COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 112/2013 du 31 juillet 2013 Numéro du rôle : 5480 En cause : la question préjudicielle relative à l'article 21, alinéa 2, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, posée par le Conseil d'Etat.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents J. Spreutels et M. Bossuyt, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, F. Daoût et T. Giet, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président J. Spreutels, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par arrêt n° 220.558 du 11 septembre 2012 en cause de la société de droit espagnol « Swiftair » contre l'Institut bruxellois pour la gestion de l'environnement, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 14 septembre 2012, le Conseil d'Etat a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 21, alinéa 2, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce que, même pour des recours en annulation de condamnation à des amendes administratives de nature pénale, il prévoit des délais de rigueur pour les diverses étapes de la procédure, et y attache comme conséquence une présomption irréfragable de perte d'intérêt à la procédure et un rejet du recours, alors qu'un justiciable condamné a toujours intérêt à voir annuler sa condamnation, si bien que cette règle n'est pas raisonnablement justifiée en cette matière spécifique (traitement égal de situations différentes) et que la procédure pénale judiciaire ne connaît pas de tels délais avec de telles conséquences, puisque notamment le juge y doit toujours vérifier le bien-fondé des poursuites et que le prévenu défaillant dispose d'un droit d'opposition (traitement différent de situations semblables) ? ». (...) III. En droit (...) B.1. L'article 21, alinéa 1er, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, remplacé par l'article 1er de la loi du 17 octobre 1990 « modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, et la loi du 5 avril 1955 relative aux traitements des titulaires d'une fonction au Conseil d'Etat » et modifié par l'article 227, alinéa 1er, de la loi du 15 septembre 2006 « réformant le Conseil d'Etat et créant un Conseil du Contentieux des Etrangers », dispose : « Les délais dans lesquels les parties doivent transmettre leurs mémoires, leurs dossiers administratifs ou les documents ou renseignements demandés par la section du contentieux administratif sont fixés par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres ».

L'alinéa 2 du même article, tel qu'il a été remplacé par l'article 5 de la loi du 25 mai 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/05/1999 pub. 22/06/1999 numac 1999000448 source ministere de l'interieur et ministere de la justice Loi modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, la loi du 5 avril 1955 relative aux traitements des titulaires d'une fonction au Conseil d'Etat, ainsi que le Code judiciaire fermer « modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, la loi du 5 avril 1955 relative aux traitements des titulaires d'une fonction au Conseil d'Etat, ainsi que le Code judiciaire », dispose : « Lorsque la partie requérante ne respecte pas les délais prévus pour l'envoi du mémoire en réplique ou du mémoire ampliatif, la section statue sans délai, les parties entendues à leur demande, en constatant l'absence de l'intérêt requis ».

B.2. Il ressort de la motivation de la décision de renvoi et des pièces de procédure transmises par le Conseil d'Etat que la Cour est invitée à statuer sur la compatibilité de l'article 21, alinéa 2, des lois coordonnées le 12 janvier 1973 avec les articles 10 et 11 de la Constitution lus en combinaison avec l'article 6.1 de la Convention européenne des droits de l'homme, en ce que, en s'appliquant à une personne qui a introduit un recours en annulation contre une décision du fonctionnaire dirigeant de l'Institut bruxellois pour la gestion de l'environnement (IBGE) lui infligeant une amende administrative en application des articles 35 à 38 de l'ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 25 mars 1999 « relative à la recherche, la constatation, la poursuite et la répression des infractions en matière d'environnement » (tels qu'ils étaient applicables le 7 novembre 2001), et qui a fait parvenir au greffe du Conseil d'Etat un mémoire en réplique après l'expiration du délai imparti, la disposition en cause priverait ce requérant d'un accès à un tribunal, compétent pour statuer sur une accusation en matière pénale.

B.3. Les articles 35 à 39 de l'ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 25 mars 1999 font partie du chapitre V de cette ordonnance (« Les amendes administratives »).

Les articles 32 et 33 de cette ordonnance énumèrent les infractions punissables d'une amende administrative.

L'article 35 de la même ordonnance dispose : « Les infractions énumérées aux articles 32 et 33 font l'objet soit de poursuites pénales, soit d'une amende administrative.

L'amende administrative est infligée par le fonctionnaire dirigeant de l'Institut, de l'ARP ou de l'administration compétente du Ministère ou, en cas d'absence, de congé ou d'empêchement de celui-ci, par le fonctionnaire dirigeant adjoint.

Elle est versée au Fonds pour la protection de l'environnement visé à l'article 2, 9° de l'ordonnance du 12 décembre 1991 créant des fonds budgétaires ».

L'Institut visé par cette disposition est l'Institut bruxellois pour la gestion de l'environnement (article 3, 2°, de l' ordonnance du 25 mars 1999Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 25/03/1999 pub. 24/06/1999 numac 1999031155 source ministere de la region de bruxelles-capitale Ordonnance relative à la recherche, la constatation, la poursuite et la répression des infractions en matière d'environnement fermer).

L'article 36 de la même ordonnance dispose : « Tout procès-verbal constatant notamment une infraction visée à l'article 32 ou 33 est transmis dans les dix jours de la constatation de l'infraction en un exemplaire au fonctionnaire dirigeant de l'Institut, de l'ARP ou de l'administration compétente du Ministère selon le cas ainsi qu'au procureur du Roi ».

L'article 37 de la même ordonnance dispose : « Le procureur du Roi notifie au fonctionnaire dirigeant de l'Institut, de l'ARP ou de l'administration compétente du Ministère selon le cas, dans les six mois de la date d'envoi du procès-verbal sa décision de poursuivre ou de ne pas poursuivre l'auteur présumé d'une infraction visée à l'article 32 ou 33.

La décision du procureur du Roi de poursuivre le contrevenant exclut l'application d'une amende administrative.

La décision du procureur du Roi de ne pas poursuivre le contrevenant ou l'absence de décision dans le délai imparti en vertu de l'alinéa 1er permet l'application d'une amende administrative ».

L'article 38 de la même ordonnance disposait avant sa modification par l'article 12 de l' ordonnance du 28 juin 2001Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 28/06/2001 pub. 13/11/2001 numac 2001031403 source ministere de la region de bruxelles-capitale Ordonnance modifiant diverses dispositions relatives à la recherche, la constatation, la poursuite et la répression des infractions en matière d'environnement fermer « modifiant diverses dispositions relatives à la recherche, la constatation, la poursuite et la répression des infractions en matière d'environnement » : « Le fonctionnaire dirigeant de l'Institut, l'ARP ou de l'administration compétente du Ministère décide, après avoir mis la personne passible de l'amende administrative en mesure de présenter ses moyens de défense, s'il y a lieu d'infliger une amende administrative du chef de l'infraction.

La décision d'infliger une amende administrative fixe le montant de celle-ci et invite le contrevenant à acquitter l'amende dans un délai de trente jours à dater de la notification de la décision par versement au compte de l'Institut mentionné dans la formule qui y est jointe.

La décision d'infliger une amende administrative ou, le cas échéant, la décision de ne pas infliger une amende administrative est notifiée dans les dix jours par lettre recommandée à la poste : 1° à la personne passible de l'amende administrative;2° au procureur du Roi ». L'article 39 de la même ordonnance dispose : « Le paiement de l'amende administrative éteint l'action publique ».

B.4. L'amende administrative visée par les articles 35, 38 et 39 de l' ordonnance du 25 mars 1999Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 25/03/1999 pub. 24/06/1999 numac 1999031155 source ministere de la region de bruxelles-capitale Ordonnance relative à la recherche, la constatation, la poursuite et la répression des infractions en matière d'environnement fermer est une peine au sens de l'article 6.1 de la Convention européenne des droits de l'homme.

B.5.1. L'article 6.1 de la Convention européenne des droits de l'homme dispose : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue [...] par un tribunal [...] qui décidera [...] du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. [...] ».

B.5.2. Le « droit à un tribunal », dont le « droit d'accès » constitue un aspect particulier, n'est pas absolu. Ce droit se prête à des limitations implicitement admises parce qu'il appelle, de par sa nature même, une réglementation par l'Etat, lequel jouit à cet égard d'une certaine marge d'appréciation (CEDH, 24 février 2009, L'Erablière c. Belgique, § 35; 10 mars 2009, Anakomba Yula c.

Belgique, § 31; 16 juillet 2009, Christodoulou c. Grèce, § 22; 29 mars 2011, R.T.B.F. c. Belgique, § 69).

Ces limitations, qui restreignent l'accès ouvert à un justiciable, ne peuvent porter atteinte à la substance même de ce « droit au tribunal ». Elles doivent aussi poursuivre un objectif légitime et être raisonnablement proportionnées à cet objectif (CEDH, 24 février 2009, L'Erablière c. Belgique, § 35; 10 mars 2009, Anakomba Yula c.

Belgique, § 31; 16 juillet 2009, Christodoulou c. Grèce, § 22; 29 mars 2011, R.T.B.F. c. Belgique, § 69).

La compatibilité de ces limitations avec le droit d'accès à un tribunal dépend des particularités de la procédure en cause et s'apprécie au regard de l'ensemble du procès (CEDH, 24 février 2009, L'Erablière c. Belgique, § 36; 29 mars 2011, R.T.B.F. c. Belgique, § 69).

B.6.1. Inséré par l'article 13 de l' ordonnance du 28 juin 2001Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 28/06/2001 pub. 13/11/2001 numac 2001031403 source ministere de la region de bruxelles-capitale Ordonnance modifiant diverses dispositions relatives à la recherche, la constatation, la poursuite et la répression des infractions en matière d'environnement fermer, l'article 39bis de l' ordonnance du 25 mars 1999Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 25/03/1999 pub. 24/06/1999 numac 1999031155 source ministere de la region de bruxelles-capitale Ordonnance relative à la recherche, la constatation, la poursuite et la répression des infractions en matière d'environnement fermer dispose : « Un recours est ouvert devant le Collège d'environnement à toute personne condamnée au paiement d'une amende administrative. Le recours est introduit, à peine de forclusion, par voie de requête dans les deux mois de la notification de la décision.

Le Collège d'environnement entend, à leur demande, le requérant ou son conseil, de même que l'agent ayant pris la mesure.

Le Collège d'environnement notifie sa décision dans les deux mois de la date d'envoi de la requête. Ce délai est augmenté d'un mois lorsque les parties demandent à être entendues.

En l'absence de décision dans le délai prescrit à l'alinéa précédent, la décision ayant fait l'objet d'un recours est censée confirmée ».

Cette disposition a été publiée au Moniteur belge, le 13 novembre 2001. En l'absence de précision particulière à ce sujet, elle est entrée en vigueur le 23 novembre 2001. B.6.2. Avant cette dernière date, le Conseil d'Etat était compétent pour connaître d'un recours en annulation dirigé contre une décision infligeant une amende administrative visée par les articles 35, 38 et 39 de l' ordonnance du 25 mars 1999Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 25/03/1999 pub. 24/06/1999 numac 1999031155 source ministere de la region de bruxelles-capitale Ordonnance relative à la recherche, la constatation, la poursuite et la répression des infractions en matière d'environnement fermer. Il reste, en outre, compétent pour connaître des recours en annulation dirigés contre une telle décision prise avant le 23 novembre 2001.

La personne condamnée au paiement d'une telle amende a dès lors le droit d'introduire un recours en annulation contre la décision du fonctionnaire dirigeant de l'IBGE lui infligeant cette amende avant cette date.

La recevabilité de ce recours est subordonnée à la justification d'une lésion ou d'un intérêt (article 19, alinéa 1er, des lois coordonnées le 12 janvier 1973).

B.7. Le greffier du Conseil d'Etat transmet à la personne qui introduit un tel recours en annulation - la « partie requérante » - copie du mémoire en réponse transmis au greffe par la « partie adverse ». La « partie requérante » dispose alors de soixante jours pour faire parvenir au greffe un mémoire en réplique (article 7 de l'arrêté du Régent du 23 août 1948 « déterminant la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat », modifié par l'article 3 de l'arrêté royal du 7 janvier 1991).

B.8. Lorsque l'auteur du recours en annulation visé en B.6.2 n'a pas fait parvenir au greffe du Conseil d'Etat un mémoire en réplique dans le délai imparti, la disposition en cause impose à cette juridiction de statuer sans délai, en constatant l'absence de l'intérêt requis par l'article 19, alinéa 1er, des lois coordonnées le 12 janvier 1973 dans le chef de l'auteur du recours, sous réserve du droit de chacune des parties de demander à être entendue.

Un tel constat entraîne l'irrecevabilité du recours en annulation.

B.9.1. La règle selon laquelle l'absence de transmission d'un mémoire en réplique dans le délai imparti commande au Conseil d'Etat de constater en principe l'absence de l'intérêt requis a été insérée dans les lois coordonnées par l'article 1er de la loi du 17 octobre 1990.

Attachant « des conséquences graves au non-respect » de ce délai, cette règle fait partie d'une série de mesures visant à réduire la durée de la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat, afin de résorber l'arriéré de cette juridiction (Doc. parl., Sénat, 1989-1990, n° 984-1, pp. 1-3; ibid., n° 984-2, p. 2).

B.9.2. Lorsqu'il notifie le mémoire en réponse de la « partie adverse » à la « partie requérante », le greffe du Conseil d'Etat fait mention du texte de l'article 21, alinéa 2, des lois coordonnées le 12 janvier 1973 (article 14bis, § 2, de l'arrêté du Régent du 23 août 1948, remplacé par l'article 1er d'un arrêté royal du 26 juin 2000), de sorte que l'auteur du recours en annulation est à nouveau informé des conséquences du non-respect du délai de soixante jours dans lequel il lui est permis de transmettre son mémoire en réplique.

Le contenu de ce mémoire peut se limiter à la manifestation par la « partie requérante » de la persistance de son intérêt.

Si le délai précité de soixante jours n'est pas respecté, le greffe du Conseil d'Etat informe l'auteur du recours en annulation et les autres parties que la section du contentieux administratif constatera l'absence de l'intérêt requis dans le chef de l'auteur du recours en annulation, à moins que l'une de ces parties ne demande à être entendue (article 14bis, § 1er, alinéa 1er, de l'arrêté du Régent du 23 août 1948, remplacé par l'article 1er d'un arrêté royal du 26 juin 2000). Dans le cas où une telle demande est formulée, toutes les parties sont convoquées à comparaître à bref délai et entendues (article 14bis, § 1er, alinéa 3, du même arrêté du Régent, remplacé par l'article 1er du même arrêté royal). La « partie requérante » est alors libre d'exposer les raisons pour lesquelles elle a transmis son mémoire en réplique après l'expiration du délai imparti (Doc. parl., Sénat, 1989-1990, n° 984-1, p. 3). Elle peut alors échapper à la lourde sanction d'irrecevabilité du recours qui découle, en principe, du non-respect du délai précité, en démontrant l'existence d'une force majeure (CE, 24 octobre 2001, n° 100.155, Willicquet; 2 mars 2007, n° 168.444, Fédération royale belge des transporteurs et autres; 29 juin 2012, n° 220.116, Robe; 11 septembre 2012, n° 220.559, TNT Airways).

B.9.3. La limitation du droit d'accès au tribunal constituée par la disposition en cause est donc raisonnablement proportionnée à l'objectif légitime poursuivi.

B.10. La question préjudicielle appelle une réponse négative.

B.11. La réponse à cette question résulte du seul examen de la constitutionnalité de l'article 21, alinéa 2, des lois coordonnées le 12 janvier 1973.

La Cour n'a cependant pas à se prononcer sur la manière dont cette disposition a été appliquée dans l'affaire pendante devant le juge a quo. Elle n'a pas non plus à se prononcer sur les conclusions que ce juge pourrait tirer d'un éventuel constat du dépassement du délai raisonnable visé à l'article 6.1 de la Convention européenne des droits de l'homme.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 21, alinéa 2, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec l'article 6.1 de la Convention européenne des droits de l'homme.

Ainsi prononcé en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 31 juillet 2013.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux Le président, J. Spreutels