COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 110/2010 du 6 octobre 2010 Numéro du rôle : 4838 En cause : la question préjudicielle concernant l'article 9, alinéa 2, de la loi du 12 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 source service public federal interieur Loi concernant la protection de la rémunération des travailleurs fermer relative au transport de produits gazeux et autres par canalisations, posée par le Conseil d'Etat.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents M. Bossuyt et M. Melchior, et des juges R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, E. Derycke, J. Spreutels et P. Nihoul, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président M. Bossuyt, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par arrêt n° 198.943 du 15 décembre 2009 en cause de la SA « Total Belgium » et de la SA « Société nationale de transport par canalisations » contre l'Etat belge, parties intervenantes : la SA « Waterwegen en Zeekanaal (W&Z) » et la Région flamande, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 28 décembre 2009, le Conseil d'Etat a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 9, alinéa 2, de la loi du 12 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 source service public federal interieur Loi concernant la protection de la rémunération des travailleurs fermer relative au transport de produits gazeux et autres par canalisations viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution en ce que cette disposition impliquerait que les exploitants d'une conduite de gaz peuvent, dans toutes les hypothèses déclarées d'intérêt national, être soumis à un ordre royal de déplacement, alors que, conformément à l'article 13, alinéa 2, de la loi du 10 mars 1925 sur les distributions d'énergie électrique, les exploitants d'un réseau d'électricité situé sur le domaine public ne peuvent être soumis à un ordre de déplacement émanant du gouvernement que lorsque l'intérêt de la défense nationale l'exige ? » (...) III. En droit (...) B.1.1. L'article 9 de la loi du 12 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 source service public federal interieur Loi concernant la protection de la rémunération des travailleurs fermer relative au transport de produits gazeux et autres par canalisations (ci-après : la loi sur le gaz), tel qu'il a été modifié par l'article 8 de la loi du 29 avril 1999 relative à l'organisation du marché du gaz et au statut fiscal des producteurs d'électricité, dispose : « Le titulaire d'une autorisation de transport a le droit d'exécuter sous ou sur le domaine public ou au-dessus de celui-ci tous travaux nécessaires à l'établissement, au fonctionnement et à l'entretien en bon état des installations de transport de gaz. Ces travaux doivent être exécutés conformément aux conditions stipulées dans l'autorisation de transport, et dans le respect de toutes dispositions légales et réglementaires en vigueur en la matière.

Lorsque l'intérêt national le commande, le Roi a le droit de faire modifier l'implantation ou le tracé de l'installation de transport de gaz ainsi que les ouvrages qui s'y rapportent. Le coût de ces modifications est à la charge de l'exploitant de l'installation de transport de gaz.

L'Etat, les provinces et les communes possèdent le même droit en ce qui concerne les installations de transport de gaz établies sur leur domaine public. Les modifications ainsi produites sont réalisées aux frais de l'exploitant de l'installation de transport de gaz lorsqu'elles sont imposées soit pour un motif de sécurité publique, soit pour préserver la beauté d'un site, soit dans l'intérêt d'un service public ou des cours d'eau, canaux et voies publiques, soit en raison de changements apportés aux accès des propriétés situées en bordure de la voie publique. Dans les autres cas, elles sont à la charge de l'Etat, de la province ou de la commune, qui peuvent alors exiger un devis préalable et, en cas de désaccord sur le prix des travaux à exécuter, procéder eux-mêmes à cette exécution ».

B.1.2. L'article 13 de la loi du 10 mars 1925 sur les distributions d'énergie électrique (ci-après : la loi sur l'électricité), tel qu'il est d'application en Région flamande, dispose : « L'Etat, les provinces, les communes, les associations de communes, de même que les concessionnaires de distributions publiques et les titulaires de permissions de voirie, ont le droit d'exécuter sur ou sous les places, routes, sentiers, cours d'eau et canaux faisant partie du domaine public de l'Etat, des provinces et des communes, tous les travaux que comportent l'établissement et l'entretien en bon état des lignes aériennes ou souterraines, à condition toutefois de se conformer aux lois et aux règlements, ainsi qu'aux dispositions spécialement prévues à cet effet, soit dans les décisions administratives, soit dans les actes de concession ou de permission.

Lorsque l'intérêt de la défense nationale l'exige, le gouvernement a le droit de faire modifier les dispositions ou le tracé d'une installation ainsi que les ouvrages qui s'y rapportent. Les frais des travaux sont à charge de l'entreprise qui a établi l'installation.

L'Etat, les provinces et les communes ont, en tout cas, sur leur domaine respectif, le droit de faire modifier ultérieurement les dispositions ou le tracé d'une installation, ainsi que les ouvrages qui s'y rapportent. Si les modifications sont imposées, soit pour un motif de sécurité publique, soit pour préserver la beauté d'un site, soit dans l'intérêt de la voirie, des cours d'eau, des canaux ou d'un service public, soit comme conséquence des changements apportés par les riverains aux accès des propriétés en bordure des voies empruntées, les frais de travaux sont à charge de l'entreprise qui a établi l'installation; dans les autres cas, ils sont à charge de l'autorité qui impose les modifications. Celle-ci peut exiger un devis préalable et, en cas de désaccord, procéder elle-même à l'exécution des travaux.

Les communes et associations de communes ne sont astreintes à aucune formalité administrative pour placer et entretenir les canalisations électriques sur leur propre voirie ».

B.2.1. Le juge a quo demande si l'article 9, alinéa 2, de la loi sur le gaz est compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce que les exploitants d'une conduite de gaz peuvent, dans toutes les hypothèses déclarées d'intérêt national, être soumis à un arrêté royal de déplacement, alors que, conformément à l'article 13, alinéa 2, de la loi sur l'électricité, les exploitants d'un réseau d'électricité situé sur le domaine public ne peuvent être soumis à un ordre de déplacement émanant du gouvernement que lorsque l'intérêt de la défense nationale l'exige.

B.2.2. Il ressort de la décision de renvoi et de sa motivation que la différence de traitement porte sur des installations situées sous ou sur le domaine public ou au-dessus de celui-ci.

B.3. Contrairement à ce que soutient le Conseil des ministres, la notion d'« intérêt de la défense nationale » contenue dans l'article 13, alinéa 2, de la loi sur l'électricité est distincte de la notion d'« intérêt national » contenue dans l'article 9, alinéa 2, de la loi sur le gaz.

B.4. Contrairement à ce que font valoir le Conseil des ministres, la SA « Waterwegen en Zeekanaal » et la Région flamande, les exploitants d'une installation de transport de gaz située sous ou sur le domaine public ou au-dessus de celui-ci sont suffisamment comparables aux exploitants d'une conduite d'électricité située sous ou sur le domaine public ou au-dessus de celui-ci, en ce qui concerne la réglementation relative à l'obligation de procéder à leurs frais au déplacement de leur installation,.

B.5.1. La loi sur le gaz a pour objet de régler le transport de gaz effectué au moyen de canalisations.

Aux termes de l'article 3 de cette loi, la construction et l'exploitation de toute installation de transport de gaz sont soumises à l'octroi préalable d'une autorisation individuelle délivrée par le ministre. L'article 9, alinéa 1er, de cette même loi confère au titulaire d'une autorisation le droit d'exécuter, aux conditions stipulées dans l'autorisation de transport et dans le respect de toutes dispositions réglementaires et légales en vigueur en la matière, sous ou sur le domaine public ou au-dessus de celui-ci tous travaux nécessaires à l'établissement, au fonctionnement et à l'entretien en bon état des installations de transport de gaz. Selon l'article 11 de la loi précitée, l'occupation partielle du domaine public doit respecter l'usage auquel celui-ci est affecté et cette occupation n'entraîne aucune dépossession mais est constitutive d'une servitude légale d'utilité publique interdisant tout acte de nature à nuire aux installations ou à leur exploitation.

B.5.2. Il ressort des travaux préparatoires qu'en adoptant la loi du 12 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 source service public federal interieur Loi concernant la protection de la rémunération des travailleurs fermer, le législateur voulait, entre autres, mettre fin à la situation antérieure, qui impliquait que les entreprises souhaitant faire usage, pour leurs installations de transport de gaz, du domaine public des communes, des provinces et de l'Etat, devaient obtenir une autorisation préalable de chacune de ces autorités : « Le régime actuel en matière d'occupation du domaine public par les installations de gaz donne aux autorités dont dépend le domaine utilisé (Etat, province, commune) le droit d'accorder les autorisations d'occupation de leur domaine, sauf recours au Roi.

Ce régime est très disparate puisque chaque propriétaire du domaine public peut pratiquement assortir les autorisations données des conditions particulières qui lui paraissent souhaitables. De plus, il faut autant d'autorisations qu'il y a de propriétaires de domaine.

Le système préconisé par la loi modifie cette situation qui est préjudiciable à une exploitation rationnelle eu égard à la précarité fondamentale des autorisations accordées et aux coûts onéreux imposés par des déplacements de canalisations parfois très peu de temps après leur établissement.

Par la présente loi l'occupation du domaine public dépendra d'une autorité centrale » (Doc. parl., Chambre, 1964-1965, n° 899/1, p. 9).

C'est pour cette raison qu'il a été précisé que la construction et l'exploitation d'une installation de transport de gaz est soumise à l'autorisation préalable d'une seule autorité publique (article 3) et que le titulaire d'une telle autorisation a en principe le droit d'exécuter des travaux sous ou sur le domaine public de l'Etat, des communes et des provinces ou au-dessus de celui-ci (article 9, alinéa 1er).

B.6.1. Selon l'article 9, alinéa 2, de la loi sur le gaz, le Roi a le droit, lorsque l'intérêt national le commande, de faire modifier l'implantation ou le tracé de l'installation de transport de gaz ainsi que les ouvrages qui s'y rapportent aux frais de l'exploitant de l'installation de transport de gaz.

Cette disposition ne peut pas être dissociée de la disposition contenue dans l'article 9, alinéa 3, de cette loi, selon laquelle l'Etat, les provinces et les communes ont le droit, en ce qui concerne les installations de transport de gaz établies sur leur domaine public, de faire modifier l'implantation ou le tracé de ces installations ainsi que les ouvrages qui s'y rapportent, et ce aux frais de l'exploitant de ces installations, lorsque ces modifications sont imposées soit pour un motif de sécurité publique, soit pour préserver la beauté d'un site, soit dans l'intérêt d'un service public ou des cours d'eau, canaux et voies publiques, soit en raison de changements apportés aux accès des propriétés situées en bordure de la voie publique. Dans les autres cas, les frais sont à charge de l'Etat, de la province ou de la commune.

B.6.2. Il peut être déduit de la place à laquelle figurent les règles contenues dans les deuxième et troisième alinéas de l'article 9 de la loi du 12 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 source service public federal interieur Loi concernant la protection de la rémunération des travailleurs fermer - à savoir immédiatement après la règle accordant au titulaire d'une autorisation le droit d'effectuer des travaux sous ou sur le domaine public ou au-dessus de celui-ci - que la possibilité pour les autorités concernées de faire modifier, aux frais de l'exploitant des installations, l'implantation ou le tracé des installations de transport de gaz ainsi que les ouvrages qui s'y rapportent a été considérée par le législateur comme une compensation du droit des titulaires d'une autorisation de transport de gaz de faire usage du domaine public des diverses autorités.

B.6.3. Compte tenu de l'objet général de la législation dont fait partie la disposition litigieuse, à savoir faciliter le transport de quantités sans cesse croissantes de gaz naturel et d'autres gaz, le législateur a pris une mesure pertinente en établissant une servitude légale d'utilité publique pour l'usage du domaine public, assortie, pour les autorités publiques concernées, de droits visant à sauvegarder leurs droits de jouissance sur le fonds grevé.

B.6.4. Compte tenu du but plus spécifique de cette législation, mentionné en B.5.2, le législateur a pu estimer qu'il était nécessaire, afin d'éviter que les communes et les provinces exigent le déplacement des installations situées sous ou sur le domaine public ou au-dessus de celui-ci sans qu'existent des motifs admissibles pour ce faire, de ne faire supporter le coût de ce déplacement par l'exploitant de l'installation que dans les cas d'intérêt général ou privé définis dans l'article 9, alinéa 3, de la loi sur le gaz. Bien que l'énumération figurant dans cette disposition soit limitative, les autorités publiques concernées disposent néanmoins, compte tenu de la nature générale des motifs d'intérêt général qui y sont énumérés - plus précisément la sécurité publique, la préservation de la beauté d'un site, l'intérêt d'un service public ou des cours d'eau, canaux et voies publiques - de larges possibilités d'exiger le déplacement des installations aux frais de l'exploitant.

B.6.5. Le législateur a également pu estimer que le risque qu'un déplacement de canalisations soit exigé sans motif acceptable n'existe pas dans la même mesure lorsque cette décision est prise par le Roi.

Le droit du Roi de commander le déplacement des installations situées sous, sur ou au-dessus du domaine public des communes, des provinces et de l'Etat est proportionné au fait qu'une seule autorisation préalable est requise pour l'utilisation du domaine public de ces diverses autorités. La mesure qui prévoit que le Roi peut demander un déplacement aux frais de l'exploitant chaque fois qu'Il estime que « l'intérêt national » l'exige est pertinente par rapport aux objectifs poursuivis par le législateur.

B.7. L'article 13 de la loi sur l'électricité est fondé sur des hypothèses de départ similaires.

L'exposé des motifs du projet de loi mentionne à ce sujet ce qui suit : « Actuellement, lorsqu'une entreprise de distribution régie ou concédée par une commune doit emprunter la voie publique en dehors de la zone qu'elle est appelée à desservir comme aussi lorsque n'importe quelle autre entreprise se trouve dans le cas de devoir se servir de la voie publique, il y a lieu pour elle de se pourvoir d'une autorisation auprès des différentes autorités dont relèvent les routes que les conducteurs doivent emprunter. S'ils empruntent à la fois la voirie de l'Etat, celle de la Province et celle de multiples communes, le nombre des autorisations nécessaires peut devenir très considérable. [...] Il est inutile d'insister sur les inconvénients d'une telle situation.

En vue d'y remédier, le projet dispose à l'article 2 que : tant pour leurs propres besoins que pour les permissions de voirie ou les concessions de distribution qu'ils accorderont en vue de la nouvelle loi, l'Etat, les Provinces et les Communes auront le droit d'effectuer ou de laisser effectuer par des particuliers ou des sociétés le transport et la distribution de l'énergie électrique au moyen de conducteurs empruntant la voie publique aussi bien lorsque celle-ci fait partie que lorsqu'elle ne fait pas partie de leur domaine respectif. Il en résultera que pour établir et exploiter une ligne électrique, les entreprises particulières n'auront plus besoin à l'avenir que d'une seule permission de voirie, quelles que soient les routes utilisées. Cela simplifiera de beaucoup les formalités et donnera la garantie que les installations seront établies et exploitées dans des conditions plus favorables au double point de vue économique technique » (Doc. parl., Chambre, 1922-1923, n° 393, pp. 2-3).

En ce qui concerne le droit de l'autorité publique de demander un déplacement des canalisations aux frais de l'exploitant, un sénateur a déclaré : « Je crois que, en cette matière, nous ne devons pas oublier qu'il ne peut jamais être question d'aliéner le domaine public, sur lequel le concessionnaire ou transporteur a simplement le droit de passer. Cette permission ne peut constituer pour le bénéficiaire un droit de propriété dans le sens de propriété privée, auquel on ne peut porter atteinte ou trouble sans devoir une indemnité. [...] La commune, lorsqu'elle accordait une concession de voirie, accordait un avantage qui, autrefois était essentiellement précaire. C'est contre cette précarité que le législateur a voulu, dans la nouvelle loi, prémunir les sociétés concessionnaires ou celles qui font des transports d'électricité, en les mettant à l'abri de toute espèce de vexations possibles de la part du pouvoir communal ou provincial. Il est donc entendu qu'on accorde un droit stable de passage. Mais, quant à la modalité de l'exercice de ce droit, il faut absolument, pour qu'on respecte l'autorité publique, que celle-ci puisse réglementer la façon dont ce droit sera exercé. Si, pour un motif d'utilité publique, il est indispensable de changer l'emplacement d'un pylône ou d'un poteau, il faut que le concessionnaire sache d'avance qu'il est exposé à devoir faire exécuter ce déplacement à ses frais. Il est évident que, si une commune ou une province obligeait une société qui est concessionnaire ou qui transporte simplement le courant à modifier toute une ligne dans des conditions absolument vexatoires, [...] il y aurait toujours le recours aux autorités supérieures, qui peuvent intervenir en cas de lésion de l'intérêt général » (Ann., Sénat, 11 décembre 1924, p. 238).

B.8.1. La règle contenue dans l'article 13, alinéa 2, de la loi sur l'électricité diffère néanmoins de celle contenue dans l'article 9, alinéa 2, de la loi sur le gaz, en ce sens que le gouvernement peut, en vertu de la première règle, ordonner un déplacement des canalisations aux frais de l'exploitant lorsque l'intérêt de la défense nationale l'exige, alors que, selon la deuxième règle, le Roi peut le faire lorsque l'intérêt national le commande.

B.8.2. La règle contenue dans l'article 13, alinéa 2, de la loi sur l'électricité doit cependant être lue en combinaison avec celle figurant au troisième alinéa de cette disposition, selon laquelle l'Etat, les provinces et les communes ont le droit d'exiger le déplacement, aux frais de l'exploitant, des canalisations qui sont situées sur leur domaine respectif lorsque ce déplacement peut être justifié par les motifs d'intérêt général et privé qui y sont énumérés - qui sont les mêmes que ceux énumérés à l'article 9, alinéa 3, de la loi sur le gaz -, ce qui a pour conséquence qu'il peut être décidé de procéder à un tel déplacement dans d'autres cas aussi que celui où l'intérêt de la défense nationale l'exige, fût-ce alors par les diverses autorités en ce qui concerne leur domaine public respectif.

Ceci n'empêche toutefois pas que la disposition en cause crée une différence de traitement entre les exploitants de canalisations situées sous ou sur le domaine public ou au-dessus de celui-ci, selon qu'il s'agit de conduites d'électricité ou de canalisations de transport de gaz : en effet, les exploitants d'une canalisation de transport de gaz peuvent être obligés par le pouvoir exécutif, dans un plus grand nombre de cas que peuvent l'être les exploitants d'une conduite d'électricité, à déplacer à leurs frais leur canalisation située sous ou sur le domaine public ou au-dessus de celui-ci - quelle que soit l'autorité publique à laquelle appartient ce domaine.

B.9. Compte tenu de la nature essentiellement différente des canalisations, et plus précisément de leur impact différent sur le domaine public et des différences concernant les questions de sécurité liées aux canalisations - questions qui, pour les conduites de gaz plus que pour les conduites d'électricité, peuvent nécessiter une intervention efficace et coordonnée des pouvoirs publics -, la différence de traitement, tout en n'étant pas imposée par les articles 10 et 11 de la Constitution, n'est pas dépourvue de justification raisonnable.

B.10. La question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 9, alinéa 2, de la loi du 12 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 source service public federal interieur Loi concernant la protection de la rémunération des travailleurs fermer relative au transport de produits gazeux et autres par canalisations ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 6 octobre 2010.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux.

Le président, M. Bossuyt.