COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 139/2012 du 14 novembre 2012 Numéro du rôle : 5260 En cause : les questions préjudicielles relatives à l'article 2.6.2, § 2, alinéa 3, du Code flamand de l'aménagement du territoire (coordination du 15 mai 2009), posées par le Tribunal de première instance de Bruxelles.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents M. Bossuyt et R. Henneuse, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul et F. Daoût, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président M. Bossuyt, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles et procédure Par jugement du 18 novembre 2011 en cause de Micheline Dooms et autres contre la Région flamande, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 30 novembre 2011, le Tribunal de première instance de Bruxelles a posé les questions préjudicielles suivantes : « 1. L'article 2.6.2, § 2, alinéa 3, du Code flamand de l'aménagement du territoire viole-t-il les règles qui sont établies par la Constitution ou en vertu de celle-ci pour déterminer la compétence respective de l'Etat et des régions en matière de droit judiciaire, en ce qu'il sanctionne de la déchéance du droit à la réparation des dommages résultant de la planification spatiale le demandeur qui n'a pas déposé au greffe, dans les six mois de l'introduction de l'affaire, l'état demandé ? 2. L'article 2.6.2, § 2, alinéa 3, du Code flamand de l'aménagement du territoire viole-t-il l'article 13 de la Constitution, combiné avec l'article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, en ce qu'il sanctionne de la déchéance du droit à la réparation des dommages résultant de la planification spatiale le demandeur qui n'a pas déposé au greffe, dans les six mois de l'introduction de l'affaire, l'état demandé ? ». (...) III. En droit (...) Quant à la disposition en cause B.1.1. La section I du chapitre VI du titre II du Code flamand de l'aménagement du territoire règle l'indemnisation qui est accordée pour les dommages résultant de la planification spatiale lorsque, sur la base d'un plan d'exécution spatial entré en vigueur, une parcelle n'entre plus en ligne de compte pour un permis de bâtir ou de lotir, alors qu'elle entrait en ligne de compte pour un tel permis la veille de l'entrée en vigueur de ce plan définitif. L'article 2.6.2 de ce Code dispose : « § 1er. La moins-value entrant en ligne de compte pour une indemnisation des dommages résultant de la planification spatiale doit être estimée comme étant la différence entre la valeur du bien au moment de l'acquisition, actualisée jusqu'au jour de la naissance du droit à l'indemnisation, majorée des charges et frais, avant l'entrée en vigueur du plan d'exécution spatial et la valeur de ce bien au moment de la naissance du droit à l'indemnisation après l'entrée en vigueur de ce plan d'exécution spatial.

Est pris en compte comme la valeur du bien au moment de l'acquisition, le montant qui a servi de base au prélèvement des droits d'enregistrement ou de succession sur la pleine propriété du bien, ou, à défaut de tel prélèvement, la valeur vénale du bien en pleine propriété le jour de l'acquisition.

Est pris en compte comme valeur du bien au moment de la naissance du droit à l'indemnisation : 1° en cas de transfert ou d'apport du bien, le montant qui a servi de base au prélèvement des droits d'enregistrement sur la pleine propriété du bien ou, faute de tel prélèvement, la valeur vénale du bien en pleine propriété le jour de la cession de l'apport, et au moins la valeur convenue;2° en cas de refus d'un permis de construire ou d'un permis de lotir, ou en cas d'autorisation urbanistique négative, la valeur vénale à ce moment-là. La valeur du bien au moment de l'acquisition est actualisée en la multipliant par l'indice des prix à la consommation du mois calendrier précédant celui pendant lequel l'indemnisation a été fixée et en divisant le nombre ainsi obtenu par l'indice moyen des prix à la consommation de l'année de l'acquisition par l'ayant droit de l'indemnité, le cas échéant, converti sur la même base que l'indice cité en premier lieu. La valeur ainsi obtenue est majorée des frais d'acquisition et des dépenses que l'ayant droit de l'indemnité a supportés en vue de la réalisation de l'affectation du bien au jour précédant l'entrée en vigueur du plan tel que visé au premier alinéa.

Seule la moins-value découlant du plan, visée à l'article 2.6.1, § 2, peut entrer en ligne de compte pour une indemnisation des dommages résultant de la planification spatiale.

Le droit à l'indemnisation des dommages résultant de la planification spatiale naît soit lors de la cession du bien à titre onéreux, soit lors de l'apport du bien dans une société, soit lors du refus d'un permis de construire ou d'un permis de lotir, soit lors de la délivrance d'une autorisation urbanistique négative.

A l'issue d'un délai de cinq ans, à compter de la date d'entrée en vigueur du plan, le droit à l'indemnisation des dommages résultant de la planification spatiale ne peut plus se former. Ce délai de cinq ans est suspendu pendant cinq ans, dans le cas mentionné dans l'article 2.6.1, § 4, 1°, sauf si la décision d'expropriation expire ou est révoquée antérieurement. Le droit de réquisition s'éteint définitivement un an après le jour où le droit à l'indemnisation des dommages résultant de la planification spatiale est né. § 2. L'indemnisation des dommages résultant de la planification spatiale s'élève à quatre-vingts pour cent de moins-value.

L'indemnisation des dommages résultant de la planification spatiale est réduite ou refusée lorsqu'il est établi que le requérant possède d'autres biens immeubles dans la Région ou qu'il détient des actions d'une société ayant pour objet principal la gestion de biens immeubles, qui tirent profit de l'entrée en vigueur d'un plan d'exécution spatial ou de travaux exécutés aux frais d'administrations publiques, à l'exception des biens immeubles pour lesquels une taxe sur les bénéfices résultant de la planification spatiale est payée conformément aux articles 2.6.4 jusque 2.6.18 inclus.

Sous peine de déchéance définitive du droit à l'indemnisation des dommages résultant de la planification spatiale, tous les requérants doivent, dans les six mois suivant l'introduction du dossier et au plus tard avant le premier jugement sur le fond du dossier, déposer par lettre recommandée adressée au greffe du tribunal compétent, un état précisant si, la veille de l'entrée en vigueur du plan d'exécution spatial, ils étaient ou non en possession d'autres terrains bâtis ou non dans la Région ou s'ils détenaient des actions d'une société ayant pour objet principal la gestion de biens immeubles. Si tel est le cas, ils doivent aussi fournir une indication précise des données cadastrales de ces terrains et du nombre d'actions. Simultanément avec le dépôt au greffe, cet état est communiqué selon les mêmes modalités à la partie défenderesse et à son conseiller.

L'indemnisation des dommages résultant de la planification spatiale n'est pas réduite pour les parcelles pour lesquelles le requérant a payé une taxe sur les bénéfices résultant de la planification spatiale. § 3. Il peut être satisfait à l'obligation d'indemnisation des dommages résultant de la planification spatiale, au plus tard dans les deux ans suivant un jugement ou un arrêt passé en force de chose jugée, et quel que soit le propriétaire, par l'établissement définitif d'un plan d'exécution spatial portant modification du plan existant, dans le but de doter le bien de la même destination qu'il avait la veille de l'entrée en vigueur du plan existant.

Lorsque la décision portant établissement définitif du plan d'exécution spatial confère partiellement au bien en question la destination qu'il avait la veille de l'entrée en vigueur du plan d'exécution spatial existant, le paiement de l'indemnisation des dommages résultant de la planification spatiale sera calculé au prorata. § 4. Lorsque, en vertu d'un plan d'exécution spatial définitivement établi, une interdiction de construire peut être opposée à celui qui a acheté une parcelle dans un lotissement, la région, la province ou la commune peut se soustraire à l'obligation d'indemnisation des dommages résultant de la planification spatiale en rachetant, d'un commun accord, la parcelle à l'intéressé, à condition que le prix payé, majoré des charges et frais et actualisé sur la base de l'indice des prix à la consommation, lui soit remboursé.

Lorsque la parcelle en question est le seul bien immeuble dont l'intéressé est propriétaire, il peut réclamer le rachat par la région, la province ou la commune, en faisant connaître sa volonté par lettre recommandée, à envoyer dans les douze mois suivant la publication du plan d'exécution spatial susmentionné. Dans ce cas, la parcelle doit être rachetée et payée dans les douze mois suivant la notification. Le Gouvernement flamand détermine les modalités du rachat ».

B.1.2. L'article 2.6.2 du Code flamand de l'aménagement du territoire correspond à l'article 85 du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire. Au cours des travaux préparatoires de ce décret, il a été observé, concernant le paragraphe 2 de cette disposition : « L'alinéa 1er du paragraphe 2 confirme la déduction, qui existait dans l'ancien système, de vingt pour cent de la moins-value, qui reste en tout état de cause à charge de la personne qui subit le dommage.

L'alinéa 2 du paragraphe 2 fixe la réduction ou prévoit le refus d'indemnisation si et pour autant qu'il soit établi que le demandeur possède dans la Région d'autres biens qui profitent de l'entrée en vigueur d'un plan d'exécution spatial ou de travaux exécutés aux frais d'administrations publiques. Sont toutefois visés ici non seulement les biens immeubles mais également les actions dans les sociétés dites de patrimoine. Cette disposition a été ajoutée parce que les familles qui ont un patrimoine important créent souvent une société de patrimoine. Or, ce sont ces personnes qui possèdent un patrimoine immobilier important qui retirent des bénéfices et subissent des dommages du fait des plans d'aménagement spatiaux. [...] A cet égard, l'alinéa 3 de ce paragraphe impose aux parties demanderesses de collaborer au recensement de ces terrains, en les obligeant, sous peine de déchéance du droit à l'indemnité, à déposer un état, par lettre recommandée au greffe du tribunal compétent, déclarant qu'elles sont en possession ou non d'autres terrains bâtis ou non-bâtis dans la Région, la veille de l'entrée en vigueur du plan d'exécution spatial, ou d'actions dans une société de patrimoine et, dans l'affirmative, à indiquer avec précision les données cadastrales de ces terrains ou le nombre d'actions. Même si elles ne possèdent pas d'autres terrains bâtis ou non-bâtis, la ou les parties demanderesses doivent déposer un état sous la forme déterminée à l'alinéa 3 de ce paragraphe » (Doc. parl., Parlement flamand, 1998-1999, n° 1332/1, p. 47).

Quant au fond B.2. Il est demandé à la Cour si la disposition en cause est, d'une part, conforme aux règles répartitrices de compétence et, d'autre part, compatible avec l'article 13 de la Constitution, combiné avec l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme.

En ce qui concerne la première question préjudicielle B.3. La première question préjudicielle porte sur la conformité de la disposition en cause aux règles qui sont établies par la Constitution ou en vertu de celle-ci pour déterminer la compétence respective de l'Etat, des communautés et des régions « en matière de droit judiciaire », en ce que cette disposition prescrit le dépôt d'un état patrimonial sous peine de déchéance définitive du droit à la réparation des dommages résultant de la planification spatiale.

B.4.1. En vertu de l'article 6, § 1er, I, 1°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, les régions sont compétentes en matière d'urbanisme et d'aménagement du territoire.

B.4.2. Le Constituant et le législateur spécial, dans la mesure où ils n'en disposent pas autrement, ont attribué aux communautés et aux régions toute la compétence d'édicter les règles propres aux matières qui leur ont été transférées. Sauf dispositions contraires, le législateur spécial a transféré aux communautés et aux régions l'ensemble de la politique relative aux matières qu'il a attribuées.

B.4.3. Leur compétence en matière d'aménagement du territoire ne permet pas aux régions d'édicter des règles relatives à la compétence des juridictions ordinaires et à la procédure applicable devant celles-ci. En vertu de ces articles 145 et 146 de la Constitution, c'est au législateur fédéral seul qu'il appartient de définir les compétences de ces juridictions. Le pouvoir de fixer les règles de procédure devant ces juridictions appartient à ce dernier en vertu de sa compétence résiduelle.

B.5. L'article 2.6.2 du Code flamand de l'aménagement du territoire, dont la disposition en cause fait partie, règle en substance le mode de calcul de l'indemnité pour les dommages résultant de la planification spatiale. A cet égard, l'article 2.6.2, § 2, alinéa 2, dispose que « l'indemnisation des dommages résultant de la planification spatiale est réduite ou refusée lorsqu'il est établi que le requérant possède d'autres biens immeubles dans la Région ou qu'il détient des actions d'une société ayant pour objet principal la gestion de biens immeubles, qui tirent profit de l'entrée en vigueur d'un plan d'exécution spatial ou de travaux exécutés aux frais d'administrations publiques, à l'exception des biens immeubles pour lesquels une taxe sur les bénéfices résultant de la planification spatiale est payée conformément aux articles 2.6.4 jusque 2.6.18 [du même Code] inclus ». L'obligation de déposer un état patrimonial permet dès lors de juger du bien-fondé de l'action en paiement d'une indemnité pour des dommages résultant de la planification spatiale et de calculer correctement la moins-value qui est due.

B.6.1. Aux termes de la disposition en cause, toute partie demanderesse doit « sous peine de déchéance définitive du droit à l'indemnisation des dommages résultant de la planification spatiale », dans les six mois de l'introduction de l'affaire et en tout cas avant le premier jugement sur le fond du dossier, déposer par lettre recommandée adressée au greffe du tribunal compétent un état patrimonial précisant si, la veille de l'entrée en vigueur du plan d'exécution spatial, elle était ou non en possession d'autres terrains bâtis ou non dans la Région ou si elle détenait des actions d'une société ayant pour objet principal la gestion d'immeubles.

B.6.2. Le manquement à l'obligation de déposer cet état patrimonial est prescrit à peine de déchéance définitive du droit à la réparation des dommages résultant de la planification spatiale. La disposition en cause n'a dès lors pas pour conséquence d'éteindre l'action d'une partie demanderesse, mais implique que le droit à une indemnité disparaît. Ainsi, cette disposition a un effet analogue à celui de l'article 2.6.2, § 1er, dernier alinéa, du Code flamand de l'aménagement du territoire, qui dispose que le droit à la réparation des dommages résultant de la planification spatiale ne peut plus se former à l'issue d'un délai de cinq ans à compter de la date d'entrée en vigueur du plan d'exécution spatial. Cette dernière disposition établit par ailleurs une distinction nette entre, d'une part, le délai dans lequel le droit à l'indemnité naît et, d'autre part, le délai dans lequel l'action doit être intentée.

B.7. Enfin, il ressort des travaux préparatoires que ce n'est pas la disposition en cause mais bien l'article 2.6.3 du Code flamand de l'aménagement du territoire, adopté sur la base de l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, qui vise à régler la procédure devant le tribunal compétent (Doc. parl., Parlement flamand, 1998-1999, n° 1332/1, pp. 47-48).

B.8. Il résulte de ce qui précède que la disposition en cause ne règle pas la procédure devant les juridictions mais le droit à la réparation des dommages résultant de la planification spatiale. Ce régime s'inscrit dans le cadre de la compétence régionale en matière d'urbanisme et d'aménagement du territoire.

B.9. La première question préjudicielle appelle une réponse négative.

En ce qui concerne la seconde question préjudicielle B.10. La seconde question préjudicielle porte sur la compatibilité de la disposition en cause avec l'article 13 de la Constitution, combiné avec l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme, en ce que cette disposition « sanctionne de la déchéance du droit à la réparation des dommages résultant de la planification spatiale le demandeur qui n'a pas déposé au greffe, dans les six mois de l'introduction de l'affaire, l'état demandé ».

B.11. L'article 13 de la Constitution implique un droit d'accès au juge compétent. Ce droit est également garanti par l'article 6.1 de la Convention européenne des droits de l'homme.

B.12. Le droit d'accès au juge serait vidé de tout contenu s'il n'était pas satisfait aux exigences du procès équitable, garanti par l'article 6.1 de la Convention européenne des droits de l'homme. Par conséquent, lors d'un contrôle au regard de l'article 13 de la Constitution, il convient de tenir compte de ces garanties.

B.13. Bien que le droit d'accès à un juge soit fondamental dans un Etat de droit, celui-ci n'est cependant pas absolu et « il y a place, en dehors des limites qui circonscrivent le contenu même de tout droit, pour des limitations implicitement admises » (CEDH, 21 février 1975, Golder c. Royaume Uni, § 38).

Le droit d'accès au juge peut être soumis à des conditions de recevabilité (CEDH, 19 juin 2001, Kreuz c. Pologne, § 54; CEDH, 11 octobre 2001, Rodriguez Valin c. Espagne, § 22; CEDH, 10 janvier 2006, Teltronic CATV c. Pologne, § 47), pourvu qu'elles soient prévisibles et qu'elles n'aient pas pour conséquence que ce droit s'en trouve atteint dans sa substance même et que le justiciable ne puisse utiliser une voie de recours disponible (CEDH, 12 novembre 2002, Zvolsky et Zvolská c. République tchèque, § 47).

B.14. En ce que la disposition en cause n'a pas pour effet que l'action intentée par les parties demanderesses s'éteint, mais que leur droit à la réparation des dommages résultant de la planification spatiale disparaît, celle-ci ne limite pas le droit d'accès au juge.

Par ailleurs, la partie demanderesse dispose de six mois à compter de l'introduction de l'affaire pour déposer l'état patrimonial visé. Les données demandées, à savoir le fait que la partie demanderesse est ou non en possession d'autres terrains bâtis ou non bâtis dans la Région ou détient des actions d'une société qui a pour objet principal la gestion d'immeubles et, le cas échéant, l'indication précise des données cadastrales de ces terrains et du nombre d'actions ne sont pas de nature à rendre particulièrement difficile, pour la partie demanderesse, le dépôt de ces données dans le délai imparti.

B.15. La seconde question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : - L'article 2.6.2, § 2, alinéa 3, du Code flamand de l'aménagement du territoire ne viole pas les règles qui sont établies par la Constitution ou en vertu de celle-ci pour déterminer les compétences respectives de l'Etat, des communautés et des régions. - La même disposition ne viole pas l'article 13 de la Constitution, combiné avec l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 14 novembre 2012.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux Le président, M. Bossuyt