COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 65/2013 du 8 mai 2013 Numéro du rôle : 5476 En cause : les questions préjudicielles concernant l'article 3 du décret de la Communauté française du 7 juin 2001 relatif aux avantages sociaux, posées par le Tribunal de première instance de Verviers.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents R. Henneuse et M. Bossuyt, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul et F. Daoût, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président R. Henneuse, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles et procédure Par jugement du 3 septembre 2012 en cause de l'ASBL « Centre Scolaire Spécialisé Saint Joseph » contre la ville de Limbourg, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 12 septembre 2012, le Tribunal de première instance de Verviers a posé les questions préjudicielles suivantes : 1. « L'article 3 du décret du 7 juin 2001 viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'il crée une rupture d'égalité vis-à-vis des communes et des contribuables communaux quant à la charge financière des avantages sociaux accordés à un enseignement libre spécial, non organisé par celles-ci, exclusivement à charge de ceux-ci, alors même que l'établissement d'enseignement libre spécial accueille des élèves qui pour plus de 98 % n'habitent pas leur territoire mais proviennent des très nombreuses communes des alentours, qui ne doivent pas intervenir dans cette charge financière ? »;2. « L'article 3 du décret du 7 juin 2001 viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'il crée une rupture d'égalité en ce que si une commune doit supporter seule la charge financière inhérente aux avantages sociaux accordés à un enseignement libre spécial organisé sur son seul territoire, mais fréquenté à plus de 98 % par des élèves provenant des très nombreuses communes avoisinantes, cet article la prive du principe de pondération pourtant organisé au profit des provinces et de la commission communautaire française lorsque celles-ci sont appelées à intervenir financièrement dans des conditions et pour des causes identiques ? ». (...) III. En droit (...) B.1.1. L'article 3 du décret de la Communauté française du 7 juin 2001 relatif aux avantages sociaux dispose : « Les communes qui accordent des avantages sociaux au bénéfice des élèves fréquentant les écoles qu'elles organisent accordent dans des conditions similaires les mêmes avantages au bénéfice des élèves fréquentant des écoles de même catégorie situées dans la même commune et relevant de l'enseignement libre subventionné par la Communauté française pour autant que le pouvoir organisateur de ces écoles en fasse la demande écrite à la commune.

Les provinces et la Commission communautaire française qui accordent des avantages sociaux au bénéfice des élèves fréquentant les écoles qu'elles organisent accordent dans des conditions similaires les mêmes avantages au bénéfice des élèves fréquentant des écoles de même catégorie relevant de l'enseignement libre subventionné par la Communauté française et situées sur leur territoire, dans un rayon déterminé par le Gouvernement en fonction de la taille de ce territoire pondérée par la densité de population, pour autant que le pouvoir organisateur de ces écoles en fasse la demande écrite à la province ou à la Commission communautaire française.

Les communes, les provinces et la Commission communautaire française, en leur qualité de pouvoir octroyant des avantages sociaux, ne sont soumises, entre elles, à aucune obligation.

Constituent des catégories pour l'application du présent décret : - l'enseignement maternel ordinaire; - l'enseignement primaire ordinaire; - l'enseignement maternel spécialisé; - l'enseignement primaire spécialisé; - l'enseignement secondaire ordinaire de transition; - l'enseignement secondaire ordinaire de qualification; - l'enseignement secondaire spécialisé.

Dans le cas où deux pouvoirs organisateurs sont appelés à octroyer des avantages sociaux sur la base des alinéas 1er et 2, ils se concertent pour remplir leurs obligations vis-à-vis du pouvoir organisateur demandeur et pour respecter les dispositions prévues à l'article 7, sans que le pouvoir organisateur demandeur ne puisse prétendre au bénéfice d'un nombre d'avantages sociaux supérieur à celui du pouvoir organisateur octroyant qui en accorde le plus à ses élèves. Le pouvoir organisateur demandeur choisit, le cas échéant, celui ou ceux des avantages sociaux qu'il souhaite recevoir. A défaut d'accord dans le mois qui suit celui de la réception de la demande, les pouvoirs organisateurs octroyants se répartissent la charge proportionnellement à leur nombre d'élèves dans la catégorie d'enseignement concernée ».

B.1.2. L'article 5 du même décret dispose : « § 1er. Les communes ne peuvent faire aucune distinction, en matière d'avantages sociaux, entre les élèves relevant d'une même catégorie qui fréquentent les écoles subventionnées par la Communauté française sur le territoire d'une même commune.

Les provinces et la Commission communautaire française ne peuvent faire aucune distinction, en matière d'avantages sociaux, entre les élèves relevant d'une même catégorie qui fréquentent les écoles subventionnées par la Communauté française situées sur le territoire visé à l'article 3, alinéa 2. § 2. Toutefois, dans le mode d'octroi des avantages sociaux, les communes, les provinces et la Commission communautaire française établissent des distinctions justifiées par la notion d'établissements ou d'implantations bénéficiaires de l'encadrement différencié et peuvent établir des distinctions justifiées par la capacité contributive des parents ».

B.2. Par son arrêt n° 56/2003, du 14 mai 2003, la Cour a jugé ce qui suit : « B.6.1. Le quatrième moyen est pris de la violation des articles 10, 11 et 24, § 4, de la Constitution combinés avec l'article 2.2 et l'article 13 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ainsi qu'avec l'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme et l'article 2 du Premier Protocole additionnel à cette Convention.

Les parties requérantes reprochent à l'article 3 du décret entrepris de prévoir que les écoles officielles subventionnées qui accordent à leurs élèves des avantages sociaux au sens de l'article 2 doivent accorder ces mêmes avantages aux élèves fréquentant des écoles libres subventionnées de même catégorie, ces catégories étant l'enseignement maternel ordinaire, l'enseignement primaire ordinaire, l'enseignement maternel spécial, l'enseignement primaire spécial, l'enseignement secondaire ordinaire de transition, l'enseignement secondaire ordinaire de qualification et l'enseignement secondaire spécial.

B.6.2. En raison des caractéristiques propres à l'enseignement spécial, le législateur décrétal a pu considérer qu'il convenait de traiter un établissement de cet enseignement de la même manière qu'un autre établissement du même enseignement en ce qui concerne l'octroi des avantages sociaux.

Il s'ensuit que la différence de traitement dénoncée par le moyen repose sur un critère objectif et qu'elle est objectivement justifiée.

La Cour doit encore vérifier si cette différence ne peut pas avoir, par ses effets, des conséquences disproportionnées pour l'enseignement spécial.

B.6.3. Il va de soi qu'une commune, une province ou la Commission communautaire française ne pourrait prendre prétexte de l'inexistence, sur son territoire, d'un établissement officiel de l'enseignement spécial organisé par elle pour refuser tout avantage social à un établissement de même catégorie de l'enseignement libre subventionné situé sur son territoire. Dans ce cas, l'autorité devrait accorder à cet établissement les avantages accordés à un établissement officiel de l'enseignement ordinaire subventionné (de même niveau), qui sont compatibles avec la situation spécifique des élèves de l'enseignement spécial et ce sans préjudice des avantages propres à l'organisation de cet enseignement.

Sous réserve de cette interprétation, le moyen est rejeté ».

B.3. La Cour est interrogée sur la compatibilité avec les articles 10 et 11 de la Constitution de l'article 3 du décret en cause en ce qu'il créerait une différence de traitement, quant à la charge financière que constitue l'octroi d'avantages sociaux, entre, d'une part, les communes (et leurs contribuables) selon qu'un établissement libre subventionné d'enseignement spécialisé est ou non établi sur leur territoire (première question préjudicielle) et, d'autre part, les communes sur le territoire desquelles un tel établissement est situé et les provinces ou la Commission communautaire française sur le territoire desquelles un établissement de même type est implanté (seconde question préjudicielle).

B.4.1. Contrairement à ce que soutient la partie demanderesse devant le juge a quo, les catégories que les questions préjudicielles appellent à comparer sont identifiées clairement par le juge a quo.

Le Gouvernement de la Communauté française et la partie demanderesse devant le juge a quo font encore valoir que la différence de traitement critiquée ne trouverait pas son origine dans la disposition en cause, mais tantôt dans la décision de la ville de Limbourg d'octroyer des avantages sociaux à l'établissement d'enseignement dont elle est le pouvoir organisateur, tantôt dans la disparité de l'offre d'enseignement existante sur le territoire de chaque commune, tantôt dans la réglementation imposant aux communes « de créer et d'entretenir un enseignement primaire ».

Il ressort toutefois de la décision de renvoi que la différence de traitement en cause dans les deux questions préjudicielles porte sur la charge financière à supporter par les communes qui, par hypothèse, attribuent des avantages sociaux à l'établissement d'enseignement dont elles sont le pouvoir organisateur, selon qu'un établissement libre subventionné d'enseignement spécialisé est ou non présent sur leur territoire, les possibilités d'intervention financière au titre des avantages sociaux étant censées décroître dans le premier cas. La différence de traitement alléguée trouve dès lors bien son origine dans la disposition en cause, telle qu'elle doit être interprétée conformément à l'arrêt n° 56/2003 de la Cour.

Les exceptions sont rejetées.

B.4.2. La partie demanderesse devant le juge a quo conteste encore l'utilité des questions préjudicielles au motif que la disposition en cause ne laisserait pas d'autre choix à la ville de Limbourg que d'attribuer, dans le cas d'espèce, des avantages sociaux à l'établissement d'enseignement spécialisé dont cette partie est le pouvoir organisateur.

Cette exception d'irrecevabilité se confond avec l'examen du fond de l'affaire.

Quant à la première question préjudicielle B.5. La Cour est tout d'abord interrogée sur la différence de traitement entre les communes (et leurs contribuables) selon qu'un établissement libre subventionné d'enseignement spécialisé est ou non situé sur leur territoire. Selon le juge a quo, la disposition en cause créerait une « rupture d'égalité » au détriment des communes accueillant un tel établissement et de leurs contribuables dans la mesure où, compte tenu de l'attractivité d'un tel établissement, celui-ci serait fréquenté par un nombre important d'élèves domiciliés à l'extérieur de la commune sur le territoire de laquelle l'établissement et situé, ce qui aboutirait à faire peser sur le budget communal une charge qui bénéficierait, pour une part substantielle, à des personnes qui n'y seraient pas domiciliées.

B.6. Les conditions auxquelles des avantages sociaux peuvent être octroyés aux établissements scolaires relèvent de l'organisation de l'enseignement, au sens des articles 24 et 127 de la Constitution.

En obligeant chaque commune à prendre en charge les avantages sociaux des établissements du réseau libre subventionné situés sur son territoire indépendamment du domicile des élèves qui y sont inscrits de la même manière que les avantages sociaux qu'elle octroie aux établissements d'enseignement qu'elle organise, le législateur décrétal a adopté une mesure en rapport avec l'objectif d'assurer le respect d'une égalité financière et l'absence de concurrence déloyale entre les établissements d'enseignement, qu'ils appartiennent au réseau libre subventionné ou au réseau communal (Doc. parl., Parlement de la Communauté française, 2000-2001, n° 154/3, p. 11).

Le législateur décrétal a pu estimer que la meilleure façon d'atteindre cet objectif était d'utiliser un critère simple à contrôler, qui permet de déterminer avec un degré de certitude élevé les établissements d'enseignement qui doivent être traités sur un pied d'égalité en ce qui concerne l'octroi d'avantages sociaux. L'on ne saurait lui reprocher, eu égard à la grande diversité des situations qui peuvent se rencontrer dans la pratique, d'avoir fait usage de catégories qui, nécessairement, n'appréhendent la diversité des situations qu'avec un certain degré d'approximation.

B.7.1. Selon la partie défenderesse devant le juge a quo, la « rupture d'égalité » entre les communes proviendrait toutefois spécifiquement de ce que la disposition en cause, telle qu'elle doit être interprétée au regard de l'arrêt n° 56/2003 précité, impose de garantir à tout établissement d'enseignement libre spécialisé subventionné situé sur le territoire communal les mêmes avantages sociaux que ceux que la commune accorde à un établissement d'enseignement communal de même niveau, sans tenir compte du degré d'attractivité important des établissements d'enseignement spécialisé, lequel aboutirait à ce que l'essentiel des élèves inscrits au sein de ces établissements ne seraient pas domiciliés dans la commune.

B.7.2. A cet égard, la Cour rappelle qu'il est dans la logique même du système instauré par le législateur décrétal que le domicile des élèves - qui ne sont que les bénéficiaires indirects des avantages sociaux octroyés par la commune - ne soit pas pris en compte.

B.7.3. Par ailleurs, l'octroi d'avantages sociaux ne constitue qu'une faculté, dans le chef des communes, qui plus est strictement encadrée par le législateur décrétal. A cet égard, le législateur décrétal a veillé à énumérer exhaustivement les avantages sociaux susceptibles d'être attribués aux établissements d'enseignement notamment afin d'éviter que l'octroi de ces avantages ne grève de façon déraisonnable le budget communal (Doc. parl., Parlement de la Communauté française, 2000-2001, n° 154/3, pp. 13 et 35).

Le législateur décrétal a dès lors pu, sans violer les articles 10, 11 et 24, § 4, de la Constitution, imposer aux communes, en ce compris à celles qui accueillent des établissements d'enseignement dotés d'une attractivité importante, de répartir d'une manière équilibrée les fonds publics qu'elles entendent consacrer aux avantages sociaux.

B.8. La première question préjudicielle appelle une réponse négative.

Quant à la seconde question préjudicielle B.9. Le juge a quo interroge encore la Cour sur la prétendue différence de traitement entre les communes sur le territoire desquelles est implanté un établissement libre subventionné d'enseignement spécialisé, d'une part, et les provinces ou la Commission communautaire française placées dans une même situation, d'autre part, en ce que seules les premières devraient octroyer à ces établissements les mêmes avantages sociaux que ceux qu'elles accordent à un établissement d'enseignement communal de même niveau, alors que cette obligation ne vaudrait, pour les provinces ou la Commission communautaire française, que pour autant que l'établissement libre subventionné d'enseignement spécialisé soit situé, au sein de leur territoire, dans la zone de rayonnement d'un établissement d'enseignement de même niveau organisé par ces collectivités et auquel celles-ci ont octroyé des avantages sociaux.

B.10. En retenant pareille interprétation de la disposition en cause, la juridiction a quo part toutefois d'une prémisse erronée.

En effet, dans son arrêt n° 56/2003 précité, la Cour a jugé qu'à l'instar des communes, une province ou la Commission communautaire française devait, s'il n'existait sur son territoire aucun établissement officiel d'enseignement spécialisé organisé par elle, accorder à tout établissement d'enseignement spécialisé libre subventionné, situé sur son territoire, les avantages qu'elle accorde à un établissement officiel de l'enseignement ordinaire subventionné de même niveau qui sont compatibles avec la situation spécifique des élèves de l'enseignement spécialisé et sans préjudice des avantages propres à l'organisation de cet enseignement.

Tout comme les communes, les provinces et la Commission communautaire française sont donc tenues d'octroyer à tout établissement libre subventionné d'enseignement spécialisé, situé à un endroit quelconque de leur territoire, des avantages en principe équivalents à ceux que ces collectivités accordent à un établissement d'enseignement ordinaire de même niveau dont elles sont le pouvoir organisateur.

B.11. La seconde question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 3 du décret de la Communauté française du 7 juin 2001 relatif aux avantages sociaux ne viole pas les articles 10, 11 et 24, § 4, de la Constitution.

Ainsi prononcé en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 8 mai 2013.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux Le président, R. Henneuse