COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 44/2008 du 4 mars 2008 Numéro du rôle : 4260 En cause : les questions préjudicielles concernant l'article 36 du décret flamand du 22 décembre 1995 contenant diverses mesures d'accompagnement du budget 1996, posées par le Tribunal de première instance de Bruxelles.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents M. Bossuyt et M. Melchior, et des juges P. Martens, R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels et T. Merckx-Van Goey, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président M. Bossuyt, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles et procédure Par jugement du 27 juin 2007 en cause de André Deketelaere contre la Région flamande, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 4 juillet 2007, le Tribunal de première instance de Bruxelles a posé les questions préjudicielles suivantes : 1. « Les dispositions de l'article 36 du décret du 22 décembre 1995 contenant diverses dispositions d'accompagnement du budget 1996 violent-elles l'article 11 de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions en ce que l'article 36 du décret du 22 décembre 1995 utilise le revenu cadastral comme base de calcul de l'impôt et taxe ainsi, en contradiction avec les dispositions de l'article 11 de la loi spéciale de financement, la même matière imposable ou la même assiette imposable que le précompte immobilier ? »;2. « Les dispositions de l'article 36 du décret du 22 décembre 1995 contenant diverses mesures d'accompagnement du budget 1996 violent-elles les articles 10 et 11 de la Constitution en ce sens que cet article prend le revenu cadastral comme base de calcul du montant de la redevance d'inoccupation flamande, alors que par suite de la non-application d'une péréquation générale des revenus cadastraux depuis le 1er janvier 1975 et par suite de l'application non systématique de la révision individuelle des revenus cadastraux, les revenus cadastraux actuels ne sont plus du tout alignés sur la valeur locative réelle des biens immobiliers, de sorte qu'au fil des ans, une situation inégale est apparue entre les contribuables, situation que l'indexation annuelle des revenus cadastraux ne fait qu'aggraver ? ». (...) III. En droit (...) B.1. Le décret du 22 décembre 1995 contenant diverses mesures d'accompagnement du budget 1996 instaure une taxe (dénommée ci-après : taxe d'inoccupation) sur les bâtiments désaffectés ou laissés à l'abandon et les habitations désaffectées, laissées à l'abandon, inadaptées ou inhabitables, figurant dans un inventaire destiné à cette fin.

Les redevables de la taxe sont les titulaires d'un droit réel (pleine propriété, usufruit, droit de superficie ou d'emphytéose) sur les bâtiments et habitations concernés.

Les questions préjudicielles portent sur l'article 36 de ce décret, tel qu'il était d'application pour l'exercice fiscal 2001. Cette disposition était alors libellée comme suit : « Le montant de la redevance est égal au résultat de la formule suivante : (KI x V + M) x (P + 1), dans laquelle : - KI représente le revenu cadastral du bâtiment et/ou de l'habitation, déterminé conformément aux articles 255 et 256 du Code des impôts sur les revenus tels qu'ils s'appliquent en Région flamande en vertu de l'article 60 du décret du 21 décembre 1990, et indexé conformément à l'article 518 du même Code. Lorsque plusieurs bâtiments et/ou habitations sont établies sur une parcelle cadastrale, KI équivaut au revenu cadastral du terrain et des élévations de la parcelle entière, calculé conformément à la disposition précédente et multiplié par une fraction dont le numérateur représente la superficie du bâtiment et/ou de l'habitation porté dans l'inventaire et le dénominateur représente la superficie totale des bâtiments et/ou habitations établis sur la parcelle cadastrale; - V est égal à 1/2 lorsque le bâtiment et/ou l'habitation figure uniquement sur la liste des bâtiments et/ou habitations laissés à l'abandon et à 1 dans tous les autres cas; - M équivaut au nombre dont le résultat de la multiplication de KI par V doit être augmenté le cas échéant pour atteindre le montant de 20.000 F ou de 40.000 F lorsque le bâtiment et/ou l'habitation figure sur la liste des bâtiments et/ou habitations désaffectés et sur la liste des bâtiments et/ou habitations laissés à l'abandon; - P représente le nombre de périodes de douze mois pendant lesquelles le bâtiment et/ou l'habitation est enregistré sans interruption dans l'inventaire visé par l'article 28, ce nombre ne pouvant être supérieur à 4 ».

Quant à l'intérêt des parties intervenantes B.2.1. Le Gouvernement flamand conteste l'intérêt des parties intervenantes.

B.2.2. L'article 87, § 1er, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 dispose : « Lorsque la Cour d'arbitrage statue, à titre préjudiciel, sur les questions visées à l'article 26, toute personne justifiant d'un intérêt dans la cause devant la juridiction qui ordonne le renvoi, peut adresser un mémoire à la Cour dans les trente jours de la publication prescrite par l'article 74. Elle est, de ce fait, réputée partie au litige ».

B.2.3. Ainsi que l'observe le Gouvernement flamand, la Cour a considéré, dans un premier temps, que la simple qualité de partie à une procédure analogue à celle dont la Cour est saisie à titre préjudiciel ne suffisait pas pour établir l'intérêt à intervenir dans une procédure sur question préjudicielle (voy. notamment arrêt n° 82/95, B.1.2).

Dans son arrêt n° 56/93 du 8 juillet 1993, la Cour a donné à sa position une justification de principe, à l'occasion d'une exception d'inconstitutionnalité soulevée à l'encontre de l'article 87, § 1er : « Dès lors qu'il limitait la portée de l'arrêt rendu sur question préjudicielle au litige à l'occasion duquel a été posée la question, le législateur pouvait limiter l'intervention devant la Cour aux personnes pouvant intervenir dans ce litige. Sans doute est-il exact que l'arrêt rendu sur question préjudicielle pourrait avoir un effet indirect sur des litiges comparables puisque le juge saisi pourrait estimer ne pas devoir poser une question à la Cour parce que celle-ci a déjà statué sur une question ayant le même objet. Rien n'empêche cependant les parties de développer des arguments devant ce juge pour le convaincre de poser à son tour une question à la Cour ». (B.2.7) B.2.4. Dans des arrêts ultérieurs, la Cour a toutefois nuancé son point de vue et a accepté l'intérêt dans une procédure analogue, à savoir : - lorsque cette procédure a été arrêtée pour une durée indéterminée dans l'attente de la réponse à la question préjudicielle soumise à la Cour par un autre juge (arrêt n° 126/2000, B.1.2) ou par le même juge dans une autre affaire (arrêt n° 55/99, B.1.2; arrêt n° 57/2002, A.1; arrêt n° 141/2006, B.3.2); - lorsque le requérant en intervention a simplement demandé, dans une procédure analogue, qu'une question préjudicielle soit posée à la Cour concernant le même problème, et donc sans qu'une décision judiciaire ne soit intervenue en vue de suspendre la procédure en attendant une décision de la Cour (arrêt n° 13/2004, B.2.2); - lorsque le requérant en intervention fait simplement valoir que son affaire, qui a un objet identique à celui qui est soumis au juge a quo, ne saurait être jugée avant que la Cour ait répondu à la question préjudicielle, de sorte qu'il ne peut pas demander utilement qu'une question préjudicielle soit posée à la Cour afin de se joindre à la procédure pendante devant celle-ci (arrêt n° 73/2006, B.2.3); - et même lorsque le requérant en intervention fait simplement valoir que son conseil d'administration a décidé d'intenter une procédure analogue dans l'intention de demander au tribunal compétent de poser la même question préjudicielle (arrêt n° 162/2005, A.12 et B.2.2).

La Cour a néanmoins, dans son arrêt n° 82/2005 du 27 avril 2005, maintenu le principe qu'une affaire analogue devait déjà être pendante. La circonstance qu'un arrêt de la Cour pourrait avoir une influence sur la décision d'un juge saisi ultérieurement de questions analogues n'est pas de nature à justifier un intérêt, car il peut en être ainsi de tout justiciable (B.2.3).

B.2.5. Si la Cour doit éviter que n'interviennent devant elle des personnes qui n'ont qu'un intérêt hypothétique aux questions préjudicielles qui lui sont posées, elle doit avoir égard à l'autorité de chose jugée renforcée qui découle de l'article 26, § 2, alinéa 2, 2°, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 et prévenir la multiplication de questions préjudicielles portant sur des problèmes identiques. En permettant que toute personne justifiant d'un intérêt puisse demander l'annulation d'une disposition dont la Cour, statuant sur question préjudicielle, a constaté qu'elle violait la Constitution, l'article 4, alinéa 2, qui a été introduit dans la loi spéciale du 6 janvier 1989 par la loi spéciale du 9 mars 2003, a accru l'effet que peut avoir un arrêt préjudiciel sur des personnes qui n'étaient pas parties à cet arrêt.

B.2.6. Il convient donc d'admettre que justifient d'un intérêt à intervenir devant la Cour les personnes qui font la preuve suffisante de l'effet direct que peut avoir sur leur situation personnelle la réponse que va donner la Cour à une question préjudicielle.

B.2.7. La première partie intervenante fait valoir qu'elle est propriétaire d'un immeuble qui a été soumis à la taxe d'inoccupation visée dans le décret du 22 décembre 1995 contenant diverses mesures d'accompagnement du budget 1996 et qu'elle a contesté cette taxe. Elle justifie dès lors d'un intérêt dans l'affaire présente.

Dès lors que l'intérêt de la première partie intervenante est établi, le mémoire commun des parties intervenantes est recevable et il n'y a pas lieu d'examiner si la seconde partie intervenante justifie également de l'intérêt requis.

B.2.8. L'exception est rejetée.

Quant à la première question préjudicielle B.3. Il est demandé dans la première question préjudicielle si la disposition mentionnée en B.1 viole l'article 11 de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions en ce qu'elle utilise le revenu cadastral comme base de calcul de la taxe.

Pour répondre à cette question, la Cour prend en considération les règles répartitrices de compétence telles qu'elles étaient en vigueur au moment où la disposition en cause a été adoptée.

B.4.1. En vertu de l'article 170, § 2, alinéa 2, de la Constitution, les communautés et les régions disposent d'une compétence fiscale propre. Cette disposition attribue toutefois au législateur fédéral le pouvoir de déterminer, en ce qui concerne la compétence fiscale des communautés et des régions, les exceptions « dont la nécessité est démontrée ». Le législateur fédéral peut dès lors déterminer quels impôts ne peuvent pas être levés par les communautés et les régions.

B.4.2. En application de l'article 1er, § 2, de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions, les régions disposent des moyens financiers suivants : a) les taxes instaurées sur la base de la fiscalité propre prévue par l'article 170, § 2, de la Constitution;b) les recettes non fiscales;c) les recettes fiscales visées par la loi spéciale précitée du 16 janvier 1989 (les « impôts régionaux »);d) les parties attribuées du produit d'impôts et de perceptions;e) une intervention de solidarité nationale;f) les emprunts. B.4.3. L'article 11, alinéa 2, de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions dispose : « Sous la réserve des cas prévus par la présente loi, les Communautés et les Régions ne sont pas autorisées à lever des impôts dans les matières qui font l'objet d'une imposition visée par la présente loi ».

B.4.4. En application de l'article 170, § 2, alinéa 2, de la Constitution, l'article 1er de la loi du 23 janvier 1989Documents pertinents retrouvés type loi prom. 23/01/1989 pub. 22/04/2011 numac 2011000233 source service public federal interieur Loi sur la juridiction visée aux articles 92bis, § 5 et § 6, et 94, § 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. - Coordination officieuse en langue allemande fermer dispose : « Dans les cas non prévus par l'article 11 de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions, les Conseils ne sont pas autorisés à lever des impôts dans les matières qui font l'objet d'une imposition par l'Etat, ni à percevoir des centimes additionnels aux impôts et perceptions au profit de l'Etat, ni à accorder des remises sur ceux-ci ».

B.4.5. Il résulte de ce qui précède que : a) la Constitution elle-même attribue aux communautés et aux régions une compétence fiscale propre, sous la réserve que la loi n'ait pas déterminé ou ne détermine pas ultérieurement les exceptions dont la nécessité est démontrée;b) la loi spéciale du 16 janvier 1989 attribue en outre aux communautés et aux régions le produit de certains impôts fédéraux ainsi qu'une compétence fiscale complémentaire et limitée;c) les communautés et les régions ne sont cependant pas autorisées à percevoir des impôts à l'égard de matières qui font l'objet d'un impôt fédéral.Elles « peuvent lever des impôts dans des matières vierges » (Doc. parl., Sénat, 1988-1989, n° 562-2, p. 160).

B.5. La Cour doit dès lors examiner si le décret en cause frappe une matière qui fait déjà l'objet d'une imposition fédérale.

B.6. La matière imposable est l'élément générateur de l'impôt, la situation ou le fait qui donne lieu à la débition de l'impôt. La matière imposable se distingue de la base imposable, qui est le montant sur lequel est calculé l'impôt. C'est à l'égard de matières qui font déjà l'objet d'un impôt fédéral que les communautés et les régions ne sont pas autorisées à établir une imposition nouvelle.

B.7. Le précompte immobilier est un « impôt régional » (article 3, alinéa 1er, 5°, de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions).

Les régions sont compétentes pour modifier le taux d'imposition, les exonérations et, depuis le 1er janvier 2002, également la base d'imposition du précompte immobilier (article 4, § 2, de la même loi).

B.8. La matière imposable du précompte immobilier est constituée par les revenus d'immeubles situés en Belgique (article 249 du CIR 1992).

La base d'imposition est le revenu cadastral. Le revenu cadastral est censé correspondre au revenu moyen normal net d'une année que serait susceptible de procurer un bien immobilier selon l'estimation de l'Administration du cadastre.

B.9. La matière imposable visée par le décret en cause est le droit réel exercé sur des bâtiments désaffectés ou laissés à l'abandon et sur des habitations désaffectées, laissées à l'abandon, inadaptées ou inhabitables, figurant à l'inventaire à ce destiné. Etant donné que cette matière n'est pas imposée par le législateur fédéral, la Région flamande a pu valablement la taxer.

B.10. La première question préjudicielle appelle une réponse négative.

Quant à la seconde question préjudicielle B.11. La seconde question préjudicielle porte sur le point de savoir si la disposition en cause viole les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'elle « prend le revenu cadastral comme base de calcul du montant de la redevance d'inoccupation flamande, alors que par suite de la non-application d'une péréquation générale des revenus cadastraux depuis le 1er janvier 1975 et par suite de l'application non systématique de la révision individuelle des revenus cadastraux, les revenus cadastraux actuels ne sont plus du tout alignés sur la valeur locative réelle des biens immobiliers, de sorte qu'au fil des ans, une situation inégale est apparue entre les contribuables, situation que l'indexation annuelle des revenus cadastraux ne fait qu'aggraver ».

B.12. Pour les biens immobiliers bâtis, le revenu cadastral est fixé en principe sur la base des valeurs locatives normales nettes à l'époque de référence définie à l'article 486 du CIR 1992. A défaut de pouvoir être établi sur cette base ou lorsqu'il doit être fixé ou révisé en dehors d'une péréquation générale, le revenu cadastral peut aussi être établi par comparaison avec des parcelles bâties similaires (article 477 du CIR 1992). Lorsqu'il ne se trouve aucune parcelle de référence adéquate, le revenu cadastral est calculé en appliquant le taux de 5,3 p.c. à la valeur vénale normale de la parcelle à l'époque de référence définie à l'article 486 (article 478 du CIR 1992).

L'époque de référence est le 1er janvier de l'année qui précède celle de la mise en application des revenus cadastraux résultant d'une péréquation générale (article 486 du CIR 1992).

Outre les péréquations générales, qui doivent en principe avoir lieu tous les dix ans (article 487, § 1er, du CIR 1992), l'Administration du cadastre procède à la réévaluation du revenu cadastral lorsque l'immeuble a été agrandi, reconstruit ou notablement modifié (article 494, § 1er, 2°, du CIR 1992).

B.13. Lorsque le législateur décrétal établit des règles en vue de fixer la taxe d'inoccupation, il doit utiliser des critères de distinction objectivement et raisonnablement justifiés. Ces règles de calcul doivent être égales pour tous les biens se trouvant dans une situation équivalente au regard de la mesure considérée et du but poursuivi, sous la réserve que le législateur décrétal peut devoir appréhender la diversité des situations individuelles en faisant usage de catégories qui, nécessairement, ne correspondent aux réalités qu'avec un certain degré d'approximation.

B.14. Le revenu cadastral constitue un critère objectif et pertinent pour le calcul d'une taxe qui tend à combattre l'état non souhaité (inoccupation, abandon, etc.) dans lequel se trouvent des immeubles et des habitations.

Il n'apparaît pas que l'utilisation de ce critère ait des effets disproportionnés.

Le fait que, selon les termes de la question préjudicielle, les revenus cadastraux actuels « ne sont plus du tout alignés sur la valeur locative réelle des biens immobiliers » et le traitement inégal des redevables qui en serait la conséquence ne découlent pas de la disposition en cause mais « de la non-application d'une péréquation générale des revenus cadastraux depuis le 1er janvier 1975 » et « de l'application non systématique de la révision individuelle des revenus cadastraux ».

B.15. La seconde question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 36 du décret flamand du 22 décembre 1995 contenant diverses mesures d'accompagnement du budget 1996 ne viole ni l'article 11 de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions ni les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce qu'il prend en considération le revenu cadastral pour calculer le montant de la taxe d'inoccupation.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989, à l'audience publique du 4 mars 2008.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux.

Le président, M. Bossuyt.