COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 45/2012 du 15 mars 2012 Numéro du rôle : 5114 En cause : le recours en annulation des articles 2, 3 et 5 du décret de la Commission communautaire française du 9 juillet 2010 modifiant le décret du 14 janvier 1999 relatif à l'agrément des chambres d'hôtes et à l'autorisation de faire usage de la dénomination « chambres d'hôtes », introduit par le Gouvernement flamand.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents M. Bossuyt et R. Henneuse, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul et F. Daoût, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président M. Bossuyt, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet du recours et procédure Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 24 février 2011 et parvenue au greffe le 25 février 2011, le Gouvernement flamand a introduit un recours en annulation des articles 2, 3 et 5 du décret de la Commission communautaire française du 9 juillet 2010 modifiant le décret du 14 janvier 1999 relatif à l'agrément des chambres d'hôtes et à l'autorisation de faire usage de la dénomination « chambres d'hôtes » (publié au Moniteur belge du 30 août 2010). (...) II. En droit (...) B.1.1. Le Gouvernement flamand demande l'annulation des articles 2, 3 et 5 du décret de la Commission communautaire française du 9 juillet 2010 modifiant le décret du 14 janvier 1999 relatif à l'agrément des chambres d'hôtes et à l'autorisation de faire usage de la dénomination « chambres d'hôtes ».

L'article 2 dispose : « A l'article 2 du décret du 14 janvier 1999 relatif à l'agrément des chambres d'hôtes et à l'autorisation de faire usage de la dénomination ' chambres d'hôtes ', les mots ' résidence principale ' sont remplacés par les mots ' habitation familiale, personnelle et habituelle ' ».

L'article 3 dispose : « L'article 3 du même décret est remplacé par ce qui suit : ' Nul ne peut faire usage de la dénomination " chambre d'hôtes " avant d'avoir notifié au préalable son intention d'exploiter une ou plusieurs chambres d'hôtes aux conditions et selon la procédure fixées par ou en vertu du présent décret. Cette notification entraîne autorisation provisoire.

Le Collège établit le formulaire au moyen duquel la déclaration doit être introduite auprès du fonctionnaire délégué au Tourisme, par lettre recommandée, télécopie ou voie électronique, si cela fournit un récépissé du destinataire.

Par la notification visée à l'alinéa premier, l'intéressé s'engage à introduire une demande d'autorisation et d'agrément au Collège dans les trente jours. ' ».

L'article 5 dispose : « A l'article 7, alinéa 1er, les mots ' 100 à 3.000 francs ' sont remplacés par les mots ' 2,47 à 74,36 euros ' et les mots ' sans autorisation ' sont remplacés par les mots ' sans notification préalable dans les formes fixées à l'article 3 ' ».

B.1.2. Dans la traduction néerlandaise du décret, « chambres d'hôtes » est rendu par « gastkamers ». Etant donné que cette traduction n'a pas de valeur authentique, force est de constater que le législateur décrétal vise uniquement l'utilisation de cette dénomination en français (« chambres d'hôtes »). Par ailleurs, un hébergement tel que visé dans le décret attaqué est appelé, en néerlandais, « gastenkamer » (Woordenlijst Nederlandse Taal).

B.2. Il ressort de l'exposé du moyen unique que la Cour est invitée à statuer sur la conformité des dispositions attaquées à l'article 4 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, combiné avec l'article 6, § 1er, VI, alinéa 5, 6°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, en ce que ces dispositions régleraient la matière régionale des « conditions d'accès à la profession en matière de tourisme ». Subsidiairement, pour autant que la Cour déciderait que le décret attaqué relève de la compétence des communautés en matière de « tourisme », visée à l'article 4, 6°, de la loi spéciale précitée du 8 août 1980, le Gouvernement flamand estime que la Commission communautaire française outrepasse la compétence fixée à l'article 127, § 2, de la Constitution.

B.3. L'article 4 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises dispose : « A la seule exception des compétences qui, en application de l'article 59quater, § 4, alinéa 2, [actuellement les articles 118 et 123] de la Constitution, sont attribuées au Parlement wallon et au Parlement flamand, la Région de Bruxelles-Capitale a les mêmes compétences que la Région wallonne et la Région flamande. Les compétences attribuées aux Parlements régionaux sont, en ce qui concerne la Région de Bruxelles-Capitale, exercées par voie d'ordonnances. [...] ».

L'article 6, § 1er, VI, alinéa 5, 6°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles dispose : « § 1. Les matières visées à l'article 107quater [actuellement l'article 39] de la Constitution sont : [...] VI. En ce qui concerne l'économie : [...] L'autorité fédérale est, en outre, seule compétente pour : [...] 6° les conditions d'accès à la profession, à l'exception des compétences régionales pour les conditions d'accès à la profession en matière de tourisme; [...] ».

B.4. La Commission communautaire française estime qu'elle pouvait adopter le décret attaqué en vertu de sa compétence en matière de « tourisme ». Selon son article 1er, le décret attaqué règle « une matière visée à l'article 127 de la Constitution, en vertu de l'article 138 de la Constitution ».

B.5.1. L'article 127 de la Constitution dispose : « § 1er. Les Parlements de la Communauté française et de la Communauté flamande, chacun pour ce qui le concerne, règlent par décret : 1° les matières culturelles; [...] 3° la coopération entre les communautés, ainsi que la coopération internationale, y compris la conclusion de traités, pour les matières visées aux 1° et 2°. Une loi adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, arrête les matières culturelles visées au 1°, les formes de coopération visées au 3°, ainsi que les modalités de conclusion de traités, visée au 3°. § 2. Ces décrets ont force de loi respectivement dans la région de langue française et dans la région de langue néerlandaise, ainsi qu'à l'égard des institutions établies dans la région bilingue de Bruxelles-Capitale qui, en raison de leurs activités, doivent être considérées comme appartenant exclusivement à l'une ou à l'autre communauté ».

L'article 4, 10°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles dispose : « Les matières culturelles visées à l'article 59bis, § 2, 1°, [actuellement l'article 127, § 1er, alinéa 1er, 1°] de la Constitution sont : [...] 10° Les loisirs et le tourisme ». B.5.2. En exécution de l'article 138 de la Constitution, l'article 3, 2°, du décret II de la Communauté française du 19 juillet 1993 attribuant l'exercice de certaines compétences de la Communauté française à la Région wallonne et à la Commission communautaire française dispose : « [...] la Commission [...] sur le territoire de la Région bilingue de Bruxelles-Capitale, exerce [...] les compétences de la Communauté dans les matières suivantes : [...] 2° le tourisme, visé à l'article 4, 10°, de la loi spéciale ». L'article 3, 2°, du décret II de la Région wallonne du 22 juillet 1993 attribuant l'exercice de certaines compétences de la Communauté française à la Région wallonne et à la Commission communautaire française et l'article 3, 2°, du décret III de la Commission communautaire française du 22 juillet 1993 attribuant l'exercice de certaines compétences de la Communauté française à la Région wallonne et à la Commission Communautaire française disposent de la même manière.

B.6. Selon l'exposé des motifs du projet qui a abouti au décret attaqué du 9 juillet 2010, « [l]e présent décret vise la transposition de la Directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006, dite ' Directive services ', relative aux services dans le marché intérieur » (Doc., Assemblée de la Commission communautaire française, 2009-2010, n° 22/1, p. 3).

Dans le rapport, il est précisé : « [...] il n'est pas demandé au Parlement d'adopter des modifications substantielles de la réglementation en vigueur mais bien de se conformer aux exigences minimales de la directive ' services ' » (ibid., n° 22/2, p. 4).

La modification apportée à l'article 2 du décret du 14 janvier 1999 est justifiée comme suit : « A l'article 14 de la Directive, l'exigence d'être résident sur [le] territoire pour le prestataire est interdite et déclarée contraire au droit communautaire. Il n'existe aucune exception et cette exigence ne peut en aucune façon être justifiée » (ibid., n° 22/1, p. 4).

La référence à la « résidence principale » du demandeur est dès lors remplacée par la notion d'« habitation familiale, personnelle et habituelle ».

La modification de l'article 3 de ce décret est également justifiée par la nécessaire transposition de la directive « services ».

L'article 3 énonçait, avant sa modification, que « nul ne peut faire usage de la dénomination ' chambre d'hôtes ' sans y avoir été autorisé par le Collège ». L'article 4, non modifié, énonce quant à lui que cette autorisation était délivrée en même temps que l'agrément en qualité de chambre d'hôtes.

Il résultait de la lecture conjointe de ces deux dispositions que les personnes intéressées n'étaient autorisées à faire usage de la dénomination « chambre d'hôtes » que moyennant une autorisation pour ce faire, délivrée après un contrôle effectué par l'administration. La modification décrétale intervenue vise à utiliser un mécanisme moins contraignant, en introduisant un système de « notification », valant « autorisation provisoire ».

La modification de l'article 7 du décret du 14 janvier 1999 par l'article 5 du décret attaqué tend quant à elle, d'une part, à « tenir compte du régime de notification introduit à l'article 3 », à la place du régime de l'autorisation préalable et, d'autre part, à convertir en euros les montants initialement indiqués en francs.

B.7. Selon l'exposé des motifs du décret précité du 14 janvier 1999, les chambres d'hôtes sont de plus en plus populaires parce qu'elles offrent au touriste un autre type d'accueil, à plus petite échelle et plus personnel, et qu'il peut ainsi découvrir une ville et ses habitants d'une autre manière. Selon le législateur décrétal, l'impact économique de ce type de tourisme ne peut pas non plus être sous-estimé. Le système des chambres d'hôtes étant relativement peu onéreux, il permet d'attirer un grand nombre de touristes et de renforcer la position touristique de Bruxelles (Doc. parl., Assemblée de la Commission communautaire française, 1998-1999, n° 68/1, p. 2).

B.8.1. A l'article 2 du décret du 14 janvier 1999, tel qu'il a été modifié par le décret attaqué du 9 juillet 2010, la « chambre d'hôtes » est définie comme « une ou plusieurs chambres meublées faisant partie de l'habitation familiale, personnelle et habituelle du demandeur disposant, au maximum, de trois chambres destinées à être louées avec petit déjeuner inclus à des fins touristiques pour une durée d'une ou plusieurs nuitées ».

B.8.2. Selon les articles 3 et 4 du décret du 14 janvier 1999, modifié par le décret attaqué, nul ne peut faire usage de la dénomination « chambre d'hôtes » avant d'avoir notifié au préalable son intention d'exploiter une ou plusieurs chambres d'hôtes aux conditions et selon la procédure fixées par ou en vertu de ce décret. Cette notification entraîne autorisation provisoire. L'intéressé s'engage à introduire une demande d'autorisation et d'agrément au Collège dans les trente jours. L'autorisation et l'agrément en tant que « chambre d'hôtes » peuvent être octroyés si le demandeur et l'habitation satisfont à certaines conditions. Ainsi, le demandeur doit être de bonnes conduite, vie et moeurs, il doit conclure un contrat écrit pour chaque occupation, il doit être titulaire des assurances nécessaires, il doit établir à l'avance le prix par nuitée et réserver aux hôtes un accueil de qualité. L'habitation doit comporter une chambre au minimum à trois chambres au maximum, réservées exclusivement aux hôtes, être disponible pour recevoir des hôtes au moins quatre mois par an, être dans un état de bon entretien général et satisfaire à des prescriptions techniques arrêtées par le Collège.

L'inobservation de ces dispositions est pénalement sanctionnée (article 7).

B.9. La Cour doit en premier lieu examiner si les dispositions attaquées violent la compétence régionale concernant « les conditions d'accès à la profession en matière de tourisme ».

B.10.1. La compétence concernant « les conditions d'accès à la profession en matière de tourisme » a été attribuée aux régions par l'article 2, § 5, de la loi spéciale du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l'Etat.

Ce transfert de compétence a été justifié comme suit dans les travaux préparatoires : « Cette compétence est régionalisée parce qu'elle s'inscrit dans les compétences économiques régionales. [...] [...] Les conditions d'accès à la profession sont [...] restées une compétence fédérale, même après la modification de la loi spéciale en 1988.

Davantage que pour d'autres secteurs, ceci représentait toutefois un obstacle à l'exercice d'une politique économique en matière de tourisme » (Doc. parl., Sénat, 1992-1993, n° 558-1, pp. 25 et 26).

La compétence concernant l'accès à la profession en matière de tourisme a dès lors été inscrite à l'article 6, § 1er, VI, de la loi spéciale du 8 août 1980 précitée, qui détermine les compétences régionales « en ce qui concerne l'économie ».

B.10.2. La matière des conditions d'accès à la profession visée à l'article 6, § 1er, VI, alinéa 5, 6°, comprend notamment le pouvoir de fixer des règles en matière d'accès à certaines professions, de fixer des règles générales ou des conditions d'aptitude propres à l'exercice de certaines professions et de protéger des titres professionnels.

B.11. Au cours des travaux préparatoires du décret précité du 14 janvier 1999, que les articles 2, 3 et 5, attaqués, du décret du 9 juillet 2010 modifient, il a été déclaré ce qui suit : « La présente réglementation a pour but d'encadrer le phénomène des chambres d'hôtes par un agrément qui garantisse au touriste un certain standard de confort, représentant un label de qualité. Les exigences formulées à cette occasion, sont composées [lire : compensées] par la possibilité offerte aux prestataires d'obtenir sous certaines conditions des primes d'investissement relatives à la création ou à la modernisation des chambres mises à la disposition des touristes » (Doc. parl., Assemblée de la Commission communautaire française, 1998-1999, n° 68/1, p. 2).

Selon le législateur décrétal, le décret n'a pas pour objectif de « mettre en place un régime d'autorisation d'exploitation d'un établissement de chambres d'hôtes, mais plutôt, en s'inspirant de la manière de procéder qui prévaut en matière de label de qualité, d'interdire à quiconque d'user de la dénomination de chambres d'hôtes s'il ne satisfait pas à un certain nombre de conditions tenant à la qualité de l'exploitant de la chambre et à l'état de l'habitation » (ibid., p. 3).

B.12. La répartition des compétences entre les diverses composantes de l'Etat fédéral repose sur le principe de l'exclusivité qui suppose que toute situation juridique est en principe réglée par un seul et unique législateur. Lorsqu'une réglementation a, comme en l'espèce, des liens avec plusieurs attributions de compétence, la Cour doit rechercher où se trouve l'élément prépondérant de la situation juridique réglée.

B.13. Bien que l'exploitation de chambres d'hôtes telle qu'elle est visée dans le décret attaqué porte sur des initiatives à petite échelle, il s'agit néanmoins d'une prestation de services économiques, en ce que des chambres sont mises en location contre paiement, en concurrence avec le secteur hôtelier. Il s'agit donc d'un service au sens de l'article 57 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de l'article 2 de la directive « services » citée plus haut et de l'article 6, § 1er, VI, alinéa 3, de la loi spéciale du 8 août 1980, précitée.

L'autorisation et l'agrément en tant que « chambre d'hôtes » ne peuvent être obtenus que si l'exploitant et l'habitation satisfont à des conditions déterminées. Ils peuvent être suspendus, refusés ou retirés si les conditions ne sont pas ou ne sont plus observées et dans le cas de certaines condamnations (article 5).

Le décret protège certes uniquement la dénomination « chambre d'hôtes » et permet l'exploitation de chambres d'hôtes sous une autre appellation. Mais ce constat n'empêche pas que la dénomination « chambre d'hôtes » soit l'appellation la plus courante pour de telles chambres, de sorte que le législateur décrétal limite sensiblement la liberté d'exploitation des loueurs de telles chambres. En outre, si des personnes qui ne remplissent pas les conditions du décret du 14 janvier 1999 exploitent sur le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale des chambres d'hôtes, des « bed and breakfast » ou des hébergements similaires sous une autre dénomination et proposent, comme il est d'usage dans ce secteur, leurs hébergements en plusieurs langues, par exemple sur internet, en désignant ceux-ci en français comme étant des « chambres d'hôtes », elles s'exposent aux sanctions précitées.

Le décret attaqué règle dès lors les « conditions d'accès à la profession en matière de tourisme », matière pour laquelle seules les régions sont compétentes.

B.14. Le moyen unique est fondé. Dès lors que toutes les dispositions du décret attaqué sont indissociablement liées, il y a lieu d'annuler le décret dans son intégralité.

B.15. Afin d'éviter l'insécurité juridique qui résulterait de l'annulation et de permettre à la Belgique de continuer à donner exécution à la directive mentionnée en B.6 dans la matière réglée par le décret attaqué, les effets du décret annulé doivent être maintenus, par application de l'article 8, alinéa 2, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, jusqu'à ce que la Région de Bruxelles-Capitale ait fait entrer en vigueur une ordonnance en cette matière et au plus tard jusqu'au 31 mars 2013.

Par ces motifs, la Cour - annule le décret de la Commission communautaire française du 9 juillet 2010 modifiant le décret du 14 janvier 1999 relatif à l'agrément des chambres d'hôtes et à l'autorisation de faire usage de la dénomination « chambres d'hôtes »; - maintient les effets du décret annulé jusqu'à ce que la Région de Bruxelles-Capitale ait fait entrer en vigueur une ordonnance en cette matière et au plus tard jusqu'au 31 mars 2013.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise, en langue française et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 15 mars 2012.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux.

Le président, M. Bossuyt.