COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 40/2010 du 22 avril 2010 Numéro du rôle : 4859 En cause : la demande de suspension de la loi du 22 décembre 2009Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/12/2009 pub. 29/12/2009 numac 2009024496 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi instaurant une réglementation générale relative à l'interdiction de fumer dans les lieux fermés accessibles au public et à la protection des travailleurs contre la fumée du tabac fermer instaurant une réglementation générale relative à l'interdiction de fumer dans les lieux fermés accessibles au public et à la protection des travailleurs contre la fumée du tabac, introduite par la SPRL « ADS » et autres.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents M. Bossuyt et M. Melchior, des juges R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels et T. Merckx-Van Goey, et, conformément à l'article 60bis de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, du président émérite P. Martens, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président M. Bossuyt, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la demande et procédure Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 28 janvier 2010 et parvenue au greffe le 29 janvier 2010, une demande de suspension de la loi du 22 décembre 2009Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/12/2009 pub. 29/12/2009 numac 2009024496 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi instaurant une réglementation générale relative à l'interdiction de fumer dans les lieux fermés accessibles au public et à la protection des travailleurs contre la fumée du tabac fermer instaurant une réglementation générale relative à l'interdiction de fumer dans les lieux fermés accessibles au public et à la protection des travailleurs contre la fumée du tabac (publiée au Moniteur belge du 29 décembre 2009) a été introduite par la SPRL « ADS », dont le siège social est établi à 2820 Bonheiden, Korte Veldstraat 19A, la SPRL « Interfoods », dont le siège social est établi à 8940 Wervik, Kruisekestraat 52, et la SPRL « Dany Croc Club Sandwich », dont le siège social est établi à 4000 Liège, rue Léon Troclet 8.

Par la même requête, les parties requérantes demandent également l'annulation de la même loi. (...) II. En droit (...) Quant aux dispositions attaquées B.1.1. Les parties requérantes demandent la suspension de la loi du 22 décembre 2009Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/12/2009 pub. 29/12/2009 numac 2009024496 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi instaurant une réglementation générale relative à l'interdiction de fumer dans les lieux fermés accessibles au public et à la protection des travailleurs contre la fumée du tabac fermer instaurant une réglementation générale relative à l'interdiction de fumer dans les lieux fermés accessibles au public et à la protection des travailleurs contre la fumée du tabac, telle qu'elle a été modifiée par la loi du 22 décembre 2009Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/12/2009 pub. 29/12/2009 numac 2009024496 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi instaurant une réglementation générale relative à l'interdiction de fumer dans les lieux fermés accessibles au public et à la protection des travailleurs contre la fumée du tabac fermer « modifiant la loi du 22 décembre 2009Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/12/2009 pub. 29/12/2009 numac 2009024496 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi instaurant une réglementation générale relative à l'interdiction de fumer dans les lieux fermés accessibles au public et à la protection des travailleurs contre la fumée du tabac fermer instaurant une réglementation générale relative à l'interdiction de fumer dans les lieux fermés accessibles au public et à la protection des travailleurs contre la fumée du tabac ».

B.1.2. L'article 2 de la loi attaquée dispose : « Pour l'application de la présente loi et de ses arrêtés d'exécution, il faut entendre par : [...] 2° lieu fermé : lieu isolé de l'environnement par des parois, pourvu d'un plafond ou faux plafond;3° lieu accessible au public : a) lieu dont l'accès n'est pas limité à la sphère familiale; b) notamment les établissements ou bâtiments suivants : [...] v. lieux dans lesquels des services sont fournis au public à titre gratuit ou moyennant paiement, y compris les lieux dans lesquels des aliments et/ou des boissons sont offerts à la consommation; [...] 5° espace de travail : a) tout lieu de travail, qu'il se trouve dans une entreprise ou un établissement, ou en dehors de ceux-ci, et qu'il se trouve dans un espace ouvert ou fermé, à l'exception de l'espace à ciel ouvert;b) tout espace ouvert ou fermé dans l'entreprise ou l'établissement, auquel le travailleur a accès;6° équipements sociaux : les installations sanitaires, le réfectoire et les locaux destinés au repos ou aux premiers soins;7° fumoir : lieu fermé par des parois et un plafond et dans lequel il est permis de fumer; [...] 9° débit de boissons : établissement dont l'activité principale et permanente consiste à servir uniquement des boissons, y compris des boissons contenant de l'alcool éthylique, destinées à être consommées sur place et où aucune autre denrée alimentaire n'est servie mis à part les denrées alimentaires préemballées avec une période de conservation d'au moins trois mois sans qu'aucune mesure supplémentaire ne soit utilisée pour prolonger la durée de conservation; [...] ».

B.1.3. L'article 3 de la loi attaquée dispose : « § 1er. Il est interdit de fumer dans les lieux fermés accessibles au public. Ces lieux doivent être exempts de fumée.

A l'intérieur et à l'entrée de chaque lieu visé à l'alinéa 1er, des signaux d'interdiction de fumer tels que définis à l'article 2, 10°, doivent être apposés de telle sorte que toutes les personnes présentes puissent en prendre connaissance. Le Roi peut définir les conditions complémentaires auxquelles doit répondre la signalisation de l'interdiction de fumer. § 2. L'interdiction visée au paragraphe 1er s'applique également en permanence dans tous les véhicules utilisés pour le transport public donc même lorsqu'ils sont hors service. § 3. Tout élément susceptible d'inciter à fumer ou qui porte à croire que fumer est autorisé, est interdit dans les lieux visés aux paragraphes 1er et 2 ».

L'article 6 de la loi attaquée dispose : « Sans préjudice des dispositions de l'article 3, l'exploitant d'un lieu fermé accessible au public peut installer un fumoir.

Ce fumoir n'est pas une zone de transit et est conçu et installé de manière à réduire au maximum les inconvénients de la fumée vis-à-vis des non-fumeurs.

Le fumoir est clairement identifié comme local réservé aux fumeurs et il est indiqué par tous moyens permettant de le situer. Seules des boissons peuvent être emportées dans le fumoir.

La superficie du fumoir ne peut excéder le quart de la superficie totale du lieu fermé accessible au public.

Le fumoir doit être muni d'un système d'extraction de fumée ou d'aération qui élimine suffisamment la fumée.

Le Roi définit les conditions complémentaires auxquelles doit répondre le fumoir ».

B.1.4. L'article 4 de la loi attaquée dispose : « § 1er. Sans préjudice des dispositions de l'article 3, § 1er, une exception est prévue pour les débits de boissons cloisonnés et qui ne font pas partie d'une enceinte sportive.

L'exploitant d'un débit de boissons, visé à l'alinéa 1er, qu'il s'agisse d'une personne physique ou d'une personne morale, peut installer une zone clairement délimitée dans laquelle il est permis de fumer selon les formes et les conditions prévues aux paragraphes suivants.

L'exception prévue à l'alinéa 1er est applicable jusqu'au 1er juillet 2014. Néanmoins, le Roi peut, par un arrêté délibéré en Conseil des Ministres et après concertation avec le secteur, mettre fin à cette exception à partir du 1er janvier 2012. § 2. La zone réservée aux fumeurs doit être indiquée par tous les moyens permettant de la situer.

Elle doit être établie de manière à réduire au maximum les inconvénients de la fumée vis-à-vis des non-fumeurs.

Sa superficie doit être inférieure à la moitié de la superficie totale du local dans lequel des boissons sont servies à la consommation, sauf si cette superficie totale est inférieure à 50 mètres carrés. § 3. Dans les espaces réservés aux non-fumeurs, des signaux d'interdiction de fumer conformes au point 10° de l'article 2 doivent être posés de telle sorte que toute personne présente puisse en prendre connaissance. § 4. Tout élément susceptible d'inciter à fumer ou qui porte à croire que fumer est autorisé, est interdit dans les zones réservées aux non-fumeurs. § 5. Le Roi peut fixer des conditions complémentaires auxquelles doivent répondre les débits de boissons où il est autorisé de fumer.

Ces conditions sont relatives à l'installation d'un système d'aération garantissant un débit minimal de renouvellement d'air ».

B.1.5. L'article 12 de la loi attaquée dispose : « Tout travailleur a le droit de disposer d'espaces de travail et d'équipements sociaux exempts de fumée de tabac ».

L'article 13 de la loi attaquée dispose : « L'employeur interdit de fumer dans les espaces de travail, les équipements sociaux, ainsi que dans les moyens de transport qu'il met à la disposition du personnel pour le transport collectif du et vers le lieu de travail.

L'employeur prend les mesures nécessaires pour veiller à ce que les tiers qui se trouvent dans l'entreprise soient informés des mesures qu'il applique en vertu de la présente loi.

Tout élément susceptible d'inciter à fumer ou qui porte à croire que fumer est autorisé, est interdit dans les locaux visés à l'alinéa 1er ».

L'article 14 de la loi attaquée dispose : « Par dérogation à l'interdiction visée à l'article 13, il est possible de prévoir un fumoir dans l'entreprise, après avis préalable du Comité.

Le fumoir, qui est exclusivement destiné aux fumeurs, est efficacement ventilé ou est équipé d'un système d'extraction de fumée qui élimine la fumée de manière efficace. Le Roi fixe les conditions supplémentaires auxquelles doit répondre le fumoir.

Le règlement d'accès à ce fumoir pendant les heures de travail est fixé après avis préalable du Comité.

Ce règlement ne cause pas d'inégalité de traitement entre les travailleurs ».

B.1.6. Il ressort de la requête que le recours est dirigé contre l'exception prévue à l'article 4 de la loi du 22 décembre 2009Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/12/2009 pub. 29/12/2009 numac 2009024496 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi instaurant une réglementation générale relative à l'interdiction de fumer dans les lieux fermés accessibles au public et à la protection des travailleurs contre la fumée du tabac fermer et contre la définition du débit de boissons donnée à l'article 2, 9°, de la même loi. En effet, les parties requérantes n'attaquent pas l'interdiction de fumer en tant que telle mais uniquement l'exception qui existe pour les « débits de boissons ».

La Cour limite dès lors son examen à ces dispositions.

B.2. Selon les travaux préparatoires, la loi attaquée poursuit, dans le droit fil d'une tendance européenne, un double objectif : d'une part, le législateur, dans une optique de santé publique, instaure une interdiction générale de fumer dans les espaces publics; d'autre part, il souhaite supprimer les exceptions prévues dans l'arrêté royal du 13 décembre 2005, qui avaient été perçues comme discriminatoires et qui entraînaient une concurrence déloyale (Doc. parl., Chambre, 2009-2010, DOC 52-1768/001, pp. 6-7). Le législateur ne veut pas seulement freiner le tabagisme mais également défendre les droits des non-fumeurs (ibid., pp. 5 et 8), et ce par une « interdiction générale de fumer dans tous les lieux publics et sur le lieu de travail sans exceptions illogiques et prêtant à confusion » (ibid., p. 7).

L'objectif est subsidiairement d'« autoriser [...] de manière non discriminatoire et à titre de geste envers les fumeurs invétérés, l'aménagement de fumoirs, organisés de manière telle qu'ils excluent toute nuisance pour les non-fumeurs » (ibid., p. 7).

Quant à l'intérêt des parties requérantes B.3. La demande de suspension étant subordonnée au recours en annulation, la recevabilité de celui-ci, et en particulier l'existence de l'intérêt requis, doit être abordée dès l'examen de la demande de suspension.

B.4. Les parties requérantes sont des fournisseurs de repas légers appelés « snacks » à des cafés-restaurants. Elles fournissent des produits préemballés qui sont réchauffés sur place, généralement dans un four qui a été prêté ou loué par le fournisseur au café. Ces produits se conservent le plus souvent moins de trois mois, de sorte que les cafés qui servent de telles denrées alimentaires ne peuvent être qualifiés de « débits de boissons » au sens de l'article 2, 9°, de la loi du 22 décembre 2009Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/12/2009 pub. 29/12/2009 numac 2009024496 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi instaurant une réglementation générale relative à l'interdiction de fumer dans les lieux fermés accessibles au public et à la protection des travailleurs contre la fumée du tabac fermer et qu'il est par conséquent interdit d'y fumer, en vertu de l'article 3 de la même loi.

B.5.1. A l'appui de leur intérêt, les parties requérantes font valoir qu'elles subissent une baisse importante de leur chiffre d'affaires du fait qu'en vertu de l'exception à l'interdiction générale de fumer prévue à l'article 4, § 1er, de la loi du 22 décembre 2009Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/12/2009 pub. 29/12/2009 numac 2009024496 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi instaurant une réglementation générale relative à l'interdiction de fumer dans les lieux fermés accessibles au public et à la protection des travailleurs contre la fumée du tabac fermer, les cafés qu'elles fournissent sont confrontés au choix soit de continuer à autoriser de fumer et, par conséquent, de cesser de servir de tels snacks, soit de continuer à servir ces snacks mais d'être non-fumeurs.

Selon les parties requérantes, elles perdent une partie substantielle de leur clientèle puisque les exploitants de cafés choisiraient en majorité de continuer à permettre aux consommateurs de fumer.

B.5.2. Les parties requérantes peuvent être affectées directement et défavorablement par la disposition attaquée et justifient dès lors de l'intérêt requis.

Quant aux conditions de la suspension B.6. Aux termes de l'article 20, 1°, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, deux conditions de fond doivent être remplies pour que la suspension puisse être décidée : - des moyens sérieux doivent être invoqués; - l'exécution immédiate de la règle attaquée doit risquer de causer un préjudice grave difficilement réparable.

Les deux conditions étant cumulatives, le constat que l'une de ces deux conditions n'est pas satisfaite conduit au rejet de la demande de suspension.

En ce qui concerne le caractère sérieux du moyen B.7. Le moyen est pris de la violation des articles 10 et 11, combinés ou non avec l'article 23, 2°, de la Constitution, en ce que l'article 4, § 1er, de la loi du 22 décembre 2009Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/12/2009 pub. 29/12/2009 numac 2009024496 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi instaurant une réglementation générale relative à l'interdiction de fumer dans les lieux fermés accessibles au public et à la protection des travailleurs contre la fumée du tabac fermer instaure une différence de traitement entre, d'une part, les « débits de boissons » au sens de l'article 2, 9°, de la loi attaquée et, d'autre part, d'autres établissements « horeca », en prévoyant que dans les « débits de boissons », l'interdiction de fumer n'est applicable qu'à une date à déterminer par le Roi, située entre le 1er janvier 2012 et le 1er janvier 2014, tandis que les autres établissements « horeca » sont confrontés à l'entrée en vigueur immédiate de l'interdiction de fumer.

B.8.1. La distinction repose sur le type de denrées alimentaires qui est servi dans un établissement horeca. Jusqu'à la date déterminée par le Roi entre le 1er janvier 2012 et le 1er janvier 2014, fumer n'est autorisé que dans des établissements horeca où aucune denrée alimentaire n'est servie, à part « les denrées alimentaires préemballées ayant une période de conservation d'au moins trois mois sans qu'aucune mesure supplémentaire ne soit utilisée pour prolonger la durée de conservation ».

B.8.2. A la lumière de l'objectif principal de la loi attaquée, à savoir protéger les non-fumeurs et les travailleurs du secteur concerné, la différence de traitement fondée sur la nature des denrées alimentaires qui peuvent être consommées dans un établissement du secteur horeca ne semble pas en rapport avec cet objectif principal.

B.9. Le Conseil des ministres fait valoir que l'instauration soudaine d'une interdiction générale de fumer peut être problématique pour les cafés dits populaires, et qu'il n'est pas manifestement déraisonnable, dans ces conditions, que le législateur prévoie une période transitoire permettant aux exploitants de ces établissements de préparer leur clientèle à une interdiction générale de fumer ou leur donnant l'occasion d'installer un fumoir. Le critère de distinction utilisé par le législateur ne paraît cependant pas pertinent pour distinguer les établissements du secteur horeca qui peuvent satisfaire immédiatement, sans grands problèmes, aux exigences légales et ceux qui, pour des motifs socioéconomiques, doivent pouvoir bénéficier d'un délai de transition raisonnable pour satisfaire à ces exigences.

B.10. Le moyen est sérieux.

En ce qui concerne le préjudice grave difficilement réparable B.11. La suspension par la Cour d'une disposition législative doit permettre d'éviter que l'application immédiate des normes attaquées cause à la partie requérante un préjudice grave, qui ne pourrait être réparé ou qui pourrait difficilement l'être en cas d'annulation de ces normes.

B.12. Le préjudice allégué par les parties requérantes - qui sont des sociétés privées à responsabilité limitée - consiste en leur faillite imminente, qui résulterait de la circonstance qu'une majorité de leur clientèle choisit de résilier les contrats afin de pouvoir continuer à autoriser les consommateurs à fumer au moins jusqu'au 1er janvier 2012 et au plus tard jusqu'au 1er juillet 2014.

B.13. Il ressort de l'article 22 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle que, pour satisfaire à la deuxième condition de l'article 20, 1°, de cette loi, la personne qui forme une demande de suspension doit exposer, dans sa requête, des faits concrets et précis qui prouvent à suffisance que l'application immédiate des dispositions dont elle demande l'annulation risque de lui causer un préjudice grave difficilement réparable.

Cette personne doit notamment faire la démonstration de l'existence du risque de préjudice, de sa gravité et de son lien avec l'application des dispositions attaquées.

B.14.1. Les parties requérantes déclarent que leurs revenus ont été immédiatement réduits de moitié à l'entrée en vigueur de la loi attaquée, de sorte que ceux-ci ne suffisent pas pour qu'elles puissent remplir leurs obligations financières. Etant donné qu'elles ne disposent encore d'aucune donnée comptable, en raison de l'entrée en vigueur récente de la loi attaquée, elles déposent, à l'appui de leur préjudice financier, trois sortes de documents. Il s'agit en premier lieu d'une comparaison entre les chiffres d'affaires de 2008 et de 2009 de la société de droit luxembourgeois « Foodline Management Services S.A. », qui n'est pas une partie requérante dans la procédure pendante. Cette société constate une baisse de chiffre d'affaires qui s'élève pour certains mois à 20 p.c. et elle impute cette baisse à la crise financière. Sans donner de chiffres pour la période qui débute le 1er janvier 2010, la société affirme qu'elle doit soit licencier six à sept travailleurs de son établissement belge, soit faire constater la faillite.

En deuxième lieu, la première partie requérante produit quarante-huit résiliations écrites de contrats de fourniture selon lesquelles les établissements horeca concernés déclarent mettre fin au contrat en cours avec la SPRL « ADS » au motif qu'ils sont forcés de continuer à autoriser les consommateurs à fumer dans leurs cafés.

En troisième lieu, la première partie requérante dépose les résultats d'une enquête téléphonique réalisée auprès de sa clientèle. Cent quarante-et-un acheteurs confirment qu'ils cesseraient leurs achats s'ils devaient être forcés de choisir entre interdire de fumer ou ne plus servir de snacks.

B.14.2. Quelle que soit leur valeur probante, ces données ne suffisent pas à démontrer la réalité du préjudice grave que les parties requérantes risquent de subir. En effet, la première catégorie de documents n'offre aucun aperçu du chiffre d'affaires réalisé après l'entrée en vigueur de la loi attaquée. Les deuxième et troisième catégories de documents n'indiquent pas le pourcentage de la clientèle que représentent les personnes interrogées.

B.15. Etant donné que l'une des conditions requises par l'article 20, 1°, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle n'est pas remplie, la demande de suspension ne peut être accueillie.

Par ces motifs, la Cour rejette la demande de suspension.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 22 avril 2010.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux.

Le président, M. Bossuyt.