COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 76/2011 du 18 mai 2011 Numéros du rôle : 4950 et 4951 En cause : les questions préjudicielles concernant l'article 7, § 1er, de la loi du 6 février 1970 relative à la prescription des créances à charge ou au profit de l'Etat et des provinces, posées par le Tribunal de première instance de Gand.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents M. Bossuyt et R. Henneuse, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey et F. Daoût, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président M. Bossuyt, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles et procédure 1. Par jugement du 17 mai 2010 en cause de la zone de police Deinze-Zulte contre Mario Verzele, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 4 juin 2010, le Tribunal de première instance de Gand a posé les questions préjudicielles suivantes : « L'article 7, § 1er, de la loi du 6 février 1970 relative à la prescription des créances à charge ou au profit de l'Etat et des provinces viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution coordonnée, en ce que cette disposition prévoit que ' Sont définitivement acquises à ceux qui les ont reçues les sommes payées indûment par l'Etat en matière de traitements, (...) d'avances sur ceux-ci ainsi que d'indemnités ou d'allocations qui sont accessoires ou similaires aux traitements (...) lorsque le remboursement n'en a pas été réclamé dans un délai de cinq ans à partir du 1er janvier de l'année du paiement ', alors que la prescription prévue ne s'applique pas aux montants de même nature qui sont payés par une zone de police pluricommunale, lesquels ne sont définitivement acquis à ceux qui les ont reçus que par l'expiration du délai de prescription de droit commun en matière d'actions personnelles (article 2262bis, § 1er, du Code civil) ? Et si une violation du principe d'égalité est retenue : l'article 7, § 1er, de la loi du 6 février 1970 viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution coordonnée dès lors qu'en vertu de l'article 7, § 1er, de la loi sur la comptabilité de l'Etat, le délai de prescription prend cours le 1er janvier de l'année de paiement, alors qu'en l'espèce, le caractère indu des avances payées n'a été constaté qu'après un long délai ? ». 2. Par jugement du 17 mai 2010 en cause de la ville de Deinze contre Mario Verzele, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 4 juin 2010, le Tribunal de première instance de Gand a posé les questions préjudicielles suivantes : « L'article 7, § 1er, de la loi du 6 février 1970 relative à la prescription des créances à charge ou au profit de l'Etat et des provinces viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution coordonnée, en ce que cette disposition prévoit que ' Sont définitivement acquises à ceux qui les ont reçues les sommes payées indûment par l'Etat en matière de traitements, (...) d'avances sur ceux-ci ainsi que d'indemnités ou d'allocations qui sont accessoires ou similaires aux traitements (...) lorsque le remboursement n'en a pas été réclamé dans un délai de cinq ans à partir du 1er janvier de l'année du paiement ', alors que la prescription prévue ne s'applique pas aux montants de même nature qui sont payés par une commune, lesquels ne sont définitivement acquis à ceux qui les ont reçus que par l'expiration du délai de prescription de droit commun en matière d'actions personnelles (article 2262bis, § 1er, du Code civil) ? Et si une violation du principe d'égalité est retenue : l'article 7, § 1er, de la loi du 6 février 1970 viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution coordonnée dès lors qu'en vertu de l'article 7, § 1er, de la loi sur la comptabilité de l'Etat, le délai de prescription prend cours le 1er janvier de l'année de paiement, alors qu'en l'espèce, le caractère indu des avances payées n'a été constaté qu'après un long délai ? ».

Ces affaires, inscrites sous les numéros 4950 et 4951 du rôle de la Cour, ont été jointes. (...) III. En droit (...) B.1. L'article 7, § 1er, de la loi du 6 février 1970 relative à la prescription des créances à charge ou au profit de l'Etat et des provinces forme l'article 106, § 1er, des lois sur la comptabilité de l'Etat, coordonnées par l'arrêté royal du 17 juillet 1991, qui dispose : « Sont définitivement acquises à ceux qui les ont reçues les sommes payées indûment par l'Etat en matière de traitements, d'avances sur ceux-ci ainsi que d'indemnités ou d'allocations qui sont accessoires ou similaires aux traitements lorsque le remboursement n'en a pas été réclamé dans un délai de cinq ans à partir du premier janvier de l'année du paiement.

Le délai fixé à l'alinéa 1er est porté à trente ans lorsque les sommes indues ont été obtenues par des manoeuvres frauduleuses ou par des déclarations fausses ou sciemment incomplètes ».

Cette disposition est désormais reprise dans l'article 114 de la loi du 22 mai 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/05/2003 pub. 03/07/2003 numac 2003003367 source service public federal budget et controle de la gestion et service public federal finances Loi portant organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat fédéral fermer portant organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat fédéral. Elle figure également, en ce qui concerne les communautés et les régions, à l'article 16 de la loi du 16 mai 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/05/2003 pub. 25/06/2003 numac 2003003343 source service public federal budget et controle de la gestion et service public federal finances Loi fixant les dispositions générales applicables aux budgets, au contrôle des subventions et à la comptabilité des communautés et des régions, ainsi qu'à l'organisation du contrôle de la Cour des comptes fermer fixant les dispositions générales applicables au budget, au contrôle des subventions et à la comptabilité des communautés et des régions, ainsi qu'à l'organisation du contrôle de la Cour des comptes.

B.2. Avant l'entrée en vigueur de la loi du 10 juin 1998Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/06/1998 pub. 17/07/1998 numac 1998009557 source ministere de la justice Loi modifiant certaines dispositions en matière de prescription fermer modifiant certaines dispositions en matière de prescription, le délai de prescription de droit commun était de trente ans. Le nouvel article 2262bis, § 1er, du Code civil, inséré par la loi précitée, dispose que les actions personnelles sont prescrites par dix ans, à l'exception des actions en réparation d'un dommage fondées sur une responsabilité extracontractuelle, qui se prescrivent par cinq ans à partir du jour qui suit celui où la personne lésée a eu connaissance du dommage ou de son aggravation et de l'identité de la personne responsable, ces actions se prescrivant en tout état de cause par vingt ans à partir du jour qui suit celui où s'est produit le fait qui a provoqué le dommage. Lorsque l'action est née avant l'entrée en vigueur de la loi du 10 juin 1998Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/06/1998 pub. 17/07/1998 numac 1998009557 source ministere de la justice Loi modifiant certaines dispositions en matière de prescription fermer, l'article 10 de cette loi dispose, à titre de mesure transitoire, que les nouveaux délais de prescription qu'elle institue courent seulement à compter de cette entrée en vigueur.

B.3. Aucun délai de prescription spécial n'étant prévu pour les zones de police pluricommunales et les communes en ce qui concerne les actions qu'elles intentent en répétition de traitements, d'avances sur ceux-ci, d'indemnités, d'allocations ou de prestations accessoires ou similaires aux traitements, indûment payés, ces actions se prescrivent par dix ans, conformément aux règles de prescription de droit commun, alors que les actions similaires intentées par l'Etat se prescrivent par cinq ans, conformément à l'article 7, § 1er, en cause.

B.4. Dans l'arrêt n° 35/2002 du 13 février 2002, la Cour a jugé que : « B.1. L'article 7, § 1er, de la loi du 6 février 1970 relative à la prescription des créances à charge ou au profit de l'Etat et des provinces forme désormais l'article 106, § 1er, des lois sur la comptabilité de l'Etat, coordonnées par l'arrêté royal du 17 juillet 1991, qui dispose : ' Sont définitivement acquises à ceux qui les ont reçues les sommes payées indûment par l'Etat en matière de traitements, d'avances sur ceux-ci ainsi que d'indemnités ou d'allocations qui sont accessoires ou similaires aux traitements lorsque le remboursement n'en a pas été réclamé dans un délai de cinq ans à partir du premier janvier de l'année du paiement.

Le délai fixé à l'alinéa 1er est porté à trente ans lorsque les sommes indues ont été obtenues par des manoeuvres frauduleuses ou par des déclarations fausses ou sciemment incomplètes '.

En vertu de l'article 71, § 1er, de la loi spéciale de financement du 16 janvier 1989, cette disposition est applicable aux communautés et aux régions. Par contre, aucun délai de prescription n'ayant été prévu pour les communes, leurs créances sont prescrites après trente ans, en vertu de l'article 2262 du Code civil.

B.2. Il s'ensuit que la réclamation de sommes perçues indûment par un agent communal se prescrit par trente ans, alors que la réclamation de sommes perçues indûment par un agent de l'Etat, d'une communauté, d'une région ou d'une province est prescrite après l'écoulement d'un délai de cinq ans.

B.3. Contrairement à ce que soutient le Conseil des ministres, les agents de l'Etat ou d'une province et les agents communaux qui se voient réclamer des traitements indûment payés se trouvent dans des situations comparables. Si la comptabilité des communes n'est pas soumise au contrôle de la Cour des comptes, cette différence n'affecte en rien la situation de leurs agents.

B.4. La Cour ne doit pas examiner, dans la présente affaire, s'il est justifié de soumettre les actions dirigées contre les communes à un délai de prescription différent des actions dirigées contre d'autres autorités publiques. Elle doit seulement se demander s'il est raisonnablement justifié de soumettre à la prescription trentenaire les actions en répétition de traitements indûment payés que les communes intentent contre leurs agents tandis que les autres autorités précitées doivent agir contre leurs agents dans un délai de cinq ans.

B.5. Il est vrai que la prescription quinquennale qui s'applique aux actions exercées par l'Etat, les communautés, les régions et les provinces contre leurs agents est le pendant de la prescription des actions dirigées contre ces mêmes autorités. Il reste cependant que l'application de la même prescription aux deux actions a fait l'objet de justifications propres à l'une et à l'autre. Si la prescription dont bénéficient les autorités a été justifiée par des raisons tenant à la saine gestion des finances publiques, il ressort des travaux préparatoires de la loi du 5 mars 1952Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/03/1952 pub. 13/01/2010 numac 2009000850 source service public federal interieur Loi relative aux décimes additionnels sur les amendes pénales Coordination officieuse en langue allemande fermer, qui a introduit la disposition en cause dans la loi du 15 mai 1846 sur la comptabilité de l'Etat, que la prescription dont bénéficient leurs agents a été justifiée également par le souci de limiter à l'égard de ces agents les conséquences dommageables de la répétition de sommes payées indûment, mais touchées généralement de bonne foi par les intéressés (Doc. parl., Chambre, 1950-1951, n° 435, pp. 1 et 2).

B.6. Sans doute, dans les deux cas, le délai de prescription des créances de l'autorité publique est-il le même que celui qui s'applique à ses dettes : l'agent d'une commune peut agir pendant trente ans contre celle-ci de même que la commune peut agir pendant trente ans contre lui. Cette similitude dans les délais ne permet cependant pas de justifier la différence de traitement en cause : en permettant de réclamer pendant trente ans à un agent communal des traitements qui lui ont été payés généralement par erreur, alors qu'un agent de l'Etat, d'une communauté, d'une région ou d'une province échappe à toute réclamation après cinq ans, le législateur a pris, à l'égard du premier, une mesure qui n'est pas raisonnablement justifiée.

B.7. La question appelle une réponse positive ».

B.5.1. Dans cet arrêt, la Cour devait se prononcer sur la question de savoir s'il est raisonnablement justifié de soumettre à la prescription trentenaire les actions intentées par les communes à l'encontre de leurs agents en répétition de traitements indûment payés, alors que les autres autorités précitées doivent intervenir à l'encontre de leurs agents dans un délai de cinq ans. La question soumise diffère de celle à laquelle il a été répondu dans cet arrêt en ce que c'est un délai de prescription de droit commun de dix ans au lieu de trente qui est désormais en cause.

B.5.2. Cette différence n'empêche toutefois pas l'application des motifs de l'arrêt n° 35/2002 aux affaires présentes. En effet, bien que le délai de prescription de droit commun soit désormais de dix ans, force est toujours de constater que ce délai, en ce qui concerne les actions intentées par les communes et par les zones de police pluricommunales en vue du remboursement de traitements indûment payés à leurs agents, est deux fois plus long que le délai de prescription s'appliquant aux actions intentées par l'Etat en vue du remboursement de traitements indûment payés à ses agents.

Cette différence de traitement a des effets disproportionnés en ce qui concerne les agents des communes et des zones de police pluricommunales, dès lors que l'action en répétition de traitements qui leur ont été versés indûment concerne des sommes d'argent versées périodiquement et dont le montant augmente au fil du temps, et auxquelles devraient dès lors en principe s'appliquer, si ces sommes doivent être remboursées, le délai de prescription abrégé fixé par l'article 2277 du Code civil; le recouvrement de traitements indus versés pendant une longue période peut en effet porter sur des montants qui, à terme, se sont transformés en une dette à ce point importante qu'elle pourrait causer la ruine du débiteur.

Pour les mêmes motifs que ceux de l'arrêt précité, la différence de traitement en cause n'est pas raisonnablement justifiée.

B.6. Toutefois, cette discrimination ne trouve pas sa source dans la disposition en cause, mais dans l'absence d'une disposition législative, applicable aux communes ou aux zones de police pluricommunales, prévoyant une prescription quinquennale du délai de recouvrement des traitements indus.

B.7. Il découle de ce qui précède que la différence de traitement dénoncée n'a pas son siège dans l'article 7, § 1er, de la loi du 6 février 1970 relative aux créances à charge et au profit de l'Etat et des provinces, de sorte que la première question préjudicielle appelle une réponse négative.

B.8. Etant donné que le juge a quo pose la seconde question préjudicielle uniquement dans l'hypothèse où la Cour répondrait affirmativement à la première question préjudicielle, la seconde question n'appelle pas de réponse.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : - L'article 7, § 1er, de la loi du 6 février 1970 relative à la prescription des créances à charge ou au profit de l'Etat et des provinces, qui forme l'article 106, § 1er, des lois sur la comptabilité de l'Etat, coordonnées par l'arrêté royal du 17 juillet 1991, ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution. - L'absence de disposition législative établissant une prescription quinquennale de l'action en répétition de traitements indûment payés par les communes ou par les zones de police pluricommunales viole les articles 10 et 11 de la Constitution.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 18 mai 2011.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux.

Le président, M. Bossuyt.