Extrait de l'arrêt n° 93/2015 du 25 juin 2015 Numéro du rôle : 5867 En cause : la question préjudicielle concernant l'article 19, alinéa 2, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, combiné avec l'article 11, § 7, de la loi du 13 août 2004Documents pertinents retrouvés type loi prom. 13/08/2004 pub. 05/10/2004 numac 2004011378 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie et service public federal finances Loi relative à l'autorisation d'implantations commerciales fermer relative à l'autorisation d'implantations commerciales, posée par le Conseil d'Etat.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents J. Spreutels et A. Alen, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, F. Daoût, T. Giet et R. Leysen, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président J. Spreutels, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par arrêt n° 226.469 du 19 février 2014 en cause de la SA « Vastned Retail Belgium » contre la commune d'Ans et l'Etat belge, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 28 février 2014, le Conseil d'Etat a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 19, alinéa 2, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat combiné avec toute disposition législative qui, comme l'article 11, § 7, de la loi du 13 août 2004Documents pertinents retrouvés type loi prom. 13/08/2004 pub. 05/10/2004 numac 2004011378 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie et service public federal finances Loi relative à l'autorisation d'implantations commerciales fermer relative à l'autorisation d'implantations commerciales, prévoit que lorsqu'un recours administratif est organisé et qu'à défaut de décision sur ce recours dans le délai imparti, la décision attaquée est considérée comme confirmée, viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'aucune indication de l'existence du recours au Conseil d'Etat et des formes et délais à respecter pour l'introduire ne doit être faite au cas où l'autorité de recours s'abstient de statuer - ou de statuer en temps utile -, alors que dans tous les autres cas où une décision qui doit être notifiée est susceptible de recours, sa notification doit mentionner l'existence du recours au Conseil d'Etat pour que le délai ouvert pour former ce recours prenne cours immédiatement plutôt que quatre mois plus tard ? ». (...) III. En droit (...) B.1.1. L'article 19 des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, dispose : « Les demandes, difficultés et recours en annulation et recours en cassation visés aux articles 11, 12, 13, 14 et 16, 1° à 8°, peuvent être portés devant la section du contentieux administratif par toute partie justifiant d'une lésion ou d'un intérêt et sont soumis par écrit à la section dans les formes et délais déterminés par le Roi.

Les délais de prescription pour les recours visés à l'article 14, § 1er, ne prennent cours que si la notification par l'autorité administrative de l'acte ou de la décision à portée individuelle indique l'existence de ces recours ainsi que les formes et délais à respecter. Lorsque cette condition n'est pas remplie, les délais de prescription prennent cours quatre mois après que l'intéressé s'est vu notifier l'acte ou la décision à portée individuelle. [...] ».

B.1.2. Adopté en exécution de l'article 19, alinéa 1er, de ces lois coordonnées, l'article 4 de l'arrêté du Régent du 23 août 1948 déterminant la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat dispose : « § 1er. [...] Les recours visés à l'article 14, §§ 1er et 3 des lois coordonnées sont prescrits soixante jours après que les actes, règlements ou décision incriminés ont été publiés ou notifiés. S'ils ne doivent être ni publiés ni notifiés, le délai court à dater du jour où le requérant en aura eu connaissance.

Les autres demandes et recours doivent, à peine de nullité, être introduits dans les délais déterminés par les dispositions légales et réglementaires qui les concernent. § 2. Lorsque la notification visée au paragraphe 1er est faite par recommandé avec accusé de réception, le premier jour du délai pour l'introduction de la requête est celui qui suit le jour de la réception du pli et il est compris dans le délai.

Si le destinataire refuse le pli, le premier jour du délai pour l'introduction de la requête est celui qui suit le jour du refus du pli et il est compris dans le délai.

Lorsque la notification visée au paragraphe 1er est faite par recommandé simple, le premier jour du délai pour l'introduction de la requête est le troisième jour ouvrable qui suit l'envoi du pli, sauf preuve contraire du destinataire, et ce jour est compris dans le délai.

La date de la poste fait foi tant pour l'envoi que pour la réception ou pour le refus ».

B.2.1. La Cour est invitée à statuer sur la compatibilité avec les articles 10 et 11 de la Constitution de l'article 19, alinéa 2, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, lu en combinaison avec toute disposition législative qui, tel l'article 11, § 7, de la loi du 13 août 2004Documents pertinents retrouvés type loi prom. 13/08/2004 pub. 05/10/2004 numac 2004011378 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie et service public federal finances Loi relative à l'autorisation d'implantations commerciales fermer relative à l'autorisation d'implantations commerciales, prévoit que lorsqu'un recours administratif est organisé et qu'à défaut de décision sur ce recours dans le délai imparti, la décision initiale attaquée est confirmée. En l'espèce, le Conseil d'Etat s'interroge sur la constitutionnalité de la différence de traitement qui résulterait de ce que la disposition en cause n'impose pas que la décision initiale attaquée indique l'existence d'un recours au Conseil d'Etat si l'autorité de recours s'abstient de statuer ou ne le fait pas en temps utile, alors que dans tous les cas où une décision administrative est susceptible d'un recours immédiat au Conseil d'Etat, la notification de pareille décision doit être accompagnée de la mention de l'existence d'un recours au Conseil d'Etat, à défaut de quoi ledit recours ne prend pas cours immédiatement mais quatre mois plus tard.

B.2.2. Il ressort de la décision de renvoi que le litige concerne l'application de l'article 11, § 7, de la loi du 13 août 2004Documents pertinents retrouvés type loi prom. 13/08/2004 pub. 05/10/2004 numac 2004011378 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie et service public federal finances Loi relative à l'autorisation d'implantations commerciales fermer précitée en ce qu'il a pour effet de confirmer la décision prise par le collège communal lorsque le Comité interministériel pour la Distribution (CID) n'a pas notifié de « décision » au demandeur. Il n'appartient pas à la Cour de vérifier si, en l'espèce, il s'agit ou non d'une décision.

En ce qu'elle vise l'article 19, alinéa 2, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, lu en combinaison avec toute autre disposition législative que ledit article 11, § 7, la question préjudicielle n'est manifestement pas utile au juge a quo pour trancher le litige qui lui est soumis. Partant, la Cour limite son examen à la seule combinaison des deux dispositions précitées.

B.3.1. L'article 11 de la loi du 13 août 2004Documents pertinents retrouvés type loi prom. 13/08/2004 pub. 05/10/2004 numac 2004011378 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie et service public federal finances Loi relative à l'autorisation d'implantations commerciales fermer relative à l'autorisation d'implantations commerciales dispose : « § 1er. Il est institué un Comité interministériel pour la distribution qui connaît les recours introduits contre les décisions du collège des bourgmestre et échevins, visées aux articles 8 et 9.

Le Comité Interministériel pour la distribution est composé des Ministres qui ont l'Economie, l'Emploi, les Classes moyennes et la Mobilité et les Transports dans leurs attributions et du Ministre de l'Economie de la Région où l'implantation commerciale est projetée, ou de leurs délégués.

Le Roi arrête l'organisation et les règles de fonctionnement, la rémunération des membres ainsi que les règles d'incompatibilités. § 2. Un recours peut être introduit par : 1° le demandeur;2° le Comité socio-économique national pour la distribution;3° au moins sept des dix-huit membres dans le Comité socio-économique national pour la distribution. § 3. Il est introduit dans les vingt jours qui suivent la notification de la décision visée à l'article 8 ou de l'absence de décision visée à l'article 9, par lettre recommandée à la poste au secrétariat du Comité interministériel pour la distribution. Le Comité interministériel pour la distribution communique au collège des bourgmestre et échevins une copie du recours dans les cinq jours de sa réception.

Le collège des bourgmestre et échevins transmet au Comité interministériel pour la distribution, une copie du dossier dans les dix jours de la réception de la copie du recours contre la décision rendue conformément l'article 8, § 1er. [...] § 5. Le Comité interministériel pour la distribution notifie sa décision au demandeur, au Comité national pour la distribution et au collège des bourgmestre et échevins dans les quarante jours de la date du dépôt à la poste de l'envoi recommandé contenant le recours. § 6. Le recours est suspensif. § 7. A défaut de notification de la décision dans les délais prévus au § 5, la décision attaquée est considérée comme confirmée ».

B.3.2. Les articles 6 et 7 de l'arrêté royal du 12 avril 2005 « déterminant l'organisation, le fonctionnement, la rémunération et les règles de l'incompatibilité du Comité interministériel pour la Distribution visé à l'article 11, § 1er, de la loi du 13 août 2004Documents pertinents retrouvés type loi prom. 13/08/2004 pub. 05/10/2004 numac 2004011378 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie et service public federal finances Loi relative à l'autorisation d'implantations commerciales fermer relative à l'autorisation d'implantations commerciales » disposent : «

Art. 6.Le Comité interministériel peut uniquement délibérer valablement lorsque la majorité des membres est représentée.

Art. 7.Le Comité interministériel pour la Distribution prend une décision, à la majorité de ses membres ».

B.3.3. Par l'effet des dispositions précitées, lorsque le CID est en défaut de statuer dans le délai imparti sur le recours dont il est saisi - l'absence de décision fût-elle la conséquence d'une absence de majorité de ses membres pour l'adopter - la décision initiale contre laquelle ce recours est introduit est réputée confirmée.

B.4.1. La première phrase de l'article 19, alinéa 2, en cause, insérée par l'article 1er de la loi du 24 mars 1994 « modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973 », vise à étendre la portée de la règle inscrite à l'article 2, 4°, de la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l'administration (Doc. parl., Chambre, 1992-1993, n° 1159/2, p. 1; ibid., n° 1159/4, p. 1; ibid., n° 1159/5, p. 4), qui dispose : « Afin de fournir au public une information claire et objective sur l'action des autorités administratives fédérales : [...] 4° tout document par lequel une décision ou un acte administratif à portée individuelle émanant d'une autorité administrative fédérale est notifié à un administré indique les voies éventuelles de recours, les instances compétentes pour en connaître ainsi que les formes et délais à respecter, faute de quoi le délai de prescription pour introduire le recours ne prend pas cours ». Cette dernière disposition s'insère dans une réforme visant à une « réorientation fondamentale de la relation entre le citoyen et l'administration » (Doc. parl., Chambre, 1992-1993, n° 1112/1, p. 1) et constitue l'une des obligations minimales destinées à assurer une « publicité active [qui] tend à promouvoir une politique d'information mieux structurée » (ibid., n° 1112/13, p. 3).

Dans ces circonstances, la première phrase de l'article 19, alinéa 2, en cause vise à un « renforcement des droits de défense des administrés [...] devant le Conseil d'Etat » (Doc. parl., Chambre, 1992-1993, n° 1159/2, p. 2; ibid., n° 1159/4, p. 2), auxquels elle offre une « protection supplémentaire » (Doc. parl., Chambre, 1992-1993, n° 1112/2, pp. 9-10).

B.4.2. Si, comme il ressort des travaux préparatoires précités, le législateur s'est inspiré de la loi relative à la publicité de l'administration, plusieurs amendements à l'origine de l'article 19 finalement adopté ont entendu en préciser le champ d'application compte tenu de ce que la loi en projet avait pour objet de modifier les lois coordonnées sur le Conseil d'Etat.

Ainsi les mots « alinéa 1er » ont-ils été insérés après les mots « article 14 », afin de ne concerner que les recours visés par cet alinéa et non ceux dirigés contre « le silence de l'administration », visés par le deuxième alinéa dudit article 14 (Doc. parl., Chambre, 1992-1993, n° 1159/3).

Un amendement a également été déposé par le Gouvernement afin de ne viser que les recours prévus à l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, soit les recours introduits, en dernier ressort, contre les actes ou décisions à portée individuelle (Doc. parl., Chambre, 1992-1993, n° 1159/4, p. 2).

Le ministre a encore précisé devant la commission compétente du Sénat que la disposition ainsi proposée devait s'interpréter de manière restrictive en ce sens qu'elle ne s'appliquait qu'au niveau de la décision contre laquelle un recours était ouvert auprès du Conseil d'Etat (Doc. parl., Sénat, 1993-1994, n° 874/3, p. 3).

B.4.3. Quant à la seconde phrase de l'article 19, alinéa 2, en cause, elle a été insérée par l'article 7, 1°, de la loi du 15 septembre 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/09/2006 pub. 06/10/2006 numac 2006000704 source service public federal interieur Loi réformant le Conseil d'Etat et créant un Conseil du Contentieux des Etrangers fermer « réformant le Conseil d'Etat et créant un Conseil du Contentieux des Etrangers ». La prolongation du délai de recours qui y est prévue est étroitement liée à l'obligation qui découle de la première phrase de cette disposition. Néanmoins, le législateur a entendu mettre un terme à la jurisprudence antérieure du Conseil d'Etat considérant qu'à défaut des mentions prescrites par la première phrase de la disposition litigieuse, le recours en annulation contre l'acte administratif n'était soumis à aucun délai de prescription.

Les travaux préparatoires de la loi du 15 septembre 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/09/2006 pub. 06/10/2006 numac 2006000704 source service public federal interieur Loi réformant le Conseil d'Etat et créant un Conseil du Contentieux des Etrangers fermer précitée mentionnent à ce sujet : « L'actuel article 19, alinéa 2, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat a pour but d'informer ceux qui s'estiment lésés par un acte administratif individuel, de l'existence d'un recours contre cet acte.

Le respect de cette formalité implique l'indication de l'existence d'un recours au Conseil d'Etat et de l'obligation d'introduire ce recours par lettre recommandée dans les soixante jours de la notification. Dans son arrêt n° 134.024 du 19 juillet 2004, l'assemblée générale du Conseil d'Etat a considéré que ' l'article 19, alinéa 2, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, déroge aux règles relatives à la prescription des recours et revêt le même caractère d'ordre public que celui qui s'attache à ces règles; qu'il ne souffre pas d'exception; que l'insécurité juridique que pourrait engendrer cette disposition est due, d'une part, à la carence de l'autorité administrative et, d'autre part, à la volonté du législateur d'assortir sa méconnaissance d'une sanction radicale et illimitée dans le temps; que le recours en annulation est recevable ratione temporis; '.

Cet arrêt implique que, tant qu'il n'est pas satisfait aux formalités prévues à l'article 19, alinéa 2, le délai de prescription ne court pas, que le citoyen au profit duquel vaut cette prescription sache ou non qu'un recours contre cette décision est ouvert devant le Conseil d'Etat. Le Gouvernement n'estime pas opportun, pour une raison de sécurité juridique, que suite à un manquement de l'autorité administrative à ses obligations, le requérant potentiel ne soit lié à aucun délai. Afin de concilier la sécurité juridique qui exige que chaque acte individuel revête à un moment déterminé un caractère définitif avec l'exigence justifiée de protection juridique, un délai de prescription définitif a été prévu. Quel que soit le cas, le délai de prescription prend cours quatre mois après la notification de l'acte individuel préjudiciable. Le délai de quatre mois est connu dans la procédure administrative devant le Conseil d'Etat, à savoir l'article 14, § 3 » (Doc. parl., Chambre, 2005-2006, DOC 51-2479/001, pp. 32-33).

B.5. Comme il est mentionné en B.3.3, lorsque le CID reste en défaut de statuer, la décision du collège communal contre laquelle le recours est introduit est réputée confirmée au terme du délai prescrit par l'article 11, § 5, de la loi du 13 août 2004Documents pertinents retrouvés type loi prom. 13/08/2004 pub. 05/10/2004 numac 2004011378 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie et service public federal finances Loi relative à l'autorisation d'implantations commerciales fermer.

Combinant l'article 11 précité avec les articles 6 et 7 de l'arrêté royal du 12 avril 2005 « déterminant l'organisation, le fonctionnement, la rémunération et les règles de l'incompatibilité du Comité interministériel pour la Distribution », le juge a quo a jugé que lorsque les votes sont partagés au sein du CID, il doit être considéré qu'aucune décision n'a été prise de sorte que le recours introduit contre cette absence de décision doit être déclaré irrecevable.

La confirmation de la décision initialement prise par le collège communal résulte, partant, du seul écoulement du délai prescrit pour statuer sur le recours introduit auprès du CID et constitue une décision implicite qui, comme il ressort des travaux préparatoires cités en B.4.2, et bien que le législateur aurait pu faire un autre choix à cet égard, ne relève pas du champ d'application de l'article 19, alinéa 2, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat.

B.6. Une décision implicite, qui constitue la conséquence de l'écoulement du temps, ne fait en principe pas l'objet d'une notification à l'administré. Il ne pourrait dès lors raisonnablement être reproché à une décision d'une telle nature de ne pas contenir les mentions du recours au Conseil d'Etat et les modalités de ce recours.

Il ne pourrait également être reproché à la décision initiale qui est implicitement confirmée de ne pas mentionner ledit recours au Conseil d'Etat. A ce stade de la procédure, en effet, l'acte individuel contesté n'est pas un acte attaquable en dernier ressort devant le Conseil d'Etat.

La disposition en cause poursuit un objectif légitime en ce qu'elle vise à concilier les principes de sécurité juridique et du droit d'accès au juge. Elle ne porte pas atteinte de manière disproportionnée aux droits de l'intéressé en ne prévoyant pas son application dès le stade initial de la procédure. Lorsqu'il introduit un recours sur la base de l'article 11 de la loi du 13 août 2004Documents pertinents retrouvés type loi prom. 13/08/2004 pub. 05/10/2004 numac 2004011378 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie et service public federal finances Loi relative à l'autorisation d'implantations commerciales fermer, l'administré ne peut en effet ignorer les conséquences que la loi attache à l'absence éventuelle de décision prise par le CID, à savoir que le délai de recours au Conseil d'Etat court à partir de l'expiration du délai de l'article 11, § 5, de la loi du 13 août 2004Documents pertinents retrouvés type loi prom. 13/08/2004 pub. 05/10/2004 numac 2004011378 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie et service public federal finances Loi relative à l'autorisation d'implantations commerciales fermer.

Une telle conséquence prescrite par la loi assure à suffisance la sécurité de l'administré.

B.7. La question préjudicielle appelle, dès lors, une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 19, alinéa 2, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, lu en combinaison avec l'article 11, § 7, de la loi du 13 août 2004Documents pertinents retrouvés type loi prom. 13/08/2004 pub. 05/10/2004 numac 2004011378 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie et service public federal finances Loi relative à l'autorisation d'implantations commerciales fermer relative à l'autorisation d'implantations commerciales, ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution.

Ainsi rendu en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 25 juin 2015.

Le greffier, F. Meersschaut Le président, J. Spreutels