COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 36/2008 du 4 mars 2008 Numéros du rôle : 4164 et 4195 En cause : les questions préjudicielles concernant les articles 22, alinéa 2, et 39 du décret de la Région flamande du 28 juin 1985 relatif à l'autorisation anti-pollution, l'article 13, § 1er, du décret de la Région flamande du 2 juillet 1981 relatif à la prévention et à la gestion des déchets et les articles 1382, 1383 et 1251, 3°, du Code civil, posées par la Cour d'appel de Gand et la Cour de cassation.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents M. Bossuyt et M. Melchior, et des juges P. Martens, R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Moerman, E. Derycke et J. Spreutels, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président M. Bossuyt, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles et procédure a. Par arrêt du 16 février 2007 en cause du ministère public et autres contre J.-M. L. et autres, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 9 mars 2007, la Cour d'appel de Gand a posé les questions préjudicielles suivantes : 1. « L'article 22, alinéa 2, du décret du 28 juin 1985 ' relatif à l'autorisation anti-pollution ' viole-t-il les articles 12 et 14 de la Constitution, combinés ou non avec les articles 10 et 11 de la Constitution et avec l'article 7 de la Convention européenne des droits de l'homme et avec l'article 15 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, en ce que la disposition selon laquelle il convient de ' prendre les mesures nécessaires pour éviter dégâts, incommodités et accidents graves et [de] limiter dans la mesure du possible, en cas d'accident, les effets pour l'homme et l'environnement ' n'a pas un contenu normatif suffisant pour pouvoir définir une infraction ? »;2. « L'article 13, § 1er, du décret du 2 juillet 1981 ' relatif à la prévention et la gestion des déchets ' viole-t-il les articles 12 et 14 de la Constitution, combinés ou non avec les articles 10 et 11 de la Constitution et avec l'article 7 de la Convention européenne des droits de l'homme et avec l'article 15 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, en ce que la disposition selon laquelle il convient de ' prendre toutes les mesures qu'on peut raisonnablement demander à lui, pour prévenir ou réduire autant que possible les risques pour la santé de l'homme et pour l'environnement, notamment les risques pour l'air, l'eau, le sol, la faune et la flore, les incommodités par le bruit ou les odeurs et les atteintes aux paysages et aux sites ' n'a pas un contenu normatif suffisant pour pouvoir définir une infraction ? »;3. « Les articles 1382, 1383 et 1251, 3°, du Code civil violent-ils les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'ils permettent aux tiers victimes d'actes d'organes d'une société, qui ne constituent pas un dol, une faute lourde ou une faute récurrente, de rendre lesdits organes entièrement responsables et permettent à la personne morale d'exercer un droit de répétition intégral, alors que l'article 18 de la loi du 3 juillet 1978Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/07/1978 pub. 12/03/2009 numac 2009000158 source service public federal interieur Loi relative aux contrats de travail type loi prom. 03/07/1978 pub. 03/07/2008 numac 2008000527 source service public federal interieur Loi relative aux contrats de travail Coordination officieuse en langue allemande fermer relative aux contrats de travail et l'article 2 de la loi du 10 février 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/02/2003 pub. 27/02/2003 numac 2003002035 source service public federal personnel et organisation Loi relative à la responsabilité des et pour les membres du personnel au service des personnes publiques fermer relative à la responsabilité des et pour les membres du personnel au service des personnes publiques, ne rendent responsables, directement ou par voie d'action récursoire, respectivement les travailleurs salariés et les membres du personnel au service de personnes publiques, dont la situation est réglée statutairement, qu'en cas de dol, de faute lourde ou de faute légère présentant un caractère habituel plutôt qu'accidentel ? ». b. Par arrêt du 3 avril 2007 en cause de A.D. contre M.B. et autres, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 17 avril 2007, la Cour de cassation a posé la question préjudicielle suivante : « Les articles 22, alinéa 2, et 39 du décret du Conseil flamand du 28 juin 1985 relatif à l'autorisation anti-pollution violent-ils les articles 12 et 14 de la Constitution, combinés ou non avec les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce que la disposition selon laquelle il convient de ' prendre les mesures nécessaires pour éviter [...], incommodités [...] ' n'a pas un contenu normatif suffisant pour pouvoir définir une infraction et en ce qu'une différence de traitement injustifiée est ainsi créée entre les justiciables qui sont poursuivis pour d'autres infractions et ceux qui sont poursuivis pour non-respect de l'obligation de prévoyance visée à l'article 22, alinéa 2, du décret relatif à l'autorisation anti-pollution ? ».

Ces affaires, inscrites sous les numéros 4164 et 4195 du rôle de la Cour, ont été jointes. (...) III. En droit (...) Quant aux première et deuxième questions préjudicielles dans l'affaire n° 4164 et quant à la question préjudicielle dans l'affaire n° 4195 B.1.1. Dans l'affaire n° 4164, la Cour d'appel de Gand demande si l'article 22, alinéa 2, du décret de la Région flamande du 28 juin 1985 « relatif à l'autorisation anti-pollution » (ci-après : le décret relatif au permis d'environnement), d'une part, et l'article 13, § 1er, du décret de la Région flamande du 2 juillet 1981 « relatif à la prévention et à la gestion des déchets » (ci-après : le décret relatif aux déchets), d'autre part, violent le principe de légalité en matière pénale, combinés ou non avec le principe d'égalité et de non-discrimination, en ce que ces dispositions n'auraient pas un contenu normatif suffisant pour pouvoir définir une infraction.

B.1.2. Dans l'affaire n° 4195, la Cour de cassation demande si les articles 22, alinéa 2, et 39 du décret relatif au permis d'environnement violent les articles 12 et 14, combinés ou non avec les articles 10 et 11, de la Constitution, en ce que la disposition selon laquelle il convient de « prendre les mesures nécessaires pour éviter des incommodités [lire : nuisances] » n'aurait pas un contenu normatif suffisant pour pouvoir définir une infraction.

B.2.1. L'article 22 du décret relatif au permis d'environnement dispose : « L'exploitant d'un établissement est obligé de respecter les conditions environnementales.

Indépendamment de l'autorisation délivrée, il doit toujours prendre les mesures nécessaires pour éviter dégâts [lire : dommages], incommodités [lire : nuisances] et accidents graves et limiter dans la mesure du possible, en cas d'accident, les effets pour l'homme et l'environnement.

L'Exécutif flamand fixe les règles complémentaires relatives aux obligations de l'exploitant ».

En vertu de l'article 39 de ce décret, le non-respect de cette disposition est passible de sanctions pénales.

B.2.2. L'article 13, § 1er, du décret relatif aux déchets dispose : « Sans préjudice de l'application des autres dispositions du présent décret et de ses arrêtés d'exécution, la personne physique ou la personne morale qui gère ou élimine des déchets, est tenue [de] prendre toutes les mesures qu'on peut raisonnablement [lui] demander, pour prévenir ou réduire autant que possible les risques pour la santé de l'homme et pour l'environnement, notamment les risques pour l'air, l'eau, le sol, la faune et la flore, les nuisances par le bruit ou les odeurs et les atteintes aux paysages et aux sites. Le Gouvernement flamand peut préciser ces mesures ».

En vertu de l'article 56, 1°, du décret précité, le non-respect de cette disposition est passible de sanctions pénales.

B.3. Tant le décret relatif au permis d'environnement que le décret relatif aux déchets et leurs arrêtés d'exécution imposent des obligations détaillées aux personnes et établissements qui y sont soumis.

Outre l'obligation de respecter les prescriptions légales et les conditions relatives aux permis, le législateur décrétal a estimé qu'il était nécessaire d'imposer aux intéressés un devoir général de prévoyance en vue de prévenir et de limiter les dommages causés à la santé de l'homme et à l'environnement. La responsabilité pénale fondée sur cette disposition peut être mise en oeuvre, même si les prescriptions légales et administratives sont strictement respectées.

B.4. L'imposition d'un devoir général de prévoyance, tel qu'il est prévu par les dispositions en cause, contribue à réaliser le droit à la protection d'un environnement sain, consacré par l'article 23 de la Constitution. Il n'empêche que si le non-respect de cette obligation fait l'objet d'une sanction pénale, celle-ci doit satisfaire aux exigences du principe de légalité en matière pénale.

B.5.1. En attribuant au pouvoir législatif la compétence, d'une part, de déterminer dans quels cas et sous quelle forme des poursuites pénales sont possibles et, d'autre part, d'adopter la loi en vertu de laquelle une peine peut être établie et appliquée, les articles 12, alinéa 2, et 14 de la Constitution garantissent à tout citoyen qu'aucun comportement ne sera punissable et qu'aucune peine ne sera infligée qu'en vertu de règles adoptées par une assemblée délibérante, démocratiquement élue.

B.5.2. Le principe de légalité en matière pénale procède en outre de l'idée que la loi pénale doit être formulée en des termes qui permettent à chacun de savoir, au moment où il adopte un comportement, si celui-ci est ou non punissable. Il exige que le législateur indique, en des termes suffisamment précis, clairs et offrant la sécurité juridique, quels faits sont sanctionnés, afin, d'une part, que celui qui adopte un comportement puisse évaluer préalablement, de manière satisfaisante, quelle sera la conséquence pénale de ce comportement et afin, d'autre part, que ne soit pas laissé au juge un trop grand pouvoir d'appréciation.

B.5.3. Toutefois, le principe de légalité en matière pénale n'empêche pas que la loi attribue un pouvoir d'appréciation au juge. Il faut en effet tenir compte du caractère de généralité des lois, de la diversité des situations auxquelles elles s'appliquent et de l'évolution des comportements qu'elles répriment.

La condition qu'une infraction doit être clairement définie par la loi se trouve remplie lorsque le justiciable peut savoir, à partir du libellé de la disposition pertinente et, le cas échéant, à l'aide de son interprétation par les juridictions, quels actes et omissions engagent sa responsabilité pénale.

B.5.4. Ce n'est que dans le cadre de l'examen d'une disposition pénale spécifique qu'il est possible de déterminer, compte tenu des éléments propres aux infractions qu'elle entend sanctionner, si les termes employés par le législateur sont à ce point imprécis qu'ils violeraient le principe de légalité consacré par l'article 12, alinéa 2, de la Constitution.

B.6.1. Selon l'article 22, alinéa 2, du décret relatif au permis d'environnement, l'exploitant d'un établissement doit, « indépendamment de l'autorisation délivrée, toujours prendre les mesures nécessaires pour éviter dommages, nuisances et accidents graves et limiter dans la mesure du possible, en cas d'accident, les effets pour l'homme et l'environnement ».

B.6.2. Le législateur décrétal peut, sans violer le principe de légalité, charger le juge d'apprécier le degré de gravité à partir duquel un comportement est punissable. Le juge pourra, dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, tenir compte des indications fournies dans les règles relatives aux obligations de l'exploitant qui sont détaillées dans les arrêtés d'exécution du décret relatif au permis d'environnement, plus précisément à l'article 1er, 24°, de l'arrêté du Gouvernement flamand du 6 février 1991 « fixant le règlement flamand relatif à l'autorisation écologique ».

B.6.3. Les notions de « dommage » et de « nuisance » n'étant pas définies dans le décret relatif au permis d'environnement, il faut, pour déterminer le contenu de ces notions, se référer à leur sens courant.

B.6.4. En outre, il ressort de la jurisprudence, en particulier de celle de la Cour d'appel de Gand - qui est la juridiction a quo dans l'affaire n° 4164 et dont un arrêt a fait l'objet d'un pourvoi devant la Cour de cassation qui interroge la Cour dans l'affaire n° 4195 - que tout dommage ou toute nuisance ne saurait mettre en cause la responsabilité pénale des contrevenants. En effet, selon cette jurisprudence, l'article 22, alinéa 2, premier membre de phrase, du décret relatif au permis d'environnement impose un devoir général de prévoyance dans l'exploitation en vue d'éviter, s'agissant de l'environnement, une nuisance anormale, c'est-à-dire une nuisance qui sort des limites de ce que doit accepter un homme raisonnable dans les mêmes circonstances, en tant que nuisance normale due à sa situation par rapport à l'établissement à l'origine de la nuisance.

Cette interprétation se fonde sur le raisonnement suivant : « Dans le contexte du système des permis, comprenant des établissements non classés et des établissements considérés comme incommodes classés dans trois classes en fonction du degré selon lequel ils sont censés être polluants pour l'homme et l'environnement, mis en oeuvre par le législateur décrétal dans le décret relatif au permis d'environnement, il faut, en effet, admettre qu'il ne peut s'agir en l'occurrence de toute nuisance, si mineure soit-elle le cas échéant. Entre les propriétés se situant dans un certain environnement, il existe, par ailleurs, une sorte d'équilibre en vertu duquel chaque propriétaire ou usager d'une propriété doit tolérer une certaine nuisance propre à la vie en commun, a fortiori lorsqu'il est question en l'occurrence de l'exploitation d'une entreprise » (Gand, 15 septembre 2006).

B.7.1. L'article 22, alinéa 2, du décret relatif au permis d'environnement dispose que l'exploitant doit « prendre les mesures nécessaires » afin d'éviter les dommages, nuisances et accidents graves et, en cas d'accident, « limiter dans la mesure du possible » les effets pour l'homme et l'environnement.

B.7.2. De manière similaire, l'article 13, § 1er, du décret relatif aux déchets oblige la personne physique ou morale qui gère ou élimine des déchets à « prendre toutes les mesures qu'on peut raisonnablement [lui] demander pour prévenir ou réduire autant que possible les risques pour la santé de l'homme et pour l'environnement ».

B.7.3. Le devoir de prévoyance ainsi imposé ne se limite pas au strict respect des prescriptions légales et administratives; il est général et englobe ainsi toute mesure de prévoyance ou de précaution.

B.8. La nature des intérêts à protéger, en particulier la santé de l'homme et l'environnement, peut inciter le législateur décrétal à les protéger de manière maximale. Eu égard à la complexité de la problématique de l'environnement, certaines prescriptions légales spécifiques et conditions d'octroi d'un permis ne sont toutefois pas toujours suffisantes pour garantir une protection adéquate, étant donné que des dangers, que ni l'autorité ni le titulaire du permis n'étaient en mesure de prévoir au moment de l'octroi du permis, peuvent toujours surgir et que l'évolution permanente des techniques ne permet pas de préciser toutes les mesures à prendre.

B.9.1. En vue d'apprécier cette obligation à la lumière du principe de légalité en matière pénale, il faut avoir à l'esprit qu'elle s'adresse à des professionnels qui disposent ou peuvent disposer d'une bonne information quant à l'opportunité de leurs comportements, de sorte que l'on peut attendre de leur part qu'ils fassent preuve, en toute circonstance, de la vigilance nécessaire pour mesurer les dangers qu'implique l'exploitation de leur entreprise.

B.9.2. En outre, le devoir général de prévoyance qui leur est imposé n'est pas une obligation isolée. Elle relève d'une réglementation légale et administrative plus large, dans laquelle les obligations de l'exploitant sont définies avec précision et qui donne un cadre concret à ce devoir général de prévoyance.

B.10.1. Toute atteinte ou toute menace d'atteinte à la santé de l'homme ou à l'environnement ne met pas en cause la responsabilité pénale des intéressés. En effet, pour qu'il soit question d'une infraction, il faut non seulement un élément matériel, mais également un élément moral qui consiste, en l'espèce, en un défaut de précaution ou de prévoyance.

B.10.2. Les destinataires des dispositions en cause doivent prendre les mesures que prendrait toute personne normalement prévoyante et prudente qui se trouve dans les mêmes circonstances.

B.10.3. Pour déterminer si les intéressés ont manqué à leur devoir général de prévoyance, il y a lieu d'apprécier les circonstances, ce que devra examiner concrètement le juge, éventuellement à l'aide d'avis donnés par des experts, et en tenant compte, selon les cas, des meilleures techniques disponibles ou de celles qui n'impliquent pas de coûts excessifs. Ce n'est que lorsqu'il n'a pas été pris suffisamment de mesures que l'élément moral est établi et qu'une sanction peut être prise.

B.11.1. Les articles 22, alinéa 2, et 39 du décret relatif au permis d'environnement et les articles 13, § 1er, et 56, 1°, du décret relatif aux déchets permettent donc, pour ceux auxquels s'appliquent ces dispositions pénales, de déterminer les faits et omissions qui emportent leur responsabilité pénale.

B.11.2. Il résulte de ce qui précède que les dispositions en cause ne portent pas atteinte au principe de légalité en matière pénale.

B.12. Les questions préjudicielles appellent une réponse négative.

Quant à la troisième question préjudicielle dans l'affaire n° 4164 B.13. Le juge a quo demande à la Cour si les articles 1382, 1383 et 1251, 3°, du Code civil violent les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'ils ont pour effet que les organes des sociétés sont entièrement responsables d'un acte illicite commis dans le cadre des activités de la personne morale et que cette dernière peut exercer contre eux un droit de recours intégral alors que l'article 18 de la loi sur les contrats de travail du 3 juillet 1978 et l'article 2 de la loi du 10 février 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/02/2003 pub. 27/02/2003 numac 2003002035 source service public federal personnel et organisation Loi relative à la responsabilité des et pour les membres du personnel au service des personnes publiques fermer « relative à la responsabilité des et pour les membres du personnel au service des personnes publiques » dont la situation est réglée statutairement ne rendent responsables les travailleurs salariés ou les fonctionnaires, directement ou par action récursoire, qu'en cas de dol, de faute lourde ou de faute légère présentant un caractère habituel plutôt qu'accidentel.

B.14.1. L'organe d'une société peut invoquer la limitation de responsabilité de l'article 18 de la loi du 3 juillet 1978Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/07/1978 pub. 12/03/2009 numac 2009000158 source service public federal interieur Loi relative aux contrats de travail type loi prom. 03/07/1978 pub. 03/07/2008 numac 2008000527 source service public federal interieur Loi relative aux contrats de travail Coordination officieuse en langue allemande fermer sur les contrats de travail lorsqu'il est tenu pour responsable d'un acte commis en tant que travailleur salarié. Le cumul d'un mandat d'administrateur et d'un contrat de travail est possible si l'administrateur se trouve effectivement sous l'autorité d'un organe de la société et s'il s'agit d'une fonction de travailleur salarié distincte de son mandat d'administrateur.

B.14.2. La fonction d'administrateur elle-même ne peut être exercée dans un lien d'autorité et donc dans le cadre d'un contrat de travail et, pour les fautes que commettrait l'administrateur, la limitation de responsabilité de l'article 18 de la loi du 3 juillet 1978Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/07/1978 pub. 12/03/2009 numac 2009000158 source service public federal interieur Loi relative aux contrats de travail type loi prom. 03/07/1978 pub. 03/07/2008 numac 2008000527 source service public federal interieur Loi relative aux contrats de travail Coordination officieuse en langue allemande fermer sur les contrats de travail ne peut être invoquée.

L'absence d'un lien d'autorité offre dans cette hypothèse une justification objective et raisonnable à la différence de traitement par rapport aux travailleurs salariés et aux fonctionnaires qui sont dans un tel lien et qui bénéficient de la limitation de responsabilité de l'article 18 de la loi précitée sur les contrats de travail et de l'article 2 de la loi précitée du 10 février 2003.

B.15. La question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : - Les articles 22, alinéa 2, et 39 du décret de la Région flamande du 28 juin 1985 « relatif à l'autorisation anti-pollution » ne violent pas les articles 12 et 14 de la Constitution, combinés ou non avec l'article 7 de la Convention européenne des droits de l'homme et avec l'article 15 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. - Les articles 13, § 1er, et 56, 1°, du décret de la Région flamande du 2 juillet 1981 « relatif à la prévention et à la gestion des déchets » ne violent pas les mêmes dispositions. - Les articles 1382, 1383 et 1251, 3°, du Code civil, en ce qu'ils sont applicables aux organes d'une société, ne violent pas les articles 10 et 11 de la Constitution.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989, à l'audience publique du 4 mars 2008.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux.

Le président, M. Bossuyt.