Extrait de l'arrêt n° 73/2014 du 8 mai 2014 Numéros du rôle : 5584 et 5593 En cause : les recours en annulation totale ou partielle de la loi spéciale du 19 juillet 2012 « complétant l'article 92bis de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, en ce qui concerne la communauté métropolitaine de Bruxelles », introduits par Joris Van Hauthem et autres et par la commune d'Overijse et la commune de Steenokkerzeel.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents A. Alen et J. Spreutels, des juges E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, F. Daoût et T. Giet, et, conformément à l'article 60bis de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, du président émérite M. Bossuyt, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président émérite M. Bossuyt, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des recours et procédure a. Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 20 février 2013 et parvenue au greffe le 21 février 2013, un recours en annulation de la loi spéciale du 19 juillet 2012 « complétant l'article 92bis de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, en ce qui concerne la communauté métropolitaine de Bruxelles » (publiée au Moniteur belge du 22 août 2012) a été introduit par Joris Van Hauthem, Bart Laeremans et Marleen Fannes, assistés et représentés par Me P.De Roo, avocat au barreau d'Anvers. b. Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 22 février 2013 et parvenue au greffe le 25 février 2013, un recours en annulation de l'article 2 de la loi spéciale du 19 juillet 2012 précitée a été introduit par la commune d'Overijse et la commune de Steenokkerzeel, assistées et représentées par Me F.Judo, avocat au barreau de Bruxelles.

Ces affaires, inscrites sous les numéros 5584 et 5593 du rôle de la Cour, ont été jointes. (...) II. En droit (...) Quant aux dispositions attaquées B.1.1. Les parties requérantes dans l'affaire n° 5584 demandent l'annulation de la loi spéciale du 19 juillet 2012 « complétant l'article 92bis de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, en ce qui concerne la communauté métropolitaine de Bruxelles ». Les parties requérantes dans l'affaire n° 5593 demandent l'annulation de l'article 2 de cette loi spéciale.

B.1.2. La loi spéciale du 19 juillet 2012 précitée dispose : « CHAPITRE 1er. - Disposition générale

Article 1er.La présente loi règle une matière visée à l'article 77 de la Constitution. CHAPITRE 2. - Modifications de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles

Art. 2.L'article 92bis de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, inséré par la loi spéciale du 8 août 1988 et modifié par les lois spéciales des 16 janvier 1989, 5 mai 1993, 16 juillet 1993, 28 décembre 1994, 13 juillet 2001, 16 mars 2004 et 21 février 2010, est complété par un paragraphe 7 rédigé comme suit : ' § 7. Il est créé une communauté métropolitaine de Bruxelles en vue d'une concertation en ce qui concerne les matières visées à l'article 6, § 1er, qui sont d'importance transrégionale, en particulier la mobilité, la sécurité routière et les travaux routiers de, vers et autour de Bruxelles. Les régions sont membres de la communauté métropolitaine et les représentants de leur gouvernement y siègent.

Toutes les communes de la Région de Bruxelles-Capitale et des provinces du Brabant flamand et du Brabant wallon, de même que l'autorité fédérale sont membres de droit de la communauté métropolitaine. Les provinces du Brabant flamand et du Brabant wallon sont libres d'adhérer.

Les régions concluent un accord de coopération pour fixer les modalités et l'objet de cette concertation.

Les accès et sorties du ring autoroutier de Bruxelles (R0) ne peuvent être fermés ou rendus inutilisables qu'après concertation entre les régions au sein de la communauté métropolitaine visée à l'alinéa 1er.

A titre transitoire, la concertation prévue à l'alinéa 3 a lieu en dehors de la communauté métropolitaine dans l'attente de la conclusion de l'accord de coopération visé à l'alinéa 2. ' ».

B.2.1. La loi spéciale attaquée vise à créer une « communauté métropolitaine de Bruxelles » dont les régions, de même que l'autorité fédérale, les communes de la Région de Bruxelles-Capitale et les communes des provinces du Brabant flamand et du Brabant wallon sont membres de droit. Les provinces du Brabant flamand et du Brabant wallon peuvent adhérer à la communauté.

La communauté métropolitaine est une structure de concertation concernant les matières qui relèvent de la compétence régionale mais qui sont d'importance transrégionale, en particulier la mobilité, la sécurité routière et les travaux routiers de, vers et autour de Bruxelles. Les régions doivent conclure un accord de coopération pour fixer les modalités et l'objet de cette concertation.

B.2.2. Dans les développements de la proposition qui a abouti à la loi spéciale attaquée, la création de la communauté métropolitaine a été justifiée comme suit : « Des relations de coopération étroites entre Bruxelles et son hinterland sont essentielles et mutuellement profitables aux trois régions et à l'ensemble du pays. Ces relations sont particulièrement importantes dans les domaines de l'emploi, de l'économie, de l'aménagement du territoire, de la mobilité, de travaux publics ou encore de l'environnement.

Afin de promouvoir activement cette coopération, une communauté métropolitaine de Bruxelles est créée » (Doc. parl., Sénat, 2011-2012, n° 5-1567/1, p.1).

B.2.3. Excepté en ce qui concerne le fait de fermer ou de rendre inutilisables les accès et sorties du ring autoroutier de Bruxelles (R0), la concertation organisée dans la communauté métropolitaine est facultative. Les développements précités précisent à ce sujet : « Les concertations organisées au sein de la communauté métropolitaine (article 92bis, § 7, alinéa 1er, proposé) se distinguent des concertations prévues par l'article 6, §§ 2 à 3bis, de la loi spéciale du 8 août 1980 puisqu'elles ne constituent pas des règles de répartition de compétence au sens de l'article 30bis de la loi spéciale du 6 janvier 1989 relative à la Cour constitutionnelle, ni des formes substantielles au sens de l'article 14bis des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat. Par conséquent, le défaut de concertation au sein de la communauté métropolitaine ne pourra en aucune manière affecter la validité des décisions prises par les autorités compétentes.

Une concertation prévue par la présente proposition fait toutefois exception à ce qui précède : le fait de fermer ou de rendre inutilisables les accès et sorties du ring autoroutier de Bruxelles (R0) devra désormais faire l'objet d'une concertation préalable entre les régions (l'article 92bis, § 7, alinéa 3, proposé). Comme pour ce qui concerne les concertations visées à l'article 6, §§ 2 à 3bis, de la loi spéciale du 8 août 1980, le non-accomplissement de cette concertation avant tout acte légal ou administratif ayant pour effet de fermer ou de rendre inutilisable un accès ou une sortie du ring autoroutier de Bruxelles (R0) consistera, selon le cas, en une violation d'une règle répartitrice de compétence (article 30bis de la loi spéciale du 6 janvier 1989 relative à la Cour constitutionnelle) ou d'une forme substantielle (article 14bis des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat). La présente proposition de loi spéciale prévoit que cette concertation entre les trois régions aura lieu au sein de la communauté métropolitaine. Aussi longtemps que les trois régions n'auront pas conclu l'accord de coopération déterminant l'objet et les modalités de la concertation au sein de la communauté métropolitaine, cette concertation entre les trois régions aura lieu en dehors de celle-ci. Lorsque l'accord de coopération aura été conclu, cette concertation devra nécessairement avoir lieu au sein de la communauté métropolitaine, selon les modalités qui auront été prévues dans l'accord » (ibid., pp. 2-3).

B.2.4. Au cours de la discussion de la proposition qui a conduit à la loi spéciale attaquée, il a été souligné que les communes qui sont membres de droit de la communauté métropolitaine ne sont pas obligées de prendre part à cette concertation. Répondant à l'affirmation d'un sénateur disant que « si l'on oblige certaines entités à être membres de la communauté, cela signifie qu'elles doivent participer à la concertation » (Doc. parl., Sénat, 2011-2012, n° 5-1567/4, p. 12), le secrétaire d'Etat aux Réformes institutionnelles a observé que « la proposition de loi spéciale n'impose aucune obligation aux communes concernées de se concerter » (ibid., p. 15). Il a encore déclaré : « Toutes les communes bruxelloises sont membres de la communauté métropolitaine de Bruxelles, mais elles ne sont pas obligées de collaborer à la concertation ni même d'y être présentes » (ibid., p. 51).

Il l'a confirmé une nouvelle fois à la Chambre des représentants (Doc. parl., Chambre, 2011-2012, DOC 53-2288/003, p. 37).

B.2.5. Il découle de la loi spéciale attaquée que la concertation qui se tiendra au sein de la communauté métropolitaine est limitée aux matières qui relèvent de la compétence des régions. Cette concertation ne peut donc pas porter sur des matières qui relèvent des communautés.

Au sein de la commission sénatoriale compétente, il a été observé à ce sujet que « la communauté métropolitaine proposée n'est qu'un organe de concertation qui ne possède pas la moindre compétence communautaire » (Doc. parl., Sénat, 2011-2012, n° 5-1567/4, p. 16). Le secrétaire d'Etat aux Réformes institutionnelles a confirmé : « En ce qui concerne la [...] question [...] à propos du terme ' communauté ', le [secrétaire d'Etat] affirme qu'il est observé à bon droit que ce terme est décrit dans notre droit et dans notre Constitution. Il est également judicieux de souligner que l'article 92bis traite de quelque chose de tout à fait différent. Le même terme est effectivement utilisé mais la teneur du concept constitutionnel diffère totalement de celle de la disposition complétant l'article 92bis de la loi spéciale.

D'ailleurs, le texte fait explicitement référence aux compétences des Régions et non aux compétences des Communautés, ce qui prouve clairement qu'il a une portée totalement différente de celle de la Constitution » (ibid., p. 46).

Un sénateur a encore ajouté : « Depuis 1970, la Constitution précise en son article 2 qu'il y a trois Communautés en Belgique : la Communauté française, la Communauté flamande et la Communauté germanophone.

Ce n'est pas parce qu'on instaure dans la loi spéciale de 1980 une communauté métropolitaine que cela devient une nouvelle Communauté au sens de l'article 2 de la Constitution.

Par ailleurs, dans la terminologie constitutionnelle, les Communautés sont orthographiées avec une majuscule, ce qui n'est pas le cas dans l'actuelle proposition de loi. En outre, il existe aussi des communautés religieuses, des communautés philosophiques, des communautés artistiques etc. Le terme ' communauté ' fait partie du vocabulaire commun » (ibid., pp. 47-48).

Le secrétaire d'Etat aux Réformes institutionnelles a confirmé que « le terme français ' communauté ', tel qu'il est utilisé dans l'expression ' communauté métropolitaine de Bruxelles ', n'a pas la même signification que le mot ' Communauté ' au sens où on le trouve dans la Constitution » (ibid., pp. 50-51).

Quant à la recevabilité des recours en annulation B.3. Le Conseil des ministres et le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale contestent l'intérêt des parties requérantes, tant dans l'affaire n° 5584 que dans l'affaire n° 5593.

B.4.1. Les parties requérantes dans l'affaire n° 5584 sont conseillers communaux, respectivement dans les communes de Lennik, Grimbergen et Kampenhout. Ces communes, qui appartiennent toutes à la province du Brabant flamand, sont, aux termes de l'article 2 de la loi spéciale attaquée du 19 juillet 2012, membres de droit de la communauté métropolitaine de Bruxelles.

B.4.2. L'article 42, § 1er, du décret communal flamand du 15 juillet 2005 dispose : « Sous réserve de l'application d'autres dispositions légales ou décrétales, le conseil communal dispose de la plénitude des compétences à l'égard des matières précisées à l'article 2 ».

L'article 2 précité dispose en son alinéa 1er : « Les communes s'efforcent de contribuer au niveau local au bien-être des citoyens et au développement durable du territoire communal.

Conformément à l'article 41 de la Constitution, elles sont compétentes pour les matières d'intérêt communal pour la réalisation desquelles elles peuvent prendre toutes les initiatives ».

B.4.3. La loi spéciale attaquée a pour conséquence que les parties requérantes ne peuvent pas se prononcer, en tant que conseillers communaux, sur le fait que leur commune doive devenir membre ou non de la communauté métropolitaine, alors que cette adhésion relève normalement de la compétence du conseil communal en vertu de l'article 42, § 1er, précité, du décret communal flamand.

Dans la mesure où la loi spéciale attaquée porterait atteinte à leurs prérogatives de conseillers communaux, les parties requérantes justifient de l'intérêt requis pour demander l'annulation de cette loi.

B.4.4. Etant donné que les parties requérantes justifient de l'intérêt requis en leur qualité de conseiller communal, il n'y a pas lieu de vérifier si elles possèdent également l'intérêt requis dans les autres qualités qu'elles invoquent, notamment celle d'habitant d'une commune de la province du Brabant flamand et, en ce qui concerne la première partie requérante, celle de membre du Parlement flamand.

B.5.1. Les parties requérantes dans l'affaire n° 5593 sont deux communes de la province du Brabant flamand qui, aux termes de l'article 2 attaqué de la loi spéciale du 19 juillet 2012, sont membres de droit de la communauté métropolitaine de Bruxelles.

B.5.2. Dans la mesure où les parties requérantes deviendraient donc membres d'une institution dont elles ne souhaitent pas faire partie, elles sont directement et défavorablement affectées par la disposition qu'elles attaquent.

B.6. Les exceptions sont rejetées.

Quant à la recevabilité de l'intervention B.7. Le Conseil des ministres et la Région de Bruxelles-Capitale contestent l'intérêt des parties intervenantes.

B.8. En vertu de l'article 87, § 2, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, toute personne justifiant d'un intérêt peut adresser à la Cour ses observations dans un mémoire relatif à tout recours en annulation sur lequel celle-ci est appelée à statuer.

Justifie d'un tel intérêt, la personne qui montre que sa situation peut être directement affectée par l'arrêt que la Cour rendra à propos de ce recours.

B.9.1. Les parties intervenantes sont bourgmestre respectivement des communes de Sint-Pieters-Leeuw, Lubbeek, Dilbeek et Keerbergen. Ces communes, qui appartiennent toutes à la province du Brabant flamand, sont, aux termes de l'article 2 de la loi spéciale attaquée du 19 juillet 2012, membres de droit de la communauté métropolitaine de Bruxelles.

B.9.2. Aux termes de l'article 5, § 2, du décret communal flamand précité, « les échevins et le bourgmestre font partie du conseil communal, sauf s'ils n'ont pas été élus en qualité de conseiller communal ».

B.9.3. Les parties intervenantes ont toutes été élues en qualité de conseiller communal. Elles font par conséquent partie du conseil communal. Pour le motif énoncé en B.4.3, elles disposent par conséquent de l'intérêt requis pour leur intervention.

B.10. L'exception est rejetée.

Quant au fond En ce qui concerne le premier moyen dans les affaires nos 5584 et 5593 (violation des règles répartitrices de compétence) B.11. Dans leur premier moyen, les parties requérantes dans l'affaire n° 5584 allèguent la violation des articles 3, 4, 39, 137 et 162 de la Constitution, combinés entre eux ou non.Les parties requérantes dans l'affaire n° 5593 allèguent, dans leur premier moyen, la violation de l'article 162, dernier alinéa, de la Constitution. Etant donné que les parties requérantes allèguent, dans les deux affaires, la même violation de l'article 162, dernier alinéa, de la Constitution, les moyens doivent être examinés conjointement.

La violation alléguée des articles 3, 4, 39 et 137 de la Constitution B.12. Les parties requérantes dans l'affaire n° 5584 font valoir que la loi spéciale attaquée viole les dispositions constitutionnelles précitées en ce que les communes qui sont membres de droit de la communauté métropolitaine pourraient conclure des accords concernant des matières régionales et porter ainsi atteinte aux compétences des régions.

B.13.1. L'article 2 de la loi spéciale du 19 juillet 2012, attaquée, crée une communauté métropolitaine de Bruxelles « en vue d'une concertation en ce qui concerne les matières visées à l'article 6, § 1er, [de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles] qui sont d'importance transrégionale ». La concertation organisée au sein de la communauté métropolitaine est facultative, exception faite de la concertation que les régions doivent tenir au sein de la communauté métropolitaine concernant la fermeture ou le fait de rendre inutilisables les accès et sorties du ring autoroutier de Bruxelles (R0). Dans l'attente d'un accord de coopération fixant les modalités et l'objet de cette concertation au sein de la communauté métropolitaine, la concertation obligatoire entre les régions concernant la fermeture ou le fait de rendre inutilisables les accès et sorties du ring autoroutier de Bruxelles (R0) a lieu en dehors de la communauté métropolitaine.

B.13.2. La concertation obligatoire n'implique pas que les régions doivent aboutir à un accord concernant la fermeture ou le fait de rendre inutilisables les accès et sorties du ring autoroutier de Bruxelles (R0). Au sein de la commission sénatoriale compétente, un membre a déclaré à ce sujet : « Le fait de fermer ou de rendre inutilisables les accès et sorties du ring autoroutier de Bruxelles (R0) ne peut se faire qu'après concertation entre les Régions au sein de la communauté métropolitaine visée à l'alinéa 1er. Cela signifie qu'il doit y avoir concertation, et que si cette concertation n'aboutit pas, chacun exerce ses compétences comme il l'entend » (Doc. parl., Sénat, 2011-2012, n° 5-1567/4, p. 32).

Un autre membre a déclaré : « Seul le fait de fermer les accès et sorties du ring autoroutier autour de Bruxelles fait l'objet d'une concertation obligatoire au sein de la communauté métropolitaine. C'est une concertation et cela ne signifie pas qu'il faut arriver à une décision commune » (ibid., pp. 34-35).

Ceci a été confirmé par le secrétaire d'Etat aux Réformes institutionnelles, qui a déclaré : « [...] la concertation n'est obligatoire qu'en ce qui concerne les accès et sorties du ring autoroutier de Bruxelles proprement dit.

La concertation est obligatoire, mais cela ne signifie pas pour autant qu'il faille absolument parvenir à un accord » (ibid., p. 51).

B.14.1. Lorsque le législateur spécial permet ou impose une forme de collaboration, il ne peut porter atteinte à des normes juridiques supérieures, telles les règles répartitrices de compétence inscrites dans la Constitution.

B.14.2. La possibilité que prévoit la loi spéciale attaquée de procéder à une concertation facultative au sein de la communauté métropolitaine sur des matières qui relèvent de la compétence des régions mais qui sont d'importance transrégionale n'est pas incompatible avec les règles répartitrices de compétence inscrites dans la Constitution. Puisqu'il s'agit d'une concertation purement facultative, les régions sont libres de tenir une concertation concernant ces matières au sein de la communauté métropolitaine. Cette concertation ne porte dès lors pas atteinte aux compétences des régions. Elle ne les dispense d'ailleurs pas des autres formes obligées de collaboration que prévoit la loi spéciale du 8 août 1980.

B.14.3. La concertation à laquelle les régions sont tenues au sein de la communauté métropolitaine en ce qui concerne la fermeture ou le fait de rendre inutilisables les accès et sorties du ring autoroutier de Bruxelles (R0) concerne une compétence régionale, à savoir les routes et leurs dépendances (article 6, § 1er, X, 1°, de la loi spéciale du 8 août 1980). Il ressort de l'article 2, attaqué, de la loi spéciale du 19 juillet 2012 que cette concertation doit avoir lieu « entre les régions ». Même si cette concertation a lieu au sein de la communauté métropolitaine, les autres membres de cette communauté ne doivent pas y être associés.

B.14.4. Si les autres membres de la communauté métropolitaine prennent malgré tout part à cette concertation, ils n'ont en tout cas aucun pouvoir de décision. Dans les travaux préparatoires cités en B.13.2, il est explicitement confirmé qu'il ne doit pas y avoir de décision commune. Par conséquent, les autres membres de la communauté métropolitaine ne sauraient exercer des compétences appartenant aux régions.

B.15.1. Dans la mesure où les parties requérantes allèguent que les communes qui sont membres de droit de la communauté métropolitaine pourraient conclure des accords portant sur des matières régionales, il y a lieu de constater qu'il ressort à suffisance des travaux préparatoires de la loi spéciale du 19 juillet 2012 que cette dernière se borne à créer une structure de concertation. Le soin d'en préciser les modalités est laissé à un accord de coopération à conclure par les régions. Ainsi, le secrétaire d'Etat aux Réformes institutionnelles a déclaré : « Ce n'est pas au législateur spécial qu'il revient d'organiser la communauté métropolitaine. Les auteurs de la proposition réservent sur ce point un rôle essentiel aux régions. C'est elles qui devront conclure un accord de coopération pour fixer les modalités et l'objet de la concertation qui aura lieu au sein de la communauté métropolitaine. Cette concertation est fondamentale. En ne fixant pas les modalités de la collaboration dans la loi spéciale, la proposition de loi spéciale respecte l'autonomie des régions » (Doc. parl., Sénat, 2011-2012, n° 5-1567/4, p. 11).

Un sénateur a déclaré que « la structure proposée crée une possibilité de concertation » (ibid., p. 14).

Un autre sénateur a déclaré : « La proposition vise à créer une structure. Cette structure métropolitaine ne peut fonctionner que si un accord est conclu entre les Régions. Autrement dit, on crée une possibilité et rien de plus.

Chaque Région détient une clé qu'elle peut utiliser si elle le souhaite » (ibid., p. 42).

B.15.2. Lors de la conclusion de l'accord de coopération fixant les modalités et l'objet de la concertation qui pourra avoir lieu au sein de la communauté métropolitaine, les régions doivent respecter les règles répartitrices de compétence. Ainsi, la conclusion de l'accord de coopération prévu par l'article 92bis, § 7, attaqué, de la loi spéciale du 8 août 1980 ne peut entraîner un échange, un abandon ou une restitution de compétences; il s'agirait là d'une violation des règles établies par la Constitution ou en vertu de celle-ci pour déterminer les compétences respectives de l'Etat fédéral, des communautés et des régions.

A fortiori, un accord de coopération ne peut avoir pour conséquence que les communes exerceraient des compétences qui, en vertu de la Constitution, appartiennent aux régions.

B.15.3. On ne peut déduire de la loi spéciale attaquée que les communes qui sont membres de droit de la communauté métropolitaine pourraient conclure des accords portant sur des matières régionales, ni qu'elles pourraient exercer des compétences régionales. Elles peuvent tout au plus être associées à la concertation qui aura lieu, le cas échéant, dans le cadre de la communauté métropolitaine, au sujet des matières pour lesquelles les régions sont compétentes mais qui sont d'importance transrégionale. Si les organes des communes concernées prennent certaines décisions à la suite de cette concertation, ils seront soumis à un contrôle administratif et juridictionnel permettant de vérifier si ces communes ne s'approprient pas des compétences régionales.

La violation alléguée de l'article 162 de la Constitution B.16. Les parties requérantes dans les affaires nos 5584 et 5593 soutiennent que la loi spéciale attaquée viole l'article 162, dernier alinéa, de la Constitution en ce que les communes de la Région de Bruxelles-Capitale et les communes des provinces du Brabant flamand et du Brabant wallon sont membres de droit de la communauté métropolitaine, alors qu'il découle de la disposition constitutionnelle précitée que les régions règlent les conditions et le mode suivant lesquels plusieurs communes peuvent s'entendre ou s'associer.

B.17.1. En vertu de l'article 41, alinéa 1er, de la Constitution, les intérêts exclusivement communaux sont réglés par les conseils communaux, d'après les principes établis par la Constitution.

Ces principes sont définis à l'article 162 de la Constitution; l'alinéa 2, 2°, de cet article répète que les conseils communaux sont compétents pour « tout ce qui est d'intérêt [...] communal ».

L'article 162, dernier alinéa, de la Constitution dispose : « En exécution d'une loi adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, le décret ou la règle visée à l'article 134 règle les conditions et le mode suivant lesquels [...] plusieurs communes peuvent s'entendre ou s'associer. [...] » B.17.2. L'article 6, § 1er, VIII, 8°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles dispose : « Les matières visées à l'article 107quater [actuellement : l'article 39] de la Constitution sont : [...] VIII. En ce qui concerne les pouvoirs subordonnés : [...] 8° les associations de provinces et de communes dans un but d'utilité publique, à l'exception de la tutelle spécifique en matière de lutte contre l'incendie, organisée par la loi;».

B.17.3. Ces dispositions accordent donc aux communes un droit d'initiative en vue de s'associer dans le but de gérer en commun des matières relevant de l'intérêt communal. En vertu de la loi spéciale de réformes institutionnelles précitée, il appartient au législateur régional de réglementer les conditions et les modalités de cette collaboration.

B.18.1. La concertation qui peut être organisée au sein de la communauté métropolitaine concerne « les matières visées à l'article 6, § 1er, [de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles] qui sont d'importance transrégionale ». La communauté métropolitaine n'est donc pas une association qui gère des matières d'intérêt communal.

B.18.2. En instaurant la communauté métropolitaine, le législateur spécial crée une structure de concertation au sein de laquelle les régions peuvent se concerter sur des matières régionales et au sein de laquelle elles doivent se concerter en ce qui concerne la fermeture ou le fait de rendre inutilisables les accès et sorties du ring autoroutier de Bruxelles (R0). Le législateur spécial règle ainsi une matière qui relève de sa compétence, à savoir la collaboration entre les régions. Il ne porte pas atteinte à la compétence des régions pour régler les conditions et le mode suivant lesquels plusieurs communes peuvent s'entendre ou s'associer.

B.19. Le premier moyen dans les affaires nos 5584 et 5593 n'est pas fondé.

En ce qui concerne le deuxième moyen dans les affaires nos 5584 et 5593 (violation de l'autonomie communale) B.20. Dans leur deuxième moyen, les parties requérantes dans l'affaire n° 5584 allèguent la violation de l'article 162 de la Constitution, combiné avec l'article 134 de celle-ci, et avec le principe constitutionnel de l'autonomie communale.Les parties requérantes dans l'affaire n° 5593 allèguent, en leur deuxième moyen, la violation des articles 27 et 162 de la Constitution, combinés avec les articles 4 et 10 de la Charte européenne de l'autonomie locale, du 15 octobre 1985.

Dans les deux affaires, les parties requérantes allèguent que le fait que les communes de la Région de Bruxelles-Capitale et les communes des provinces du Brabant flamand et du Brabant wallon soient membres de droit de la communauté métropolitaine ne serait pas compatible avec l'autonomie communale. Les moyens doivent par conséquent être examinés conjointement.

B.21. Dans la mesure où les parties requérantes dans l'affaire n° 5584 soutiennent que les régions sont compétentes pour régler les conditions et le mode suivant lesquels plusieurs communes peuvent s'entendre ou s'associer, leur moyen coïncide en cette branche avec leur premier moyen et n'est pas fondé pour les motifs énoncés en B.17 et B.18.

B.22. Dans la mesure où les parties requérantes dans l'affaire n° 5584 allèguent la violation du principe de l'autonomie communale garanti par l'article 162 de la Constitution, le moyen doit être compris comme tendant à un contrôle direct au regard de l'article 162, alinéa 2, 2°, de la Constitution. Il ne relève pas de la compétence de la Cour, étant donné que cette dernière, abstraction faite de l'éventuel aspect répartiteur de compétences de cette disposition constitutionnelle, ne peut procéder à un contrôle direct au regard de celle-ci.

B.23.1. Il en va de même en ce qui concerne la violation de l'article 162 de la Constitution alléguée par les parties requérantes dans l'affaire n° 5593.

B.23.2. Ces parties allèguent également la violation de l'article 27 de la Constitution, combiné ou non avec les articles 4 et 10 de la Charte européenne de l'autonomie locale du 15 octobre 1985.

B.23.3. L'article 27 de la Constitution dispose : « Les Belges ont le droit de s'associer; ce droit ne peut être soumis à aucune mesure préventive ».

B.23.4. Les articles 4 et 10 de la Charte européenne de l'autonomie locale, du 15 octobre 1985, disposent : « Article 4 - Portée de l'autonomie locale 1. Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi.Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi. 2. Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité.3. L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie. 4. Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières.Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi. 5. En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.6. Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement ». « Article 10 - Le droit d'association des collectivités locales 1. Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.2. Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.3. Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats ». B.23.5. Le moyen doit être compris en ce sens qu'il allègue la violation de la liberté d'association garantie par l'article 27 de la Constitution, interprétée à la lumière du principe de l'autonomie communale garanti par l'article 162 de la Constitution et par les articles 4 et 10 de la Charte européenne de l'autonomie locale.

B.24.1. L'article 27 de la Constitution a pour objet de garantir la création d'associations privées et la participation à leurs activités.

Cette disposition ne concerne pas les communes.

B.24.2. Etant donné que l'article 27 de la Constitution n'est pas applicable en l'espèce, la Cour ne peut combiner les articles 4 et 10 de la Charte européenne de l'autonomie locale avec cette disposition de la Constitution.

B.25. Le deuxième moyen dans les affaires nos 5584 et 5593 n'est pas fondé.

En ce qui concerne le troisième moyen dans les affaires nos 5584 et 5593 (violation du principe d'égalité et de non-discrimination) B.26. Dans leur troisième moyen, les parties requérantes dans l'affaire n° 5584 allèguent la violation des articles 10 et 11 de la Constitution, combinés ou non avec l'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme. Les parties requérantes dans l'affaire n° 5593 allèguent, dans leur troisième moyen, la violation des articles 10, 11 et 162 de la Constitution. Dans les deux affaires, les parties requérantes dénoncent le fait que les communes de la Région de Bruxelles-Capitale et des provinces du Brabant flamand et du Brabant wallon sont obligées d'être membres de la communauté métropolitaine, alors que cette obligation ne s'applique pas aux provinces elles-mêmes. Les moyens doivent par conséquent être examinés conjointement.

B.27. L'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme n'est pas applicable, dès lors que cette disposition ne peut être invoquée qu'en combinaison avec un droit ou une liberté garantis par cette Convention. A supposer même que cet article serait applicable, il n'ajoute rien au principe d'égalité et de non-discrimination contenu dans les articles 10 et 11 de la Constitution.

B.28. Dans la mesure où les parties requérantes dans l'affaire n° 5593 allèguent la violation des articles 10, 11 et 162 de la Constitution, le moyen revient à demander à la Cour si les dispositions attaquées sont compatibles avec les articles 10 et 11, combinés avec l'article 162, de la Constitution.

B.29.1. Le Conseil des ministres et le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale soutiennent que les communes concernées et les provinces du Brabant flamand et du Brabant wallon ne sont pas comparables en l'espèce.

B.29.2. L'article 162 de la Constitution garantit l'autonomie tant des communes que des provinces. Etant donné que cette autonomie est en cause en l'espèce, les communes de la Région de Bruxelles-Capitale et les communes des provinces du Brabant flamand et du Brabant wallon sont comparables avec les provinces précitées.

B.30. Aux termes de l'article 2 attaqué de la loi spéciale du 19 juillet 2012, toutes les communes de la Région de Bruxelles-Capitale et des provinces du Brabant flamand et du Brabant wallon sont membres de droit de la communauté métropolitaine. Les provinces du Brabant flamand et du Brabant wallon sont, par contre, libres d'adhérer à cette communauté. La Cour doit examiner si la différence de traitement qui en découle est raisonnablement justifiée.

B.31.1. Au sein de la communauté métropolitaine, une concertation peut être organisée « en ce qui concerne les matières visées à l'article 6, § 1er, [de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles] qui sont d'importance transrégionale, en particulier la mobilité, la sécurité routière et les travaux routiers de, vers et autour de Bruxelles » et une concertation doit avoir lieu sur la fermeture ou le fait de rendre inutilisables les accès et sorties du ring autoroutier de Bruxelles (R0).

B.31.2. Il découle des articles 41, alinéa 1er, et 162, alinéa 2, 2°, de la Constitution, précités, que les conseils provinciaux sont compétents pour tout ce qui est d'intérêt provincial et que les conseils communaux sont compétents pour tout ce qui est d'intérêt communal.

B.31.3. Etant donné que la concertation organisée au sein de la communauté métropolitaine concerne des matières régionales et en particulier la mobilité, la sécurité routière et les travaux routiers, le législateur spécial a raisonnablement pu considérer que cette concertation concernait davantage les communes de la Région de Bruxelles-Capitale et des provinces du Brabant flamand et du Brabant wallon que ces provinces elles-mêmes. Ces communes gèrent en effet un nombre considérable de kilomètres de voirie communale alors que les provinces précitées ne gèrent pas ou gèrent seulement un nombre limité de kilomètres de voirie provinciale. De même, le rôle des communes en matière d'aménagement du territoire est plus grand que celui des provinces.

B.31.4. Pour le surplus, il y a lieu de rappeler que le fait d'être membre de droit de la communauté métropolitaine n'emporte aucune obligation pour les communes de la Région de Bruxelles-Capitale et des provinces du Brabant flamand et du Brabant wallon.

B.32. Le troisième moyen dans les affaires nos 5584 et 5593 n'est pas fondé.

Par ces motifs, la Cour rejette les recours.

Ainsi rendu en langue néerlandaise, en langue française et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 8 mai 2014.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux Le président, M. Bossuyt