GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 123/2010 van 28 oktober 2010 Rolnummers 4863, 4864, 4865 en 4866 In zake : de prejudiciële vragen betreffende artikel 21, § 5, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen, gesteld door de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters M. Bossuyt en M. Melchior, en de rechters R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe en J. Spreutels, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter M. Bossuyt, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vragen en rechtspleging a. Bij vonnis van 18 januari 2010 in zake de nv « De Ceuster Meststoffen » tegen de Vlaamse Landmaatschappij en het Vlaamse Gewest, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 2 februari 2010, heeft de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt de bepaling van artikel 21, § 5, van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen, krachtens hetwelk er een basisheffing is, waarvan de opbrengst integraal wordt toegekend aan de Mestbank lastens elke invoerder van mestoverschotten door invoer, zoals van toepassing voor het productiejaar 2005, aanslagjaar 2006, de beginselen van de Belgische economische en monetaire unie en derhalve artikel 6, § 1, VI, derde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten, gewijzigd bij de wet van 8 augustus 1988 ? ».b. Bij vonnis van 18 januari 2010 in zake de nv « De Ceuster Meststoffen » tegen de Vlaamse Landmaatschappij, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 2 februari 2010, heeft de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt de bepaling van artikel 21, § 5, van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen, krachtens hetwelk er een basisheffing is, waarvan de opbrengst integraal wordt toegekend aan de Mestbank lastens elke invoerder van mestoverschotten door invoer, zoals van toepassing voor het productiejaar 2003, aanslagjaar 2004, de beginselen van de Belgische economische en monetaire unie en derhalve artikel 6, § 1, VI, derde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten, gewijzigd bij de wet van 8 augustus 1988 ? ».c. Bij vonnis van 18 januari 2010 in zake de nv « De Ceuster Meststoffen » tegen de Vlaamse Landmaatschappij en het Vlaamse Gewest, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 2 februari 2010, heeft de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt de bepaling van artikel 21, § 5, van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen, krachtens hetwelk er een basisheffing is, waarvan de opbrengst integraal wordt toegekend aan de Mestbank lastens elke invoerder van mestoverschotten door invoer, zoals van toepassing voor het productiejaar 2006, aanslagjaar 2007, de beginselen van de Belgische economische en monetaire unie en derhalve artikel 6, § 1, VI, derde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten, gewijzigd bij de wet van 8 augustus 1988 ? ».d. Bij vonnis van 18 januari 2010 in zake de nv « De Ceuster Meststoffen » tegen de Vlaamse Landmaatschappij en het Vlaamse Gewest, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 2 februari 2010, heeft de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt de bepaling van artikel 21, § 5, van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen, krachtens hetwelk er een basisheffing is, waarvan de opbrengst integraal wordt toegekend aan de Mestbank lastens elke invoerder van mestoverschotten door invoer, zoals van toepassing voor het productiejaar 2004, aanslagjaar 2005, de beginselen van de Belgische economische en monetaire unie en derhalve artikel 6, § 1, VI, derde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten, gewijzigd bij de wet van 8 augustus 1988 ? ». Die zaken, ingeschreven onder de nummers 4863, 4864, 4865 en 4866 van de rol van het Hof, werden samengevoegd. (...) III. In rechte (...) B.1. Vóór de opheffing ervan bij het decreet van het Vlaamse Gewest van 22 december 2006 « houdende de bescherming van water tegen de verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen », bepaalde artikel 21, §§ 1 en 5, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 23 januari 1991 « inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen » (hierna : het Meststoffendecreet), zoals vervangen bij het decreet van 20 december 1995 en gewijzigd bij de decreten van 19 december 1997, 11 mei 1999, 3 maart 2000, 21 december 2001 en 28 maart 2003 : « § 1. Er is een basisheffing BH1 op de productie van dierlijke mest, waarvan de opbrengst integraal wordt toegekend aan de Mestbank, lastens elke producent op wiens bedrijf de dierlijke mestproductie MPp, gedurende het voorbije kalenderjaar, meer bedroeg dan 300 kg difosforpentoxyde.

Het bedrag van deze basisheffing BH1 wordt door middel van de volgende formule berekend BH1 = (MPp x Xdmp) + (MPBn x Xdmn) waarin : - MPp = de bruto-productie van dierlijke mest, uitgedrukt in kg P205; - MPBn = de bruto-productie van dierlijke mest, uitgedrukt in kg N; - Xdmp = de heffingsvoet voor de productie van dierlijke mest in EUR/kg P205; - Xdmn = de heffingsvoet voor de productie van dierlijke mest in EUR/kg N. Voor de toepassing van deze bepalingen wordt onder de bruto-productie van dierlijke mest MPBn, uitgedrukt in kg N, verstaan : het product van de gemiddelde veebezetting in de veeteelt- en/of landbouwinrichting gedurende het voorbije kalenderjaar en de overeenkomstige brutouitscheidingshoeveelheden per dier uitgedrukt in kg N. De gemiddelde veebezetting van elk van de bedoelde diersoorten wordt vastgesteld door de som van de maandelijks geregistreerde dierenaantallen te delen door twaalf. De bruto-uitscheidingshoeveelheden per dier, uitgedrukt in kg N, is forfaitair of reëel, met toepassing van de mestuitscheidingsbalans als bedoeld in artikel 20bis, vastgesteld in artikel 5.

Voormelde heffingsvoeten worden als volgt vastgesteld : - Xdmp = 0,0111 EUR/kg P205; - Xdmn = 0,0111 EUR/kg N. [...] § 5. Er is een basisheffing, waarvan de opbrengst integraal wordt toegekend aan de Mestbank, lastens elke invoerder van mestoverschotten door invoer. Het bedrag van deze basisheffing is vastgesteld op 2,4789 euro per ton van het in het voorbije kalenderjaar in het Vlaamse Gewest ingebrachte mestoverschot door invoer.

In het geval het mestoverschot door invoer betrekking heeft op paardenmest bestemd als grondstof voor de aanmaak van champignonsubstraat wordt de in het eerste lid bedoelde basisheffing verminderd met een percentage gelijk aan het quotiënt van : A x 100/B waarbij : A = de door diezelfde invoerder in datzelfde kalenderjaar uit het Vlaamse Gewest via het champignonsubstraat geëxporteerde nutriënten afkomstig van paardenmest uitgedrukt in kg P2O5;

B = de door diezelfde invoerder in datzelfde kalenderjaar in het Vlaamse Gewest via het paardenmest geïmporteerde nutriënten, uitgedrukt in kg P2O5;

Voormelde vermindering kan evenwel slechts in aanmerking worden genomen op voorwaarde dat de betrokken heffingsplichtige bij zijn in § 7 van het artikel 3 bedoelde aangifte een nutriëntenbalans voegt waarin de hoeveelheden geïmporteerde nutriënten B en de hoeveelheden geëxporteerde nutriënten A duidelijk zijn gestaafd ».

B.2. Uit de verwijzingsbeslissingen en de motivering ervan blijkt dat het Hof wordt gevraagd of artikel 21, § 5, van het Meststoffendecreet in overeenstemming is met de beginselen van de economische en monetaire unie en derhalve met artikel 6, § 1, VI, derde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten tot hervorming der instellingen, doordat de erbij ingevoerde heffing ten laste van de personen die dierlijke meststoffen afkomstig uit het Waalse Gewest invoeren in het Vlaamse Gewest, hoger is dan de bij artikel 21, § 1, van dat decreet ingevoerde heffing ten laste van de personen die dierlijke meststoffen produceren in het Vlaamse Gewest.

B.3.1. Ofschoon de afdeling wetgeving van de Raad van State twijfels had geuit over de verenigbaarheid met de beginselen van de economische en monetaire unie van de ten laste van « elke invoerder van dierlijke mest van buiten het Vlaamse Gewest » opgelegde heffing, zoals voorzien in het voorontwerp van decreet dat heeft geleid tot het Meststoffendecreet (advies nr. 20.033/B van 6 juli 1990, Parl. St., Vlaams Parlement, 1990-1991, nr. 423/1, pp. 132-137), werd zulk een « invoerheffing » niettemin in dat decreet opgenomen ten gevolge van het aannemen van een amendement, dat was toegelicht als volgt : « Het is aangewezen de invoerders van dierlijke mest die niet op eigen cultuurgronden worden opgebracht evenzeer als de Vlaamse producenten met mestoverschotten aan een heffing te onderwerpen » (Parl. St., Vlaams Parlement, 1990-1991, nr. 423/3, p. 18).

B.3.2. Uit de bespreking van de bevoegde commissie blijkt dat de decreetgever met die heffing tot doel had de meststoffen die in het Vlaamse Gewest worden ingevoerd, aan een gelijksoortige behandeling te onderwerpen als de in dat Gewest geproduceerde meststoffen : « Verder bepleit [een lid van de commissie] een evenwichtige verdeling van de lasten, omwille van de concurrentie met en vanuit het buitenland [...]. Op de importmest moet minstens dezelfde heffing rusten als op de inheemse mest. [...] Ook de invoer van mest van buiten het Vlaamse Gewest zorgt voor een mestoverschot. Daarom moet in het decreet ook het ' mestoverschot door invoer ' worden opgenomen » (Parl. St., Vlaams Parlement, 1990-1991, nr. 423/4, pp. 15-23).

B.3.3. Met betrekking tot het verschil in berekeningswijze van de heffingen geheven op, enerzijds, de in het Vlaamse Gewest geproduceerde meststoffen, en anderzijds, de in het Vlaamse Gewest ingevoerde meststoffen, vermeldt de parlementaire voorbereiding : « Tenslotte wordt een amendement ingediend [...], dat gedeeltelijk aan de bekommernis van de vorige indiener tegemoet komt, doordat het een nieuwe paragraaf [...] aan het artikel toevoegt waarin een basisheffing wordt voorzien lastens de invoerders van mestoverschot door invoer.

Een lid merkt op dat dit amendement geen rekening houdt met de mogelijkheid dat mest kan ingedikt worden. Beter ware het de heffing te bepalen op basis van de nutriënteninhoud, zoals dat gebeurt voor de heffing op mest geproduceerd in het Vlaamse Gewest.

Hierop wordt geantwoord dat dit amendement een pragmatisch voorstel is, dat normaal zou moeten voldoen aan de Europese reglementeringen.

Het is op dit ogenblik waarschijnlijk het meest haalbare.

Ter stemming gelegd wordt het amendement eenparig aangenomen » (Parl.

St., Vlaams Parlement, 1990-1991, nr. 423/4, p. 32).

B.3.4. Bij artikel 43 van het decreet van 25 juni 1992 « houdende diverse bepalingen tot begeleiding van de begroting 1992 » werd de heffing ten laste van de invoerder van meststoffen opgetrokken van 20 frank (0,4957 euro) tot 100 frank (2,4789 euro) per ton.

Ofschoon de afdeling wetgeving van de Raad van State daarbij had herinnerd aan haar - uit de Europese en Belgische economische en monetaire unie afgeleide - bezwaren geuit naar aanleiding van het invoeren van de desbetreffende heffing (advies nr. 21.545/1/8 van 23 april 1992, Parl. St., Vlaams Parlement, B.Z. 1992, nr. 186/1, pp. 161-162), wenste de Vlaamse Executieve - daarin uiteindelijk gevolgd door de decreetgever - die heffing niet alleen te handhaven, maar ook substantieel te verhogen : « De Raad van State maakt voorbehoud voor wat betreft de bestaanbaarheid van de invoerheffing met het E.E.G.-Verdrag en met de beginselen van het vrij verkeer van goederen, en de Belgische economische unie. De Executieve wenst haar voorstel toch te handhaven, omwille van de omvang en vooral omwille van de aanleiding (in Nederland geldt vermindering van de heffing bij uitvoer !) van de problematiek van het ingevoerde mest, zoals wij hierna aantonen.

Uit het jaarverslag van OVAM blijkt dat er voor het jaar 1990, 40.735 ton dierlijke mest in het Vlaamse Gewest werd ingevoerd. Als we de vergelijking maken met 1989, stellen we een lichte vermeerdering vast.

Deze invoer is hoofdzakelijk afkomstig vanuit Nederland en gebeurt enerzijds door gewestgrensoverschrijdende bedrijven die hun cultuurgronden gelegen in het Vlaamse Gewest bemesten maar anderzijds ook en dit in toenemende mate door Nederlandse producenten die hun overschot in het Vlaamse Gewest komen afzetten.

Als reden voor deze toevoer vanuit Nederland is er enerzijds de regeling die een vermindering van de basisheffing voorziet bij uitvoer van dierlijke mest. Anderzijds bevordert het in Nederland gehanteerde premiestelsel de produktie en verhandeling van kwaliteitsmest waardoor de ingevoerde mest aantrekkelijk wordt voor de Vlaamse gebruiker aangezien deze mest meestal van goede kwaliteit is. Om deze redenen is het wenselijk dat het bedrag van de basisheffing op het mestoverschot door invoer wordt herzien zodanig dat ze een compensatie is voor de voordelen verkregen bij de uitvoer uit Nederland » (Parl. St., Vlaams Parlement, B.Z. 1992, nr. 186/1, p. 17).

B.3.5. Hoewel de verhoging van de heffing ten laste van de invoerders van meststoffen door de decreetgever noodzakelijk werd geacht als « compensatie [...] voor de voordelen verkregen bij de uitvoer uit Nederland », werd die verhoging niet beperkt tot de meststoffen die vanuit Nederland in het Vlaamse Gewest worden ingevoerd, zodat ze alle ingevoerde meststoffen treft, ook die ingevoerd vanuit het Waalse Gewest.

B.4. Volgens de verwijzende rechter worden meststoffen die in het Vlaamse Gewest worden ingevoerd, ten gevolge van de bij het voormelde decreet van 25 juni 1992 doorgevoerde wijziging, duidelijk zwaarder belast dan meststoffen die in dat Gewest worden geproduceerd.

In haar memorie voert de Vlaamse Regering aan dat de verwijzende rechter, in het concrete geval dat door hem werd aangewend ter illustratie van het verschil tussen de heffing ten laste van de invoerder en die ten laste van de producent - meer bepaald het geval van de situatie van de eisende partij voor die rechter -, zich heeft vergist bij de berekening van die heffingen, maar zij weerlegt op geen enkele wijze dat de ingevoerde meststoffen zwaarder worden belast dan de in het Vlaamse Gewest geproduceerde meststoffen. Uit de berekeningen die de Vlaamse Regering in haar memorie maakt, volgt immers dat, indien de door de eisende partij voor de verwijzende rechter ingevoerde meststoffen niet zouden zijn ingevoerd, maar geproduceerd in het Vlaamse Gewest, de heffing ongeveer zes maal lager zou liggen.

B.5.1. De in het geding zijnde heffing doet zich niet voor als de vergoeding van een dienst die de overheid verleent ten voordele van de heffingsplichtige individueel beschouwd. Zij is dus geen retributie, maar een belasting.

B.5.2. De uitoefening door een gewest van zijn eigen fiscale bevoegdheid mag geen afbreuk doen aan de algehele staatsopvatting, zoals die tot uiting komt in de opeenvolgende staatshervormingen en in de respectieve bijzondere en gewone wetten tot bepaling van de onderscheiden bevoegdheden van de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten.

Uit het geheel van die bepalingen, inzonderheid uit artikel 6, § 1, VI, derde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten - ingevoegd bij artikel 4, § 8, van de bijzondere wet van 8 augustus 1988 -, en uit artikel 49, § 6, derde lid, van de bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten blijkt dat het Belgische staatsbestel berust op een economische en monetaire unie, die wordt gekenmerkt door een geïntegreerde markt en door de eenheid van de munt.

Hoewel artikel 6, § 1, VI, derde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten past in het kader van de toewijzing van bevoegdheden aan de gewesten wat de economie betreft, geldt die bepaling als de uiting van de wil van de bijzondere wetgever om een eenvormige basisregeling van de organisatie van de economie in een geïntegreerde markt te handhaven.

Het bestaan van een economische unie impliceert in de eerste plaats het vrije verkeer van goederen en productiefactoren tussen de deelgebieden van de Staat. Wat het goederenverkeer betreft, zijn de maatregelen die autonoom door de deelgebieden van de unie - in casu de gewesten - worden vastgesteld en het vrije verkeer belemmeren, niet bestaanbaar met een economische unie. Dit geldt noodzakelijkerwijs voor alle interne douanerechten en alle heffingen met gelijke werking.

B.6. Zonder dat het te dezen nodig is te onderzoeken of de in het geding zijnde heffing op zich - meer bepaald los van een vergelijking met de heffing op de in het Vlaamse Gewest geproduceerde meststoffen - al dan niet dient te worden gekwalificeerd als een intern douanerecht of een heffing met gelijke werking, volstaat het vast te stellen dat die heffing, doordat zij is gekoppeld aan het overschrijden van de territoriale grens die krachtens de Grondwet tussen de gewesten is vastgesteld, een werking heeft die gelijk is met die van een douanerecht doordat zij de meststoffen die worden ingevoerd in het Vlaamse Gewest, zwaarder treft dan de meststoffen die in dat Gewest worden geproduceerd.

B.7. De prejudiciële vragen dienen bevestigend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 21, § 5, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen, zoals van toepassing voor de productiejaren 2003, 2004, 2005 en 2006 en de daarmee overeenstemmende aanslagjaren 2004, 2005, 2006 en 2007, schendt artikel 6, § 1, VI, derde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten tot hervorming der instellingen.

Aldus uitgesproken in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op de openbare terechtzitting van 28 oktober 2010.

De griffier, P.-Y. Dutilleux.

De voorzitter, M. Bossuyt.