COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 22/2015 du 19 février 2015 Numéros du rôle : 5836 et 5837 En cause : les questions préjudicielles relatives à l'article 240 de la loi du 7 décembre 1998Documents pertinents retrouvés type loi prom. 07/12/1998 pub. 05/01/1999 numac 1998021488 source services du premier ministre Loi organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux fermer organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux, posées par le Tribunal de première instance de Louvain.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents A. Alen et J. Spreutels, et des juges E. De Groot, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, F. Daoût et T. Giet, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président A. Alen, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles et procédure Par jugements du 8 janvier 2014, respectivement en cause de Patrick De Pauw et en cause de Jacques Spreutels, tous deux contre l'Etat belge et la province du Brabant flamand, dont les expéditions sont parvenues au greffe de la Cour le 6 février 2014, le Tribunal de première instance de Louvain a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 240 de la loi organisant un service de police intégré viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution s'il est interprété en ce sens que le demandeur ne se voit pas reconnaître le statut pécuniaire d'un commissaire de police, en ce compris tous les avantages sociaux octroyés dans le cadre de la loi précitée ? ».

Ces affaires, inscrites sous les numéros 5836 et 5837 du rôle de la Cour, ont été jointes. (...) III. En droit (...) B.1. La Cour est invitée à se prononcer sur la compatibilité, avec les articles 10 et 11 de la Constitution, de l'article 240 de la loi du 7 décembre 1998Documents pertinents retrouvés type loi prom. 07/12/1998 pub. 05/01/1999 numac 1998021488 source services du premier ministre Loi organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux fermer organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux (ci-après : la loi du 7 décembre 1998Documents pertinents retrouvés type loi prom. 07/12/1998 pub. 05/01/1999 numac 1998021488 source services du premier ministre Loi organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux fermer) qui dispose : « Les commissaires de brigade qui sont en fonction le jour de l'entrée en vigueur de la présente loi peuvent continuer à exercer leur fonction avec le maintien de leur statut. Leurs missions sont celles des fonctionnaires de liaison visés à l'article 134 de la loi provinciale. Conformément à l'article 69, 3°, de la même loi, le conseil provincial garantit les crédits nécessaires pour couvrir les frais liés à leur fonction.

Les commissaires de brigade peuvent toutefois également présenter leur candidature, conformément aux conditions fixées par le Roi, à une nomination ou une désignation à une fonction dans les services de police. [...] ».

B.2. La disposition en cause fait partie des dispositions transitoires de la loi du 7 décembre 1998Documents pertinents retrouvés type loi prom. 07/12/1998 pub. 05/01/1999 numac 1998021488 source services du premier ministre Loi organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux fermer qui prévoit la constitution d'une police locale (titre II, articles 9 et suivants) et d'une police fédérale (titre III, articles 92 et suivants). La police locale et la police fédérale sont l'une et l'autre composées d'un cadre opérationnel comprenant des fonctionnaires de police et d'un cadre administratif et logistique comprenant des membres du personnel qui ne sont pas revêtus de la qualité d'agent de police administrative ou judiciaire (articles 116 à 118). L'article 119 de la loi prévoit que « le statut est le même pour tous les fonctionnaires de police, qu'ils appartiennent à la police fédérale ou à la police locale. La même règle vaut, par catégorie, pour les agents de police et pour le personnel du cadre administratif et logistique ».

Les articles 235 et 241 de la loi du 7 décembre 1998Documents pertinents retrouvés type loi prom. 07/12/1998 pub. 05/01/1999 numac 1998021488 source services du premier ministre Loi organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux fermer prévoient le transfert des membres de la police communale et d'agents qui leur sont assimilés à la police locale, et des membres de la gendarmerie et de la police judiciaire et d'agents qui leur sont assimilés à la police fédérale. Les articles 236 et 242 prévoient que ce personnel est soumis aux dispositions fixant le statut ou la position juridique qui régiront le personnel de la police locale et de la police fédérale, à moins que les intéressés ne choisissent de rester soumis aux lois et règlements qui leur étaient applicables avant la réforme.

B.3. A propos de la disposition en cause, les travaux préparatoires de la loi du 7 décembre 1998Documents pertinents retrouvés type loi prom. 07/12/1998 pub. 05/01/1999 numac 1998021488 source services du premier ministre Loi organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux fermer mentionnent : « Modification de la loi provinciale Art. 220 et 224 Ces articles doivent être lus avec l'article 205, par lequel le titre IV de la nouvelle loi communale est abrogé et avec l'article 240 qui prévoit une mesure de transition pour les commissaires de brigade.

En abrogeant le titre relatif à la police communale dans la nouvelle loi communale les articles 206 à 209 de la nouvelle loi communale et donc la fonction de commissaire de brigade sont abrogés.

Les commissaires de brigade qui sont à l'heure actuelle en service chez les gouverneurs de province sont souvent devenus des collaborateurs spécialisés des gouverneurs pour des affaires de sûreté, comme l'octroi de permis dans le cadre de la loi sur les armes, la reconnaissance de gardes particuliers, l'élaboration de projets de la sécurité routière et autres.

En outre, ils restent, mais dans une mesure beaucoup plus limitée qu'auparavant, responsables de l'encadrement, de l'assistance et de l'inspection des corps de police ruraux.

Par l'abrogation de la police rurale et donc la fonction de commissaire de brigade et par la création de corps de police composés d'au moins 50 à 60 personnes, la dernière mission (encadrement, assistance et inspection des petits corps de police) est supprimée.

L'assistance de la police locale est d'ailleurs explicitement prévue comme tâche de la police fédérale et notamment de la coordination des unités d'assistance et d'appui.

Le gouverneur et les commissaires d'arrondissement conservent néanmoins une compétence générale pour le maintien de l'ordre public et un nombre de compétences spécifiques (entre autres relatives à la loi sur les armes, les gardes particuliers et la législation sur la chasse). Des collaborateurs avec des connaissances concrètes et de l'expérience pratique, acquises dans un service de police, en matière de maintien d'ordre public, de politique de police préventive et de problèmes de sûreté spécifiques resteront toujours nécessaires.

C'est pour cette raison qu'il est proposé de détacher des fonctionnaires de liaison auprès du gouverneur de province.

Le nombre de fonctionnaires de liaison par province sera déterminé par le Roi, en fonction des besoins. Il s'agira d'un nombre limité de fonctionnaires.

Les commissaires de brigade qui sont en service lors de l'entrée en vigueur de la loi peuvent continuer à exercer leur fonction, mais avec comme mission celle prévue pour les fonctionnaires de liaison chez le gouverneur. Pour déterminer le nombre de fonctionnaires de liaison auprès du gouverneur, il faudra bien sûr tenir compte du nombre de commissaires de brigade qui restent en service.

Les conditions à remplir pour être détaché auprès du gouverneur en qualité de fonctionnaire de liaison sont fixées par le Roi. Comme c'est encore le cas pour les commissaires de brigade, les crédits pour couvrir les charges financières liées à la fonction de fonctionnaire de liaison peuvent être mis à charge de l'administration provinciale » (Doc. parl., Chambre, 1997-1998, n° 1676/1, pp. 111-112). « Art. 235 [devenu ultérieurement article 240] : Cet article règle la situation des commissaires de brigade en fonction au jour de l'entrée en vigueur de la loi; leurs missions sont dès lors transformées et deviennent celles dévolues aux fonctionnaires de liaison dont il est désormais question en vertu de l'article 134 de la loi provinciale, modifié par l'article 223 de la présente proposition.

La possibilité de se porter candidat à une fonction dans un service de police leur est réservée étant donné qu'il n'est pas impossible qu'ils préfèrent continuer leur carrière dans un statut de fonctionnaire de police à part entière » (ibid., pp. 115-116).

B.4. Le juge a quo demande si l'article 240 de la loi du 7 décembre 1998Documents pertinents retrouvés type loi prom. 07/12/1998 pub. 05/01/1999 numac 1998021488 source services du premier ministre Loi organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux fermer est compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution s'il est interprété en ce sens que les anciens commissaires de brigade qui, par l'effet de la mesure transitoire de cette loi, ont été désignés pour assister les gouverneurs de province ou les commissaires d'arrondissement en tant que fonctionnaires de liaison n'ont pas le statut pécuniaire d'un commissaire de police conformément au statut de la police intégrée.

B.5. Il n'y a pas lieu d'examiner les exceptions soulevées par la province du Brabant flamand relatives à la pertinence de la question préjudicielle, étant donné que ces exceptions concernent l'affaire au fond, qui relève de l'appréciation du juge a quo.

B.6. La manière dont le juge a quo interprète la disposition en cause est conforme aux déclarations faites par le ministre de l'Intérieur en réponse à des questions parlementaires : « Il est exact de constater que la loi du 7 décembre 1998Documents pertinents retrouvés type loi prom. 07/12/1998 pub. 05/01/1999 numac 1998021488 source services du premier ministre Loi organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux fermer organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux (LPI), n'attribue pas expressément aux commissaires de brigade la qualité de fonctionnaires de police. Tout au plus leur permet-elle d'accéder directement au cadre d'officiers du cadre opérationnel de la police fédérale ou d'un corps de police locale, sous réserve de satisfaire aux exigences de l'arrêté royal du 19 novembre 2001 portant exécution de l'article 240 LPI (Moniteur belge du 19 décembre 2001).

Une interprétation stricte de la loi m'amène à dire que les commissaires de brigade devenus fonctionnaires de liaison auprès des gouverneurs ont perdu la qualité de fonctionnaire de police et a fortiori celle d'officier de police judiciaire auxiliaire du procureur du Roi.

Cette qualité de fonctionnaire de police était en effet attribuée aux commissaires de brigade en raison du rôle qu'ils avaient à jouer en matière de coordination opérationnelle des gardes champêtres, alors regroupés en brigades, lors d'opérations menées sur le terrain. Cette mission n'existant plus dans le nouveau paysage policier, le fondement de la qualité policière des commissaires de brigade s'est donc estompé.

Je n'envisage dès lors pas une intégration systématique des commissaires de brigade dans la police fédérale, qui les détacherait ensuite auprès des gouverneurs de province afin de leur restituer la qualité de fonctionnaire de police avec compétence d'officier de police judiciaire auxiliaire du procureur du Roi.

Il y a ainsi lieu de conclure qu'aucune disposition légale ne permet plus aux commissaires de brigade devenus fonctionnaires de liaison auprès des gouverneurs de province de porter l'uniforme ou de disposer d'une arme de service et d'une carte de légitimation de fonctionnaire de police » (Questions et réponses, Chambre, 2002-2003, QRVA 50-139, pp. 17552-17553). « [...] les commissaires de brigades étaient bien membres de la police rurale, mais ne faisaient pas partie d'un corps de police communale en particulier. Dans ces conditions, en faire des policiers locaux supposait de les rattacher à une zone de police, puisque la police locale, en tant qu'entité distincte, n'existe pas. Différentes formules de rattachement à un corps de police communale, et par extension à une zone de police, ont été envisagées. Mais, aucune ne s'avérait pertinente, dès lors que tout lien avec un corps en particulier avait disparu.

Le législateur a donc retenu une solution intermédiaire. Ils peuvent continuer à exercer leur mission de fonctionnaire de liaison auprès des gouverneurs, en maintenant leur statut, mais peuvent postuler pour des emplois de commissaire de police. Ce n'est qu'alors que le nouveau statut leur sera applicable. Je ne vois pas comment il pourrait en être autrement, puisqu'ils ne sont ni membres de la police locale, ni membres de la police fédérale.

L'attribution de la qualité d'officier de police judiciaire, qu'ils avaient car ils exerçaient des fonctions policières dans les brigades de police rurale, perd évidemment toute pertinence dans le nouveau paysage policier. Je ne pense pas qu'il faille y voir un régime discriminatoire, leur vocation policière est révolue depuis la réforme. Elle l'était d'ailleurs déjà partiellement avec le renforcement de l'autonomie de la police rurale en 1986 » (Ann., Chambre, 2003-2004, Commission de l'intérieur, des Affaires générales et de la Fonction publique, 7 janvier 2004, question n° 862 de Mme [...] au ministre de l'Intérieur sur « la problématique des commissaires de brigade », CRIV n° 51 COM 116, pp. 1- 3). « Les commissaires de brigade ne sont, en effet, sur la base de l'article 240 LPI, plus fonctionnaires de police depuis le 1er janvier 2001. Ils peuvent toutefois continuer à exercer leur emploi avec maintien de leur statut, à savoir, celui qui leur était applicable avant le 1er janvier 2001.Le fait qu'ils ne sont plus fonctionnaires de police depuis cette date, n'a, donc, pas de conséquences statutaires immédiates pour eux. Sur la base de l'article 240, alinéa 2, LPI et de l'arrêté royal du 19 novembre 2001 pris en exécution de cet article, les commissaires de brigade peuvent toujours présenter leur candidature aux emplois de commissaire de police qui sont attribués au sein des services de police, soit par mobilité, soit par mandat. Dès qu'ils sont désignés à un tel emploi, ils sont nommés dans le grade de commissaire de police.

La possibilité de présenter sa candidature à un emploi au sein des services de police est donc déjà prévue légalement, par l'article 240 LPI, et a déjà été utilisée » (Questions et réponses, Chambre, 2004-2005, QRVA 51-096, pp. 17171-17172). « Comme je l'ai déjà répondu à M. [...] dans sa question n° 540 du 10 mars 2005, (Questions et Réponses, Chambre, 2004-2005, n° 96, p. 17171), les commissaires de brigade ne sont, en effet, sur la base de l'article 240 de la loi sur la politique intégrée, plus fonctionnaires de police depuis le 1er janvier 2001. Ils peuvent toutefois continuer à exercer leur emploi de fonctionnaire de liaison auprès du gouverneur de province avec maintien de leur statut, à savoir celui qui leur était applicable avant le 1er janvier 2001. Le fait qu'ils ne sont plus fonctionnaires de police depuis cette date, n'a donc, pas de conséquences statutaires immédiates pour eux.

Sur la base de l'article 240, alinéa 2, de la loi sur la police intégrée et de l'arrêté royal du 19 novembre 2001 pris en exécution de cet article, les commissaires de brigade peuvent toujours présenter leur candidature aux emplois de commissaire de police qui sont attribués au sein des services de police, soit par mobilité, soit par mandat. Dès qu'ils sont désignés à un tel emploi, ils sont nommés dans le grade de commissaire de police. Cette possibilité de présenter sa candidature à un emploi au sein des services de police a d'ailleurs déjà été utilisée.

La loi ' Vésale ' ne porte nullement préjudice à cette possibilité qui donc perdure » (Questions et réponses, Chambre, 2005-2006, QRVA 51-105, pp. 19331-19332).

B.7. Les demandeurs devant le juge a quo, qui sont d'anciens commissaires de brigade, critiquent le fait que, lors de la réforme des polices, qui a supprimé la police rurale, ils ont été désignés comme fonctionnaires de liaison auprès du gouverneur de province, avec maintien de leur ancien statut, tandis que tous les autres membres des anciens services de police se sont vus attribuer le statut de la police intégrée.

Ils critiquent aussi le fait qu'ultérieurement, des membres du personnel ont été détachés de la police intégrée auprès des gouverneurs de province en tant que fonctionnaires de liaison exerçant les mêmes tâches mais conservant leur statut de la police intégrée, alors que les anciens commissaires de brigade n'ont pas reçu les avantages pécuniaires et sociaux afférents à ce statut.

B.8. Contrairement à ce qu'allègue le Conseil des ministres, les catégories de personnes concernées, qui proviennent toutes des services de police, sont comparables lorsqu'il s'agit de déterminer s'il est justifié que les uns disposent du statut de la police intégrée et les autres non.

B.9. L'adoption de règles visant à l'intégration dans une police unique de membres du personnel issus de trois corps de police, soumis chacun à un statut différent en raison des missions spécifiques dont ils avaient la charge, implique que soit laissée au législateur une marge d'appréciation suffisante pour permettre à une réforme d'une telle ampleur d'aboutir.

S'il n'appartient pas à la Cour de substituer son appréciation à celle du législateur, elle est, en revanche, habilitée à vérifier si le législateur a pris des mesures qui sont raisonnablement justifiées par rapport aux objectifs qu'il poursuit.

Dans le cadre de cet examen, il convient de tenir compte de ce qu'en l'espèce, il s'agit d'une matière particulièrement complexe, dans laquelle une règle relative à certains de ses aspects et qui peut être ressentie comme discriminatoire par certaines catégories de membres du personnel fait partie d'une réglementation globale visant à incorporer trois corps de police ayant chacun ses caractéristiques propres. Bien que certaines parties d'une telle réglementation, prises isolément, puissent être relativement moins favorables pour certaines catégories de membres du personnel, elles n'en sont pas pour autant nécessairement dénuées de justification raisonnable si on examine la réglementation dans son ensemble. La Cour doit tenir compte du fait qu'une annulation de certaines parties d'une telle réglementation pourrait en rompre l'équilibre global.

B.10. Lors de la réforme globale des services de police, le législateur a pu tenir compte du fait que des commissaires de brigade exerçaient déjà la fonction d'agent de liaison entre la police communale et le gouverneur de province.

Il a pu légitimement estimer qu'il était recommandé que ces commissaires de brigade, qui avaient été nommés par le gouverneur de province, continuent de remplir leur tâche de fonctionnaire de liaison et qu'il soit mis un terme à certains de leurs autres pouvoirs de police, comme l'encadrement, l'assistance et l'inspection des corps de police ruraux, qui ont été abrogés à l'époque.

B.11. La catégorie des anciens commissaires de brigade qui, lors de la réforme globale des services de police, ont été attribués aux gouverneurs de province et aux commissaires d'arrondissement, auprès desquels ils occupaient le poste de fonctionnaire de liaison avant cette réforme, peut être objectivement distinguée d'autres catégories de personnes qui proviennent des anciens services judiciaires et de police.

La différence de traitement critiquée en matière de traitement et d'avantages sociaux afférents aux statuts respectifs est liée aux différences entre les fonctions occupées par les fonctionnaires de liaison auprès des provinces et celles du personnel de la police intégrée.

Dès lors que la suppression de la police communale rurale dans le cadre de la réforme globale des polices avait mis fin au rôle d'encadrement, d'assistance et d'inspection des corps de cette police rurale, qui était celui des commissaires de brigade, le législateur a en effet raisonnablement pu décider que les commissaires de brigade ne seraient pas automatiquement transférés dans la police intégrée, en raison de leur rôle subsistant de fonctionnaire de liaison auprès du gouverneur de province, mais qu'ils pouvaient conserver leur ancien statut, la charge financière attachée à cette fonction étant supportée par le budget provincial en vertu de la disposition en cause, combinée avec l'article 69, 3°, de la loi provinciale.

Cette mesure n'a pas d'effets disproportionnés dès lors que les commissaires de brigade concernés pouvaient en tout état de cause escompter la poursuite normale de leur carrière, sur la base du statut qui s'appliquait avant le 1er janvier 2001.

Pour le cas où ils voudraient toutefois donner la préférence à une fonction dans la police intégrée, le législateur a expressément prévu qu'ils pouvaient se porter candidat pour une nomination ou une désignation à un emploi dans les services de police, l'arrêté royal du 19 novembre 2001 portant exécution de l'article 240 de la loi du 7 décembre 1998Documents pertinents retrouvés type loi prom. 07/12/1998 pub. 05/01/1999 numac 1998021488 source services du premier ministre Loi organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux fermer prévoyant qu'ils pouvaient se porter candidat pour chaque emploi accessible à un commissaire de police qui n'est pas titulaire du brevet de direction et qu'ils sont informés par le gouverneur des emplois vacants qui leur sont accessibles.

Il ne peut être reproché au législateur que les anciens commissaires de brigade n'ayant pas ou n'ayant pas pu avec succès se saisir de cette possibilité aient vu apparaître, au fur et à mesure des années et en raison d'une évolution dans le statut de la police intégrée, une différence en matière de traitement et d'avantages sociaux par rapport à leur ancien statut demeuré inchangé.

B.12. Il est exact qu'en l'absence d'un nombre suffisant de commissaires de brigade en qualité de fonctionnaires de liaison, de nouveaux emplois de fonctionnaire de liaison ont été ouverts, pour lesquels les fonctionnaires concernés sont détachés des services de police, avec maintien de leur statut de la police intégrée.

Compte tenu du rôle spécifique des fonctionnaires de liaison, qui est lié à une série de tâches de police spécifiques et aux missions du gouverneur de province en matière de sécurité publique et de police, le législateur pouvait réserver (article 134 de la loi provinciale) les nouvelles places vacantes de fonctionnaire de liaison au personnel provenant des services de police et les désigner pour une durée déterminée par voie de détachement et, par conséquent, avec le maintien de leur statut de la police intégrée.

Cette différence de traitement entre les anciens commissaires de brigade, qui ont été nommés par le gouverneur provincial et ont été désignés en tant que fonctionnaire de liaison lors de la réforme globale des polices, et les nouveaux fonctionnaires de liaison, qui ont été temporairement détachés de la police intégrée, est dès lors raisonnablement justifiée.

B.13. La question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 240 de la loi du 7 décembre 1998Documents pertinents retrouvés type loi prom. 07/12/1998 pub. 05/01/1999 numac 1998021488 source services du premier ministre Loi organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux fermer organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux, ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution.

Ainsi rendu en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 19 février 2015.

Le greffier, F. Meersschaut Le président, A. Alen