COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 114/2013 du 31 juillet 2013 Numéros du rôle : 5530 et 5531 En cause : les recours en annulation de l'article 7.4.1/2 du Code flamand de l'Aménagement du territoire, tel qu'il a été inséré par l'article 35 du décret de la Région flamande du 11 mai 2012, introduits par la SA « Recover Energy » et par la commune de Lebbeke.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents M. Bossuyt et J. Spreutels, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, F. Daoût et T. Giet, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président M. Bossuyt, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des recours et procédure Par requêtes adressées à la Cour par lettres recommandées à la poste le 6 décembre 2012 et parvenues au greffe le 7 décembre 2012, des recours en annulation de l'article 7.4.1/2 du Code flamand de l'Aménagement du Territoire, tel qu'il a été inséré par l'article 35 du décret de la Région flamande du 11 mai 2012 portant modification de diverses dispositions du Code flamand de l'Aménagement du Territoire et portant modification de la réglementation relative à l'abrogation de la « Agentschap Ruimtelijke Ordening » (Agence de l'Aménagement du Territoire) (publié au Moniteur belge du 6 juin 2012), ont été introduits respectivement par la SA « Recover Energy », dont le siège est établi à 1910 Kampenhout, Leuvensesteenweg 51, et par la commune de Lebbeke.

Ces affaires, inscrites sous les numéros 5530 et 5531 du rôle de la Cour, ont été jointes. (...) II. En droit (...) B.1. La disposition attaquée du Code flamand de l'Aménagement du territoire, telle qu'elle a été insérée par l'article 35 du décret de la Région flamande du 11 mai 2012 portant modification de diverses dispositions du Code flamand de l'Aménagement du Territoire et portant modification de la réglementation relative à l'abrogation de la « Agentschap Ruimtelijke Ordening » (Agence de l'Aménagement du Territoire), est rédigée comme suit : « Art. 7.4.1/2. § 1er. Les plans d'exécution spatiaux régionaux, provinciaux et communaux sont validés à partir de la date de leur entrée en vigueur. La validation se limite à la violation du principe d'égalité, parce que le plan établi définitivement est généré en application de l'arrêté du Gouvernement flamand du 18 avril 2008 relatif au mode d'intégration de l'évaluation des incidences sur l'environnement dans le cadre d'un plan d'exécution spatial. Cet arrêté impliquerait un traitement inégal injustifié des personnes qui souhaitent être associées à la consultation publique sur la délimitation du contenu d'un plan MER [lire : d'un rapport sur les incidences environnementales] pour un plan d'exécution spatial établi selon les règles applicables lorsque le mode d'intégration est suivi, et des personnes qui souhaitent être associées à la consultation publique sur un plan MER (lire : un rapport sur les incidences environnementales) selon le règlement général.

La validation vaut pour les plans d'exécution spatiaux régionaux, provinciaux et communaux pour lesquels la décision du service MER sur la complétude de la note pour consultation publique a été prise avant l'entrée en vigueur du présent article.

La validation vaut jusqu'au moment de l'entrée en vigueur d'un plan d'exécution spatial remplaçant, pour la zone à laquelle il a trait, le plan d'exécution spatial validé. § 2. Le Gouvernement flamand est autorisé à fixer les arrêtés portant fixation définitive de plans d'exécution spatiaux régionaux compromis par une violation, visée au § 1er, selon un arrêt d'annulation du Conseil d'Etat de manière inchangée à l'avenir pour les parcelles auxquelles l'arrêt a trait.

Le conseil provincial est autorisé à fixer les arrêtés portant fixation définitive de plans d'exécution spatiaux provinciaux compromis par une violation, visée au § 1er, selon un arrêt d'annulation du Conseil d'Etat de manière inchangée à l'avenir pour les parcelles auxquelles l'arrêt a trait. Le Gouvernement flamand est également autorisé à réapprouver ces arrêtés.

Le conseil communal est autorisé à fixer les arrêtés portant fixation définitive de plans d'exécution spatiaux communaux compromis par une violation, visée au § 1er, selon un arrêt d'annulation du Conseil d'Etat de manière inchangée à l'avenir pour les parcelles auxquelles l'arrêt a trait. La députation est également autorisée à réapprouver ces arrêtés ».

Cette disposition fait également l'objet d'une question préjudicielle posée à la Cour par le Conseil d'Etat (affaire n° 5479).

B.2. La disposition attaquée tend à empêcher que les plans d'exécution spatiaux puissent être attaqués en raison de l'illégalité dont ils sont entachés, soit par la validation de ces plans ( § 1er), soit par l'habilitation à fixer à nouveau ces plans sans modification lorsqu'ils ont déjà été annulés par le Conseil d'Etat ( § 2).

L'illégalité dont les plans sont entachés porte sur la possibilité insuffisante de participation des parties intéressées lors de l'élaboration des plans, plus précisément lorsque cette participation a eu lieu en application de l'arrêté du Gouvernement flamand du 18 avril 2008 relatif au mode d'intégration de l'évaluation des incidences sur l'environnement dans le cadre d'un plan d'exécution spatial (ci-après : l'arrêté relatif au mode d'intégration). Cet arrêté instaure un régime particulier qui déroge à l'arrêté du Gouvernement flamand du 12 octobre 2007 relatif à l'évaluation des incidences sur l'environnement concernant des plans et des programmes (les plans dits « MER »).

B.3. Par son arrêt du 12 août 2011 (n° 214.791, Peleman e.a.), le Conseil d'Etat a jugé illégal l'arrêté relatif au mode d'intégration et a écarté son application en vertu l'article 159 de la Constitution.

Le Conseil d'Etat a tout d'abord constaté qu'en ce qui concerne la confection d'un rapport sur les incidences environnementales, le décret du 5 avril 1995 contenant des dispositions générales concernant la politique de l'environnement (ci-après : décret sur la politique de l'environnement) : « impose, tant selon le régime général que selon un régime établi pour suivre la procédure d'intégration, une même obligation à l'administration, à savoir, d'une part, mettre à disposition du public ' la notification déclarée complète ', c'est-à-dire la note signifiée par le preneur d'initiative du rapport sur les incidences environnementales à l'administration concernant la portée, le niveau des détails et l'approche dudit rapport, ou bien ' la note pour consultation publique, déclarée complète ', qui a le même contenu, et, d'autre part, indiquer clairement, lors de la publication de celle-ci, que le public et les instances disposent d'un délai de trente jours pour communiquer d'éventuelles observations à l'administration ».

Ensuite, le Conseil d'Etat a observé que les divers arrêtés distinct du Gouvernement flamand contiennent néanmoins un régime différent de communication au public : « Dans le régime général, l'administration compétente se voit imposer l'obligation de ' communiquer ', par un avis publié dans au moins un journal ou dans le bulletin d'information communal diffusé dans la ou les communes concernées et par affichage sur les panneaux d'affichage de la ou des communes concernées, que la notification déclarée complète peut être consultée aux endroits indiqués, alors que cette obligation de communication n'est pas imposée par les règles qui régissent le mode d'intégration, et qu'en ce qui concerne la communication au public, il suffit, dans ce dernier régime, de permettre la consultation publique de la note concernée aux endroits indiqués ».

Le Conseil d'Etat en déduit que « la possibilité pour le public de prendre connaissance, d'une part, de la ' notification déclarée complète ' dans le régime général et, d'autre part, de la ' note pour consultation publique, déclarée complète, ' dans le régime prévu pour le mode d'intégration est réglée de manière inégale, de sorte que les possibilités pour le public de faire valoir ses observations et objections concernant cette note dans le délai prévu sont gravement restreintes dans le second régime. En effet, contrairement, du reste, aux autorités et aux services qui ' sont informés des publications sur les sites internet ' par courrier recommandé ou par courrier électronique avec accusé de réception, le public n'est informé en aucune manière de ces ' publications ' dans ce dernier cas ».

Le Conseil d'Etat en conclut que « les justiciables qui souhaitent être associés à la consultation publique sur la délimitation du contenu d'un rapport sur les incidences environnementales concernant un plan d'exécution spatial établi selon les règles qui s'appliquent lorsque le mode d'intégration est suivi et les justiciables qui souhaitent être associés à la consultation publique concernant un rapport sur les incidences environnementales selon le régime général sont traités de manière inégale, que cette inégalité de traitement résulte de la différence des réglementations contenues dans les arrêtés d'exécution pris en vertu des mêmes obligations imposées par le décret contenant des dispositions générales concernant la politique de l'environnement et que cette inégalité de traitement ne trouve pas, à première vue, sa justification dans la spécificité du mode d'intégration telle qu'elle est prévue dans le décret contenant des dispositions générales concernant la politique de l'environnement ».

Ce constat amène le Conseil d'Etat « à écarter en l'espèce l'application de l'arrêté du Gouvernement flamand du 18 avril 2008 relatif au mode d'intégration de l'évaluation des incidences sur l'environnement dans le cadre d'un plan d'exécution spatial, en vertu de l'article 159 de la Constitution, dans la mesure où cet arrêté n'est pas conforme aux articles 10 et 11 de la Constitution ».

Dans un arrêt ultérieur - qui est aussi l'arrêt de renvoi dans l'affaire n° 5479 -, le Conseil d'Etat confirme le point de vue précité et ajoute : « Les arguments tels que l'efficacité, la rapidité, la durabilité et un meilleur accès pour le grand public en cas de publication sur l'Internet n'empêchent pas que la consultation par les parties intéressées du site internet de l'autorité compétente, du service MER ou à la maison communale des communes concernées suppose que ces parties soient informées du fait que la notification déclarée complète/la note pour consultation publique peut être consultée. Le régime général contribue à cette information parce qu'il informe, par un avis publié dans au moins un journal ou dans le bulletin d'information communal diffusé dans la ou les communes concernées et par affichage sur les panneaux d'affichage de la ou des communes concernées, que la notification déclarée complète peut être consultée simultanément via les canaux indiqués. Le régime contenu dans l'arrêté du 18 avril 2008 ne prévoit pas une telle annonce que la note déclarée complète est consultable par le public sur les sites internet de l'autorité compétente et du service MER ainsi qu'à la maison communale » (C.E., 10 septembre 2012, n° 220.536, Peleman e.a.).

Quant à l'intérêt des parties requérantes B.4.1. Le Gouvernement flamand et les autres parties intervenantes contestent l'intérêt des parties requérantes à l'annulation de la disposition attaquée.

B.4.2. La partie requérante dans l'affaire n° 5530 est propriétaire d'un terrain industriel. Elle peut être directement et défavorablement affectée par une disposition qui tend, de manière générale, à empêcher que les plans d'exécution spatiaux communaux, provinciaux et régionaux puissent être attaqués en raison de l'illégalité dont ils sont entachés, plus précisément en ce que cette imposition empêche de déclarer inapplicable un arrêté qui a été jugé contraire aux articles 10 et 11 de la Constitution dans la mesure où il restreint gravement la possibilité de participation de la partie requérante lors de l'élaboration des plans concernés.

B.4.3. La partie requérante dans l'affaire n° 5531 est une commune. La disposition attaquée l'empêche tout autant d'attaquer des plans d'exécution spatiaux entachés de l'illégalité précitée. La question de savoir si cette illégalité cause un préjudice à la partie requérante est liée à la pertinence de l'exception d'illégalité soulevée en vertu de l'article 159 de la Constitution et doit être résolue, le cas échéant, par le juge compétent.

B.4.4. Les parties requérantes justifient dès lors de l'intérêt requis.

Quant au moyen B.5. Le moyen unique dans les deux affaires est pris de la violation du principe d'égalité et de non-discrimination, garanti par les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec d'autres dispositions constitutionnelles, avec des dispositions conventionnelles et avec des principes généraux de droit.

Les parties requérantes soutiennent en substance que le législateur décrétal fait perdurer la violation, par l'arrêté relatif au mode d'intégration, des articles 10 et 11 de la Constitution qu'a constatée le Conseil d'Etat et qu'il a également rendu impossible, de ce fait, la protection juridique d'une catégorie de personnes.

B.6. Comme la Cour l'a déjà jugé à plusieurs reprises, l'existence d'un recours devant le Conseil d'Etat ne saurait empêcher que l'irrégularité dont est entaché l'acte attaqué puisse être redressée avant même qu'il soit statué sur ledit recours (voy. notamment l'arrêt n° 166/2008 du 27 novembre 2008, B.13) et l'annulation par le Conseil d'Etat d'un acte administratif, en faveur des parties requérantes, ne fait pas naître de droit intangible d'être dispensées à jamais de l'application de tout ou partie des dispositions de celui-ci qui sont contenues dans un nouvel acte administratif dont la constitutionnalité serait incontestable (voy. notamment l'arrêt n° 55/2010 du 12 mai 2010, B.11).

En particulier en ce qui concerne l'aménagement du territoire, la Cour a jugé que l'annulation, par le Conseil d'Etat, d'une délibération d'un conseil communal portant fixation définitive d'un plan particulier d'aménagement ne faisait pas naître, en faveur des parties requérantes devant le Conseil d'Etat, le droit intangible d'être dispensées à jamais de tout règlement, par un plan particulier d'aménagement ou par un autre instrument de planification, de l'affectation des parcelles dont elles sont propriétaires ou exploitantes. L'autorité de la chose jugée n'empêche pas que la matière qui était réglée par un acte annulé par le Conseil d'Etat fasse l'objet d'une nouvelle réglementation, sans toutefois pouvoir porter atteinte à des décisions de justice définitives. Ainsi, le législateur décrétal peut conférer le fondement juridique qui faisait défaut dans les actes annulés par le Conseil d'Etat (arrêt n° 9/2012 du 25 janvier 2012, B.13.3).

B.7. Les présents recours en annulation démontrent que, même si l'intervention du législateur décrétal empêche les parties requérantes de faire écarter l'application de l'arrêté relatif au mode d'intégration, qui a été déclaré illégal par le Conseil d'Etat dans la mesure où il viole les articles 10 et 11 de la Constitution, cette intervention ne les prive toutefois pas du droit de soumettre à la Cour l'inconstitutionnalité du décret qui vise à empêcher que les plans d'exécution spatiaux régionaux, provinciaux et communaux puissent être attaqués en raison de l'illégalité dont ils sont entachés, soit par la validation de ces plans ( § 1er), soit par l'habilitation à fixer à nouveau ces plans sans modification lorsqu'ils ont déjà été annulés par le Conseil d'Etat ( § 2). Du fait que la Cour exerce un contrôle équivalent au regard des articles 10 et 11 de la Constitution, la disposition attaquée ne fait pas naître de différence de traitement en ce qui concerne les garanties juridictionnelles.

B.8. Contrairement à ce que soutient le Gouvernement flamand, la disposition attaquée ne porte pas sur la validation d'un simple vice de forme. La disposition attaquée fait perdurer la différence de traitement constatée par le Conseil d'Etat, en ce qui concerne la possibilité de participation afférente à la délimitation du contenu d'un rapport sur les incidences environnementales concernant un plan d'exécution spatial, selon qu'on suive la procédure de l'arrêté relatif au mode d'intégration ou la procédure générale. La possibilité de participation concernant les plans d'exécution spatiaux, à laquelle le législateur décrétal s'est engagé en ratifiant la Convention d'Aarhus sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, ne porte pas sur une simple exigence de forme. Elle offre une garantie pour la sauvegarde du droit à la protection d'un environnement sain et à un bon aménagement du territoire (article 23, alinéa 3, 4°, de la Constitution) et pour le développement durable que doit poursuivre le législateur décrétal (article 7bis de la Constitution). Le régime de participation doit offrir aux intéressés une possibilité effective de faire connaître leurs observations et leurs objections de sorte que les autorités publiques puissent dûment en tenir compte.

Le maintien de la différence de traitement précitée doit, comme la différence de traitement elle-même, être compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution.

B.9. Les travaux préparatoires justifient la disposition attaquée comme suit : « Sans vouloir minimiser l'importance de l'obligation de lutter contre toute inégalité de traitement lors de l'élaboration de la réglementation, il doit être dit que les conséquences possibles [...] d'une inégalité de traitement constatée par le Conseil d'Etat ne sont pas proportionnées à l'inégalité de traitement retenue par le Conseil d'Etat dans l'arrêt du 12 août 2011. Tout plan d'exécution spatial communal, provincial ou régional et toute décision reposant sur un plan d'exécution spatial établi après une procédure dans laquelle il a été fait application de l'arrêté du Gouvernement flamand du 18 avril 2008 relatif au mode d'intégration de l'évaluation des incidences sur l'environnement peut être remis en cause en ayant recours à l'article 159 de la Constitution.

L'illégalité alléguée de l'arrêté du Gouvernement flamand du 18 avril 2008 relatif au mode d'intégration de l'évaluation des incidences sur l'environnement hypothèque gravement l'aménagement du territoire, tel qu'il est tracé dans les plans d'exécution spatiaux communaux, provinciaux et régionaux.

Une possibilité de remédier à l'insécurité juridique apparue consisterait à ne plus accorder de permis d'urbanisme ou de permis d'environnement pour des travaux ou des entreprises pouvant être autorisés sur la base de plans d'exécution spatiaux communaux, régionaux ou provinciaux, en attendant que ces plans puissent être confirmés après que la procédure d'approbation complète a été reprise à zéro, en appliquant cette fois l'arrêté du Gouvernement flamand du 12 octobre 2007 relatif à l'évaluation des incidences sur l'environnement. Reprendre à zéro toutes ces procédures d'approbation, dans le cadre desquelles une évaluation des incidences environnementales a cependant été réalisée, prendrait énormément de temps, exigerait beaucoup de personnel et aurait un coût social très élevé, alors que les avantages pour l'environnement sont incertains. [...] La seule manière de remédier à l'insécurité juridique sans retard considérable ni coûts excessifs est une intervention du législateur décrétal. Celle-ci est justifiée parce que l'inégalité de traitement validée ne pèse d'aucun poids en comparaison de l'impact grave et durable qu'a l'annulation effective ou potentielle des plans précités, en raison de l'effet de cascade sur la validité d'autres plans et permis, sur la politique d'aménagement du territoire, sur la paix publique et sur le climat économique, et ce tant du point de vue du bon fonctionnement des services publics qu'en ce qui concerne la sécurité juridique des citoyens. De plus, il est souligné que la mesure n'a pas pour but de supprimer ou d'influencer une protection juridictionnelle efficace et que l'influence qu'elle exerce néanmoins sur cette protection demeure restreinte, eu égard à la limitation de son champ d'application.

La disposition du paragraphe 1er est préventive. La validation des plans d'exécution spatiaux approuvés et fixés a pour effet d'empêcher qu'à l'avenir, un moyen d'annulation ou une exception d'illégalité tirés de l'article 159 de la Constitution et pris de la violation du principe d'égalité découlant de l'application de l'arrêté du 18 avril 2008 relatif au mode d'intégration de l'évaluation des incidences sur l'environnement soient encore déclarés fondés. La validation se limite à cela. En d'autres termes, le Conseil d'Etat et le juge civil demeurent compétents pour se prononcer sur toute autre irrégularité alléguée à l'encontre d'un plan d'exécution spatial communal, provincial ou régional. Seule la violation du principe d'égalité découlant de l'application de l'arrêté du 18 avril 2008 est couverte.

Le paragraphe 2 de cet article est curatif. Le Gouvernement flamand, le conseil provincial et le conseil communal sont déclarés compétents pour fixer à nouveau, sans modification, un plan d'exécution spatial qui, selon un arrêt d'annulation du Conseil d'Etat, est affecté du vice de forme visé, pour les parcelles auxquelles l'arrêt a trait » (Doc. parl., Parlement flamand, 2011-2012, n° 1494/1, pp. 19-20).

B.10. Il ressort des travaux préparatoires que la disposition attaquée a été adoptée pour faire disparaître l'insécurité juridique qui résulterait d'un arrêt du Conseil d'Etat et pour éviter la perte de temps et les coûts élevés qu'entraînerait le fait d'approuver à nouveau les plans d'exécution spatiaux.

En l'espèce, ces motifs impérieux d'intérêt général ne sauraient justifier qu'il soit porté atteinte de manière discriminatoire aux droits des parties intéressées concernées. Certes, le législateur décrétal peut empêcher que des plans d'exécution spatiaux soient attaqués en raison de l'illégalité dont ils sont entachés, soit en validant ces plans, soit en habilitant à fixer de nouveau ces plans sans modification lorsqu'ils ont déjà été annulés par le Conseil d'Etat, mais une telle validation, quand elle ne concerne pas un simple vice de forme, ne peut constituer qu'un remède ultime.

Dans le cas présent, il n'est pas démontré qu'il serait impossible ou extrêmement difficile, pour les autorités compétentes, d'approuver à nouveau les plans d'exécution spatiaux qui ont été fixés illégalement, après que les intéressés se soient vu offrir une possibilité effective de faire connaître leurs observations et leurs objections quant à la délimitation du contenu du rapport sur les incidences environnementales concernant un plan d'exécution spatial, ou, pour le législateur décrétal, de prévoir une procédure dérogatoire dans laquelle la même possibilité est garantie aux personnes concernées.

B.11. A l'instar du Conseil d'Etat, la Cour constate que la différence de traitement des catégories de personnes qui sont soumises à l'une ou à l'autre procédure ne peut pas être raisonnablement justifiée, étant donné qu'il est porté atteinte de manière disproportionnée à la possibilité de participation de certaines personnes intéressées à l'élaboration des plans d'exécution spatiaux concernés.

B.12. La disposition attaquée viole les articles 10 et 11 de la Constitution.

Par ces motifs, la Cour annule l'article 7.4.1/2 du Code flamand de l'Aménagement du territoire, inséré par l'article 35 du décret de la Région flamande du 11 mai 2012 portant modification de diverses dispositions du Code flamand de l'Aménagement du Territoire et portant modification de la réglementation relative à l'abrogation de la « Agentschap Ruimtelijke Ordening » (Agence de l'Aménagement du Territoire).

Ainsi prononcé en langue néerlandaise, en langue française et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 31 juillet 2013.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux Le président, M. Bossuyt