contestée, pour autant qu'elles disposent d'un fonctionnement durable et effectif conformément aux statuts; [...] ».

B.4.4. L'article 4.7.23 du Code flamand de l'aménagement du territoire dispose dans sa version modifiée par l'article 61 du décret du 4 avril 2014 modifiant divers décrets relatifs à l'aménagement du territoire et à la politique foncière et immobilière : « § 1er. La députation prend une décision quant au recours introduit en fonction du rapport du fonctionnaire urbaniste provincial. Cette décision est prise après que la députation ou son représentant autorisé a entendu oralement ou par écrit les parties intéressées, et ce, à la demande de ces dernières.

Le Gouvernement flamand peut fixer les modalités concernant la procédure d'audition. § 2. La Députation permanente prend ses décisions dans un délai de forclusion de septante-cinq de jours, à compter du jour suivant la date de signification du recours. Ce délai de forclusion est prolongé jusqu'à cent cinq jours si une enquête publique relative sur la demande en degré de recours doit encore être menée ou si le droit d'audition oral ou écrit visé au § 1er, premier alinéa est appliqué.

Le délai de forclusion est prolongé jusqu'à cent cinq jours si l'objet de la demande comprend des travaux de voirie et si le Gouverneur de la province utilise la possibilité de convoquer le Conseil communal conformément à l'article 4.2.25, alinéa deux.

Si aucune décision n'a été prise dans le délai de forclusion applicable, le recours est considéré comme ayant été rejeté. § 3. Une copie de la décision explicite ou une notification de la décision tacite est simultanément remise par envoi sécurisé et dans un délai de rigueur de dix jours à l'auteur du recours et au requérant de l'autorisation.

Une copie de la décision explicite ou une notification de la décision tacite sera également envoyée aux personnes ou instances suivantes, pour autant qu'elles ne soient pas elles-mêmes les auteurs du recours : 1° le Collège des bourgmestre et échevins;2° le département; 3° les instances consultatives, citées dans l'article 4.7.16, § 1er, alinéa premier.

Une copie du dossier complet sera également transmise au département. § 4. Un avis indiquant que l'autorisation a été accordée sera affiché par le demandeur pendant une période de trente jours à l'endroit auquel a trait la demande d'autorisation. Le demandeur informe la commune immédiatement de la date de début de l'affichage. Le Gouvernement flamand peut, tant pour le contenu que pour la forme, imposer des exigences complémentaires auxquelles doit répondre l'affichage.

Le secrétaire communal ou son délégué veille à ce qu'il est procédé à l'affichage dans un délai de dix jours à compter à partir de la date de réception de la décision formelle ou de la notification de la décision tacite.

Le secrétaire communal ou son délégué fournit sur simple demande de tout intéressé, visé à l'article 4.7.21, § 2, une copie certifiée de l'attestation d'affichage. [...] ».

Quant à l'intérêt des parties requérantes B.5.1. Les parties intervenantes font valoir que les deuxième, troisième et quatrième parties requérantes ne justifient d'aucun intérêt à leur recours.

B.5.2. Il n'est pas nécessaire en l'espèce d'examiner l'intérêt des deuxième, troisième et quatrième parties requérantes puisque l'intérêt de la première partie requérante n'est pas contesté, ni contestable, d'autant plus qu'elle est également partie à l'affaire dans laquelle le Conseil d'Etat a posé à la Cour, par son arrêt n° 228.690, du 7 octobre 2014, une question préjudicielle à propos de l'article 4.8.21 du Code flamand de l'aménagement du territoire.

Quant au fond B.6. Dans la première branche du moyen unique, les parties requérantes allèguent que l'article 4.8.21 du Code flamand de l'aménagement du territoire viole les articles 10, 11 et 23 de la Constitution en ce qu'il prive les personnes qui ont introduit une réclamation contre une demande de permis et qui voulaient être impliquées dans le recours administratif devant la députation et dans le recours juridictionnel auprès du Conseil pour les contestations des autorisations de la qualité de partie intervenante dans la procédure devant ce Conseil, en ne mentionnant que les « personnes visées à l'article 4.8.11, § 1er, alinéa premier » du Code flamand de l'aménagement du territoire.

Selon une deuxième branche, l'article 23 de la Constitution serait violé en ce que ces personnes sont privées du droit d'intervenir devant le juge dans un litige qui porte sur le droit à la protection de la santé et d'un environnement sain.

Selon une troisième branche, il y aurait également violation des dispositions constitutionnelles précitées lues en combinaison avec la Convention d'Aarhus du 25 juin 1998 sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement et avec la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, qui garantissent le droit de participation du public dans le contentieux environnemental.

Les trois branches du moyen unique sont examinées conjointement.

B.7. Contrairement à ce que font valoir les parties intervenantes, il y a lieu de vérifier si la différence de traitement entre, d'une part, les personnes qui sont mentionnées à l'article 4.8.11, § 1er, alinéa premier, du Code flamand de l'aménagement du territoire, qui peuvent intervenir dans la procédure devant le Conseil pour les contestations des autorisations en vertu de l'article 4.8.21 du Code flamand de l'aménagement du territoire et, d'autre part, les personnes qui ne peuvent pas intervenir dans cette procédure parce qu'elles ne sont pas mentionnées dans ledit article 4.8.11, § 1er, alinéa premier, et plus précisément parce qu'elles n'ont pas d'intérêt à agir contre la décision de la députation, est compatible avec le principe d'égalité et de non-discrimination.

B.8. Les parties requérantes allèguent que le renvoi, par la disposition attaquée, à l'article 4.8.11, § 1er, alinéa 1er, du Code flamand de l'aménagement du territoire, et en particulier à son 3°, limite la possibilité d'intervenir devant le Conseil pour les contestations des autorisations, en ce qui concerne les tiers intéressés, à « toute personne physique ou morale à qui la décision d'autorisation, de validation ou d'enregistrement peut causer, directement ou indirectement, des désagréments ou des inconvénients ».

Dans cette interprétation, la possibilité d'intervenir devant le Conseil pour les contestations des autorisations est limitée aux personnes qui peuvent introduire un recours devant ce Conseil contre la décision d'autorisation, de validation ou d'enregistrement prise par la députation et il est porté atteinte de manière injustifiée au principe général du droit d'accès au juge pour une catégorie d'intéressés.

Ceci est d'autant plus vrai que ni le Code flamand de l'aménagement du territoire ni aucune autre disposition décrétale ne prévoient une possibilité de former tierce opposition.

Des tiers, et en particulier des riverains, peuvent en effet avoir un intérêt à intervenir devant le Conseil pour les contestations des autorisations, même lorsque ce Conseil est saisi d'une décision de refus d'une demande d'autorisation, de validation ou d'enregistrement prise par la députation, qui ne leur cause pas de désagréments ou d'inconvénients, pour faire connaître leur point de vue, en l'occurrence pour défendre la décision de la députation qui est attaquée devant ce Conseil.

B.9.1. Selon le Gouvernement flamand, rejoint sur ce point par les parties intervenantes, la thèse des parties requérantes reposerait sur une lecture erronée de la disposition attaquée, qui, doit être lue en combinaison avec les articles 4.8.11, § 1er, et 4.7.23 du Code flamand de l'aménagement du territoire. Dans l'interprétation qu'ils préconisent, l'article 4.8.21 du Code flamand de l'aménagement du territoire ne crée pas de différence de traitement entre les tiers intéressés qui souhaitent intervenir dans la procédure devant le Conseil pour les contestations des autorisations.

B.9.2. Le Gouvernement flamand souligne que, par son arrêt n° 228.692, du 7 octobre 2014, le Conseil d'Etat a jugé : « Si une personne physique ou morale à qui la décision d'acceptation de la demande de permis peut causer, directement ou indirectement, des désagréments ou des inconvénients introduit dans la procédure administrative régulière de première instance (art. 4.7.12 - 4.7.20 du Code flamand de l'aménagement du territoire) une réclamation au cours de l'enquête publique et demande à la députation, au cours de la procédure d'appel administrative (art. 4.7.21 - 4.7.25 du Code flamand de l'aménagement du territoire), d'être entendue oralement ou par écrit, et si sa demande vise à contester les actes et omissions de particuliers et d'autorités publiques allant à l'encontre des dispositions du droit national de l'environnement, cette personne est une ' [partie] intéressée ' visée à l'article 4.7.23, § 1er, du Code flamand de l'aménagement du territoire ».

L'article 4.7.23, § 1er, du Code flamand de l'aménagement du territoire, cité en B.4.4, concerne les « parties intéressées » à la procédure administrative devant la députation. La disposition attaquée ne concerne pas cette procédure administrative mais la procédure juridictionnelle devant le Conseil pour les contestations des autorisations.

B.9.3. Le Gouvernement flamand et les parties intervenantes se réfèrent par ailleurs à deux arrêts du Conseil pour les contestations des autorisations.

Par son arrêt n° A/2013/0753, du 17 décembre 2013, ce Conseil a jugé : « Les parties intervenantes souhaitent intervenir en qualité de tiers pour plaider le rejet du recours en annulation. Contrairement à ce que soutient la partie requérante, les parties intervenantes démontrent qu'en leur qualité de riverains, elles ont un intérêt à la solution du litige. Si l'annulation de la décision contestée est prononcée, cela réactive l'obligation juridique de la partie défenderesse de se prononcer sur la demande de la partie requérante. Les parties intervenantes démontrent de manière convaincante et concrète quels désagréments et inconvénients cette annulation peut leur faire subir.

On ne peut donc pas les priver de l'intérêt de participer au débat juridictionnel et, ce faisant, d'éviter une décision d'autorisation qui leur soit préjudiciable. La lecture défendue par la partie requérante de l'article 4.8.16, § 1er, alinéa 1er, 3°, combiné avec l'article 4.8.19, § 1er, alinéa 1er, du Code flamand de l'aménagement du territoire reviendrait à limiter de façon disproportionnée le droit d'accès au juge.

La demande d'intervention est recevable » (www.rwo.be).

Les dispositions des articles 4.8.16 et 4.8.19 du Code flamand de l'aménagement du territoire mentionnées dans cet arrêt correspondent aux actuels articles 4.8.11 et 4.8.21 du Code flamand de l'aménagement du territoire.

Par son arrêt n° A/2014/0012, du 14 janvier 2014, le Conseil pour les contestations des autorisations a jugé : « Les parties intervenantes ont introduit un recours auprès de la partie défenderesse et, à la suite de leur recours, la décision d'autorisation accordée initialement par le collège des bourgmestre et échevins a été réformée par la députation en une décision de refus.

Cette décision de refus ne peut causer aux parties intervenantes des désagréments ou inconvénients directs. En effet, le recours introduit par les parties intervenantes auprès de la députation a été déclaré fondé et elles ont donc pour ainsi dire déjà obtenu satisfaction.

Toutefois, la figure juridique de l'intervention peut également être utilisée pour soutenir la décision de la partie défenderesse et réfuter dans cette perspective les moyens de la partie requérante. En effet, le recours introduit par la partie requérante peut potentiellement mener à l'annulation de la décision de refus de la députation.

Il est ainsi démontré que les parties intervenantes peuvent faire valoir un intérêt à intervenir. Elles souhaitent effectivement que le Conseil rejette le recours introduit contre la décision de refus.

Statuer différemment équivaudrait à limiter de façon disproportionnée le droit d'accès au juge administratif » (www.rwo.be).

B.9.4. Selon cette jurisprudence la disposition attaquée est interprétée en ce sens que le renvoi effectué à l'article 4.8.11, § 1er, alinéa premier, 3°, du Code flamand de l'aménagement du territoire (« personne physique ou morale à qui la décision d'autorisation, de validation ou d'enregistrement peut causer, directement ou indirectement, des désagréments ou des inconvénients ») vise également, en tant que personnes qui pourraient subir des désagréments ou des inconvénients, les personnes qui ont un intérêt à ce qu'une décision de rejet de la demande prise par la députation soit confirmée. Ces personnes peuvent donc intervenir, en tant que tiers intéressés, devant le Conseil pour les contestations des autorisations. Ainsi interprété, l'article 4.8.21 du Code flamand de l'aménagement du territoire ne crée pas la différence de traitement dénoncée par les parties requérantes.

Sous réserve de cette interprétation, le moyen n'est pas fondé.

B.10. Une lecture des articles 10 et 11 de la Constitution, en combinaison avec les autres dispositions mentionnées en B.6 ne conduit pas à une autre conclusion.

Par ces motifs, la Cour rejette le recours, sous réserve de l'interprétation mentionnée en B.9.4.

Ainsi rendu en langue néerlandaise, en langue française et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 4 novembre 2015.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux Le président, A. Alen