COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 123/2010 du 28 octobre 2010 Numéros du rôle : 4863, 4864, 4865 et 4866 En cause : les questions préjudicielles concernant l'article 21, § 5, du décret de la Région flamande du 23 janvier 1991 relatif à la protection de l'environnement contre la pollution due aux engrais, posées par le Tribunal de première instance de Bruxelles.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents M. Bossuyt et M. Melchior, et des juges R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe et J. Spreutels, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président M. Bossuyt, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles et procédure a. Par jugement du 18 janvier 2010 en cause de la SA « De Ceuster Meststoffen » contre la Société terrienne flamande et la Région flamande, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 2 février 2010, le Tribunal de première instance de Bruxelles a posé la question préjudicielle suivante : « La disposition de l'article 21, § 5, du décret du 23 janvier 1991 relatif à la protection de l'environnement contre la pollution due aux engrais, en vertu de laquelle il est levé un prélèvement de base, dont le produit revient intégralement à la ' Mestbank ', à charge de chaque importateur d'excédents d'effluents d'élevage par importation, telle qu'elle est applicable pour l'année de production 2005, exercice d'imposition 2006, viole-t-elle les principes de l'union économique et monétaire belge et, partant, l'article 6, § 1er, VI, alinéa 3, de la loi spéciale du 8 août 1980, tel qu'il a été modifié par la loi du 8 août 1988 ? ».b. Par jugement du 18 janvier 2010 en cause de la SA « De Ceuster Meststoffen » contre la Société terrienne flamande, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 2 février 2010, le Tribunal de première instance de Bruxelles a posé la question préjudicielle suivante : « La disposition de l'article 21, § 5, du décret du 23 janvier 1991 relatif à la protection de l'environnement contre la pollution due aux engrais, en vertu de laquelle il est levé un prélèvement de base, dont le produit revient intégralement à la ' Mestbank ', à charge de chaque importateur d'excédents d'effluents d'élevage par importation, telle qu'elle est applicable pour l'année de production 2003, exercice d'imposition 2004, viole-t-elle les principes de l'union économique et monétaire belge et, partant, l'article 6, § 1er, VI, alinéa 3, de la loi spéciale du 8 août 1980, tel qu'il a été modifié par la loi du 8 août 1988 ? ».c. Par jugement du 18 janvier 2010 en cause de la SA « De Ceuster Meststoffen » contre la Société terrienne flamande et la Région flamande, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 2 février 2010, le Tribunal de première instance de Bruxelles a posé la question préjudicielle suivante : « La disposition de l'article 21, § 5, du décret du 23 janvier 1991 relatif à la protection de l'environnement contre la pollution due aux engrais, en vertu de laquelle il est levé un prélèvement de base, dont le produit revient intégralement à la ' Mestbank ', à charge de chaque importateur d'excédents d'effluents d'élevage par importation, telle qu'elle est applicable pour l'année de production 2006, exercice d'imposition 2007, viole-t-elle les principes de l'union économique et monétaire belge et, partant, l'article 6, § 1er, VI, alinéa 3, de la loi spéciale du 8 août 1980, tel qu'il a été modifié par la loi du 8 août 1988 ? ».d. Par jugement du 18 janvier 2010 en cause de la SA « De Ceuster Meststoffen » contre la Société terrienne flamande et la Région flamande, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 2 février 2010, le Tribunal de première instance de Bruxelles a posé la question préjudicielle suivante : « La disposition de l'article 21, § 5, du décret du 23 janvier 1991 relatif à la protection de l'environnement contre la pollution due aux engrais, en vertu de laquelle il est levé un prélèvement de base, dont le produit revient intégralement à la ' Mestbank ', à charge de chaque importateur d'excédents d'effluents d'élevage par importation, telle qu'elle est applicable pour l'année de production 2004, exercice d'imposition 2005, viole-t-elle les principes de l'union économique et monétaire belge et, partant, l'article 6, § 1er, VI, alinéa 3, de la loi spéciale du 8 août 1980, tel qu'il a été modifié par la loi du 8 août 1988 ? ». Ces affaires, inscrites sous les numéros 4863, 4864, 4865 et 4866 du rôle de la Cour, ont été jointes. (...) III. En droit (...) B.1. Avant son abrogation par le décret de la Région flamande du 22 décembre 2006 « concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles », l'article 21, §§ 1er et 5, du décret de la Région flamande du 23 janvier 1991 « relatif à la protection de l'environnement contre la pollution due aux engrais » (ci-après : le décret sur les engrais), tel qu'il a été remplacé par le décret du 20 décembre 1995 et modifié par les décrets des 19 décembre 1997, 11 mai 1999, 3 mars 2000, 21 décembre 2001 et 28 mars 2003, disposait : « § 1er. Il est levé [un prélèvement] de base BH1 sur la production d'effluents d'élevage, dont le produit revient intégralement à la Mestbank, à charge de tout producteur sur l'entreprise duquel la production d'effluents d'élevage MPp dépassait au cours de l'année civile écoulée 300 kg d'anhydride phosphorique.

Le montant de [ce prélèvement] de base BH1 est calculé sur base de la formule suivante : BH1 = (MPp x Xdmp) + (MPBn x Xdmn) où : - MPp = la production brute d'effluents d'élevage, exprimée en kg de P2O5; - MPBn = la production brute d'effluents d'élevage, exprimée en kg de N; - Xdmp = le taux de [prélèvement] pour la production d'effluents d'élevage en EUR/kg de P2O5; - Xdmn = le taux de [prélèvement] pour la production d'effluents d'élevage en EUR/kg de N. Pour l'application des ces dispositions, il convient d'entendre par la production brute d'effluents d'élevage MPBn, exprimée en kg de N : le produit du cheptel moyen dans l'élevage et/ou l'exploitation agricole durant l'année civile écoulée et les quantités d'excrétion brutes correspondantes par animal, exprimées en kg de N. Le cheptel moyen pour chacune des espèces visées est déterminé en divisant par douze la somme des quotas d'animaux mensuellement enregistrés. Les quantités d'excrétion brutes par animal, exprimées en kg de N, sont fixées sur une base forfaitaire ou réelle, en application du bilan d'excrétion, tel que visé à l'article 20bis, conformément à l'article 5.

Les taux de [prélèvement] précités sont déterminés comme suit : - Xdmp = 0,0111 EUR/kg de P2O5; - Xdmn = 0,0111 EUR/kg de N. [...] § 5. Il est levé [un prélèvement] de base dont le produit revient intégralement à la ' Mestbank ' à charge de chaque importateur d'excédents d'effluents d'élevage par importation. Le montant de [ce prélèvement] de base est fixé à 2,4789 euros par tonne d'excédents d'effluents d'élevage par importation importés en Région flamande au cours de l'année écoulée.

Lorsque l'excédent d'engrais par importation consiste en du fumier de cheval destiné à être utilisé comme matière première pour la production de substrat de champignons, la redevance de base visée à l'alinéa 1er est diminuée d'un pourcentage égal au quotient de : A x 100/B étant entendu que : A = [les] substances nutritives, exprimées en kg de P2O5, exportées de la Région flamande par le même importateur dans la même année de calendrier, sous forme de substrat de champignons à base de fumier de cheval;

B = [les] substances nutritives, exprimées en kg de P2O5, importées en Région flamande par le même importateur dans la même année de calendrier, sous forme de fumier de cheval.

Toutefois, la diminution ne peut [être] appliquée qu'à la seule condition que le redevable concerné joigne à la déclaration visée (à l'article 3, § 7), un bilan nutritif étayant clairement les quantités importées d'éléments nutritionnels B et les quantités exportées d'éléments nutritionnels A ».

B.2. Il ressort des décisions de renvoi et de leur motivation qu'il est demandé à la Cour si l'article 21, § 5, du décret sur les engrais est conforme aux principes de l'union économique et monétaire et, partant, à l'article 6, § 1er, VI, alinéa 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, en ce que le prélèvement qu'il instaure à charge des personnes qui importent en Région flamande des engrais animaux provenant de la Région wallonne est supérieur au prélèvement instauré à l'article 21, § 1er, de ce décret à charge des personnes qui produisent des engrais animaux en Région flamande.

B.3.1. Bien que la section de législation du Conseil d'Etat eût émis des doutes quant à la compatibilité avec les principes de l'union économique et monétaire du prélèvement imposé à charge « de tout importateur d'engrais animal extérieur à la Région flamande », tel qu'il était prévu dans l'avant-projet de décret qui est devenu le décret sur les engrais (avis n° 20.033/B du 6 juillet 1990, Doc. parl., Parlement flamand, 1990-1991, n° 423/1, pp. 132-137), un tel « prélèvement à l'importation » a néanmoins été repris dans ce décret à la suite de l'adoption d'un amendement, qui faisait l'objet du commentaire suivant : « Il s'indique de soumettre à un prélèvement tant les importateurs d'engrais animal qui ne sont pas produits sur les propres terrains de culture que les producteurs flamands ayant des excédents d'effluents d'élevage » (Doc. parl., Parlement flamand, 1990-1991, n° 423/3, p. 18).

B.3.2. Il ressort de l'examen fait par la commission compétente que, par ce prélèvement, le législateur décrétal avait pour objectif de soumettre les engrais importés en Région flamande à un traitement similaire à celui des engrais produits dans cette Région : « Par ailleurs, [un membre de la commission] plaide en faveur d'une répartition équilibrée des charges, en raison de la concurrence avec l'étranger et à partir de celui-ci [...]. Un même prélèvement que sur les engrais indigènes doit pour le moins frapper les engrais importés. [...] De même, l'importation d'engrais extérieur à la Région flamande entraîne des excédents d'effluents d'élevage. Aussi faut-il également faire figurer dans le décret ' les excédents d'effluents d'élevage dus à l'importation ' » (Doc. parl., Parlement flamand, 1990-1991, n° 423/4, pp. 15-23).

B.3.3. En ce qui concerne la différence au niveau du mode de calcul entre les prélèvements perçus, d'une part, sur les engrais produits en Région flamande et, d'autre part, sur les engrais importés en Région flamande, les travaux préparatoires mentionnent : « Il a enfin été déposé un amendement [...], qui rencontre partiellement la préoccupation de l'auteur précédent, en ce qu'il ajoute à l'article un nouveau paragraphe [...] prévoyant un prélèvement de base à charge des importateurs d'excédents d'effluents d'élevage.

Un membre observe que cet amendement ne tient pas compte de la possibilité d'assécher des engrais. Il aurait été préférable de fixer le prélèvement sur la base du contenu en nutriments, comme cela se fait pour le prélèvement frappant l'engrais produit en Région flamande.

Il est répondu que cet amendement est une proposition pragmatique, qui devrait normalement satisfaire aux réglementations européennes. C'est vraisemblablement la plus réalisable à l'heure actuelle.

Mis au vote, l'amendement est adopté à l'unanimité » (Doc. parl., Parlement flamand, 1990-1991, n° 423/4, p. 32).

B.3.4. L'article 43 du décret du 25 juin 1992 « contenant diverses mesures d'accompagnement du budget 1992 » a porté le prélèvement à charge de l'importateur d'engrais de 20 francs (0,4957 euro) à 100 francs (2,4789 euros) par tonne.

Bien que la section de législation du Conseil d'Etat ait rappelé à cet égard ses objections - fondées sur l'union économique et monétaire belge - exprimées dans le cadre de l'instauration du prélèvement en question (avis n° 21.545/1/8 du 23 avril 1992, Doc. parl., Parlement flamand, S.E. 1992, n° 186/1, pp. 161-162), l'Exécutif flamand - rejoint finalement en cela par le législateur décrétal - a souhaité non seulement maintenir ce prélèvement mais également l'accroître de manière substantielle : « Le Conseil d'Etat émet des réserves en ce qui concerne la compatibilité du prélèvement à l'importation avec le Traité CEE et les principes de la libre circulation des marchandises et de l'union économique belge. L'Exécutif souhaite malgré tout maintenir sa proposition, en raison de l'importance et surtout du cadre (les Pays-Bas appliquent une réduction de la redevance à l'exportation !) de la problématique de l'engrais importé, comme nous le démontrerons ci-après.

Il ressort du rapport annuel de l'OVAM que pour l'année 1990, 40.735 tonnes d'engrais animal ont été importées en Région flamande. Si nous comparons ce chiffre avec celui de 1989, nous constatons une légère augmentation.

Cette importation provient principalement des Pays-Bas et est effectuée, d'une part, par des entreprises transrégionales qui épandent de l'engrais sur leurs terrains de culture situés en Région flamande mais, d'autre part, également, et ce dans une mesure accrue, par des producteurs néerlandais venus écouler leurs excédents en Région flamande.

Cet arrivage en provenance des Pays-Bas est dû, d'une part, à la réglementation qui prévoit une réduction du prélèvement de base à l'exportation d'engrais animal. D'autre part, le système de prime appliqué aux Pays-Bas favorise la production et la commercialisation d'engrais de qualité, ce qui a pour effet de rendre l'engrais importé attrayant pour l'utilisateur flamand puisque cet engrais est généralement de bonne qualité. Aussi est-il souhaitable que le montant du prélèvement de base sur les excédents d'effluents d'élevage dus à l'importation soit revu de manière à constituer une compensation pour les avantages obtenus en cas d'exportation depuis les Pays-Bas » (Doc. parl., Parlement flamand, S.E. 1992, n° 186/1, p. 17).

B.3.5. Bien que l'augmentation du prélèvement à charge des importateurs d'engrais ait été jugée nécessaire par le législateur décrétal au titre de « compensation [...] pour les avantages obtenus en cas d'exportation depuis les Pays-Bas », cette augmentation n'a pas été limitée aux engrais importés en Région flamande depuis les Pays-Bas, de sorte qu'elle concerne tous les engrais importés, y compris ceux importés depuis la Région wallonne.

B.4. Selon le juge a quo, les engrais importés en Région flamande sont, par suite de la modification apportée par le décret précité du 25 juin 1992, taxés nettement plus lourdement que les engrais produits dans cette Région.

Dans son mémoire, le Gouvernement flamand fait valoir que le juge a quo, dans le cas concret qu'il utilise pour illustrer la différence entre le prélèvement à charge de l'importateur et celui à charge du producteur - plus précisément la situation de la partie demanderesse devant ce juge -, s'est trompé dans le calcul de ces prélèvements, mais il ne réfute en aucune manière que les engrais importés soient taxés plus lourdement que les engrais produits en Région flamande. En effet, il découle des calculs effectués dans son mémoire par le Gouvernement flamand que si les engrais importés par la partie demanderesse devant le juge a quo n'avaient pas été importés mais produits en Région flamande, le prélèvement aurait été environ six fois inférieur.

B.5.1. Le prélèvement en cause n'apparaît pas comme la rétribution d'un service fourni par l'autorité au profit du redevable, considéré individuellement. Il n'est donc pas une redevance, mais un impôt.

B.5.2. L'exercice par une région de la compétence fiscale propre qui lui a été attribuée ne peut porter atteinte à la conception globale de l'Etat telle qu'elle se dégage des réformes de l'Etat successives ainsi que des lois spéciales et ordinaires déterminant les compétences respectives de l'autorité fédérale, des communautés et des régions.

Il ressort de l'ensemble de ces dispositions, et notamment de celles de l'article 6, § 1er, VI, alinéa 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 - inséré par l'article 4, § 8, de la loi spéciale du 8 août 1988 -, et de l'article 49, § 6, alinéa 3, de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions que la structure de l'Etat belge repose sur une union économique et monétaire caractérisée par un marché intégré et l'unité de la monnaie.

Bien que l'article 6, § 1er, VI, alinéa 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 s'inscrive dans l'attribution de compétences aux régions en ce qui concerne l'économie, cette disposition traduit la volonté du législateur spécial de maintenir une réglementation de base uniforme de l'organisation de l'économie dans un marché intégré.

L'existence d'une union économique implique au premier chef la libre circulation des marchandises et des facteurs de production entre les composantes de l'Etat. Sont incompatibles avec une union économique, s'agissant des échanges de biens, les mesures établies de façon autonome par les composantes de l'union - en l'espèce, les régions - qui entravent la libre circulation. Il en va nécessairement de même pour tous droits de douane intérieurs et toutes taxes d'effet équivalent.

B.6. Sans qu'il soit nécessaire en l'espèce d'examiner si le prélèvement en cause doit en soi - à savoir indépendamment d'une comparaison avec le prélèvement frappant les engrais produits en Région flamande - être ou non qualifié de droit de douane intérieur ou de taxe d'effet équivalent, il suffit de constater que ce prélèvement, qui est lié au dépassement de la limite territoriale qui est fixée entre les régions en vertu de la Constitution, a un effet égal à celui d'un droit de douane en ce qu'il frappe plus lourdement les engrais importés en Région flamande que les engrais produits dans cette Région.

B.7. Les questions préjudicielles appellent une réponse positive.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 21, § 5, du décret de la Région flamande du 23 janvier 1991 relatif à la protection de l'environnement contre la pollution due aux engrais, tel qu'il était d'application pour les années de production 2003, 2004, 2005 et 2006 et pour les exercices d'imposition correspondants 2004, 2005, 2006 et 2007, viole l'article 6, § 1er, VI, alinéa 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 28 octobre 2010.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux.

Le président, M. Bossuyt.