COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 129/2007 du 17 octobre 2007 Numéro du rôle : 4095 En cause : le recours en annulation de l'article 362 (mesures prises par l'exploitant de l'aéroport de Bruxelles-National) de la loi du 20 juillet 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 20/07/2006 pub. 28/07/2006 numac 2006202314 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses type loi prom. 20/07/2006 pub. 08/08/2006 numac 2006003355 source service public federal finances Loi portant confirmation des arrêtés royaux des 26 novembre 2004, 28 juin 2005, 12 juillet 2005, 15 décembre 2005 et 2 février 2006 modifiant, en matière de précompte professionnel, l'AR/CIR 92 fermer portant des dispositions diverses, introduit par l'ASBL « Belgian Air Transport Association » et autres.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents M. Bossuyt et M. Melchior, des juges P. Martens, R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke et J. Spreutels, et, conformément à l'article 60bis de la loi spéciale du 6 janvier 1989, du président émérite A. Arts, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président émérite A. Arts, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet du recours et procédure Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 13 décembre 2006 et parvenue au greffe le 15 décembre 2006, un recours en annulation de l'article 362 (mesures prises par l'exploitant de l'aéroport de Bruxelles-National) de la loi du 20 juillet 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 20/07/2006 pub. 28/07/2006 numac 2006202314 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses type loi prom. 20/07/2006 pub. 08/08/2006 numac 2006003355 source service public federal finances Loi portant confirmation des arrêtés royaux des 26 novembre 2004, 28 juin 2005, 12 juillet 2005, 15 décembre 2005 et 2 février 2006 modifiant, en matière de précompte professionnel, l'AR/CIR 92 fermer portant des dispositions diverses (publiée au Moniteur belge du 28 juillet 2006, deuxième édition) a été introduit par l'ASBL « Belgian Air Transport Association », dont le siège est établi à 1200 Bruxelles, rue Théodore De Cuyper 212, l'ASBL « Airline Operators Committee, Brussels », dont le siège est établi à 1930 Zaventem, à l'aéroport de Bruxelles-National, et l'union professionnelle « Board of Airline Representatives - Belgium », dont le siège est établi à 1083 Bruxelles, rue Oscar Maesschalck 25. (...) II. En droit (...) Quant à la disposition attaquée B.1.1. Les parties requérantes demandent l'annulation de l'article 362 de la loi du 20 juillet 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 20/07/2006 pub. 28/07/2006 numac 2006202314 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses type loi prom. 20/07/2006 pub. 08/08/2006 numac 2006003355 source service public federal finances Loi portant confirmation des arrêtés royaux des 26 novembre 2004, 28 juin 2005, 12 juillet 2005, 15 décembre 2005 et 2 février 2006 modifiant, en matière de précompte professionnel, l'AR/CIR 92 fermer portant des dispositions diverses.

L'article 362 de la loi du 20 juillet 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 20/07/2006 pub. 28/07/2006 numac 2006202314 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses type loi prom. 20/07/2006 pub. 08/08/2006 numac 2006003355 source service public federal finances Loi portant confirmation des arrêtés royaux des 26 novembre 2004, 28 juin 2005, 12 juillet 2005, 15 décembre 2005 et 2 février 2006 modifiant, en matière de précompte professionnel, l'AR/CIR 92 fermer dispose : « Les mesures prises par l'exploitant de l'aéroport de Bruxelles-National en exécution du règlement (CE) n° 2320/2002 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2002 relatif à l'instauration de règles communes dans le domaine de la sûreté de l'aviation civile et approuvées par le Directeur général de la direction générale Transport aérien du SPF Mobilité et Transports, sont réputées être imposées unilatéralement avec effet rétroactif par les pouvoirs publics à compter du moment où les mesures ont été prises par l'exploitant de l'aéroport de Bruxelles-National ».

L'article 362 de la loi du 20 juillet 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 20/07/2006 pub. 28/07/2006 numac 2006202314 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses type loi prom. 20/07/2006 pub. 08/08/2006 numac 2006003355 source service public federal finances Loi portant confirmation des arrêtés royaux des 26 novembre 2004, 28 juin 2005, 12 juillet 2005, 15 décembre 2005 et 2 février 2006 modifiant, en matière de précompte professionnel, l'AR/CIR 92 fermer permet à l'exploitant de l'aéroport de Bruxelles-National de faire considérer comme des mesures imposées unilatéralement par les pouvoirs publics les mesures de sûreté et les frais y afférents qu'il a dû prendre dans le cadre de manquements constatés à la suite d'une inspection de la Commission européenne en exécution de l'article 7 du règlement (CE) n° 2320/2002 du 16 décembre 2002 du Parlement européen et du Conseil « relatif à l'instauration de règles communes dans le domaine de la sûreté de l'aviation civile ».

B.1.2. Afin de vérifier l'incidence de l'article 362 de la loi du 20 juillet 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 20/07/2006 pub. 28/07/2006 numac 2006202314 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses type loi prom. 20/07/2006 pub. 08/08/2006 numac 2006003355 source service public federal finances Loi portant confirmation des arrêtés royaux des 26 novembre 2004, 28 juin 2005, 12 juillet 2005, 15 décembre 2005 et 2 février 2006 modifiant, en matière de précompte professionnel, l'AR/CIR 92 fermer sur les usagers de l'aéroport et sur l'exploitant de l'aéroport, il est également nécessaire de renvoyer aux articles applicables en matière de détermination de la formule de contrôle tarifaire et du système tarifaire, tels qu'on les trouve dans la législation relative à la privatisation de la SA « BAC », à savoir l'arrêté royal du 27 mai 2004 « relatif à la transformation de Brussels International Airport Company (BIAC) en société anonyme de droit privé et aux installations aéroportuaires » (ci-après : « arrêté royal du 27 mai 2004 ») et l'arrêté royal du 21 juin 2004 « octroyant la licence d'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National à la société anonyme BIAC », désormais « The Brussels Airport Company » (ci-après : « BAC »), (ci-après : « arrêté royal du 21 juin 2004 »).

B.2.1. L'article 30, 7°, de l'arrêté royal du 27 mai 2004 dispose : « Le titulaire d'une licence d'exploitation doit : [...] 7° établir, dans les quinze mois de l'octroi de la licence d'exploitation, après consultation des organisations représentatives des usagers, une formule de contrôle tarifaire destinée à limiter l'évolution des revenus qu'il peut percevoir par unité de trafic pour les activités régulées ainsi qu'un système tarifaire; [...] ».

L'article 34, § 2, 2°, de l'arrêté royal du 27 mai 2004 dispose : « La licence d'exploitation détermine : [...] 2° une procédure quinquennale de réévaluation et de révision de la même formule; [...] ».

B.2.2. L'article 45 de l'arrêté royal du 21 juin 2004 dispose : « Le titulaire peut revoir la formule de contrôle tarifaire et le système tarifaire pour compenser les coûts qui découlent de l'imposition unilatérale, par les pouvoirs publics, d'obligations dans le cadre de la législation sur l'environnement (entre autres le programme d'isolation prévu à l'article 7, 12°), de la législation en matière de sécurité et de sûreté, de la législation en matière de navigation aérienne et du contrôle par les pouvoirs publics de la licence. Une telle révision peut avoir lieu pendant une période de régulation moyennant le respect des dispositions de la section III du présent Chapitre ».

L'article 46 de l'arrêté royal du 21 juin 2004 dispose : « § 1er. Le titulaire bénéficiera des résultats des efforts mis en oeuvre afin d'améliorer la gestion de l'aéroport de Bruxelles-National et des bénéfices résultant d'une augmentation du trafic, par rapport aux prévisions établies lors de la fixation pour une période de régulation des tarifs des activités régulées. § 2. Le titulaire supportera de la même manière les risques résultant d'une détérioration de la gestion ou d'une diminution de trafic, par rapport aux prévisions établies lors de la fixation pour une période de régulation des tarifs des activités régulées ».

Quant à la recevabilité du recours, de l'intervention ainsi que des moyens B.3.1. La partie intervenante, la SA « BAC », conteste l'intérêt des parties requérantes parce qu'elles auraient formulé leur intérêt sur la base d'une interprétation manifestement inexacte du contenu et des effets de l'article 362 de la loi du 20 juillet 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 20/07/2006 pub. 28/07/2006 numac 2006202314 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses type loi prom. 20/07/2006 pub. 08/08/2006 numac 2006003355 source service public federal finances Loi portant confirmation des arrêtés royaux des 26 novembre 2004, 28 juin 2005, 12 juillet 2005, 15 décembre 2005 et 2 février 2006 modifiant, en matière de précompte professionnel, l'AR/CIR 92 fermer. En effet, selon les parties requérantes, l'article 362 de la loi précitée confère à la SA « BAC » l'autorisation de revoir unilatéralement le contrat d'août 2005 avec les usagers de l'aéroport, alors que la partie intervenante estime que l'article 362 ne modifie aucunement la procédure de révision de la formule de contrôle tarifaire et du système tarifaire, ni la nature de la procédure de consultation, ni les compétences de la SA « BAC ». La disposition attaquée contiendrait la simple confirmation que les mesures approuvées par le Directeur général de la Direction générale du SPF Mobilité et Transports qu'applique la SA « BAC » en exécution du règlement (CE) n° 2320/2002 du 16 décembre 2002 du Parlement européen et du Conseil « relatif à l'instauration de règles communes dans le domaine de la sûreté de l'aviation civile » doivent être réputées avoir été imposées unilatéralement par les pouvoirs publics dès leur application.

B.3.2. Les parties requérantes contestent l'intérêt de la SA « BAC » à se porter partie intervenante, parce que la SA « BAC » soutient dans son mémoire que l'article 362 de la loi du 20 juillet 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 20/07/2006 pub. 28/07/2006 numac 2006202314 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses type loi prom. 20/07/2006 pub. 08/08/2006 numac 2006003355 source service public federal finances Loi portant confirmation des arrêtés royaux des 26 novembre 2004, 28 juin 2005, 12 juillet 2005, 15 décembre 2005 et 2 février 2006 modifiant, en matière de précompte professionnel, l'AR/CIR 92 fermer autorise uniquement à récupérer les frais déjà encourus après la conclusion du contrat, de sorte qu'il serait satisfait aux conditions de l'article 45 de l'arrêté royal du 21 juin 2004. De ce fait, il ne serait plus nécessaire, selon les parties requérantes, de recourir à l'article 362, cet article n'aurait plus lieu d'exister et la SA « BAC » n'aurait dès lors pas d'intérêt.

B.3.3. Lorsque des exceptions de non-recevabilité prises de l'absence d'intérêt concernent la portée à donner aux dispositions attaquées, l'examen de la recevabilité se confond avec l'examen du fond de l'affaire.

B.4.1. Le Conseil des ministres et la partie intervenante objectent également que les deux moyens des parties requérantes sont irrecevables, parce qu'ils partent d'une interprétation inexacte de la disposition attaquée.

B.4.2. Pour satisfaire aux exigences de l'article 6 de la loi spéciale du 6 janvier 1989, les moyens de la requête doivent faire connaître, parmi les règles dont la Cour garantit le respect, celles qui seraient violées ainsi que les dispositions qui violeraient ces règles et exposer en quoi ces règles auraient été transgressées par ces dispositions.

La circonstance que les parties requérantes partiraient, pour l'exposé des moyens, d'une portée éventuellement erronée de la disposition litigieuse ne porte pas atteinte au fait que les moyens sont recevables, pour autant qu'ils satisfassent aux exigences de l'article 6 de la loi spéciale du 6 janvier 1989, ce qui est le cas en l'espèce.

L'exception est rejetée.

Quant au fond B.5. Le premier moyen est pris de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution. L'article 362 de la loi du 20 juillet 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 20/07/2006 pub. 28/07/2006 numac 2006202314 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses type loi prom. 20/07/2006 pub. 08/08/2006 numac 2006003355 source service public federal finances Loi portant confirmation des arrêtés royaux des 26 novembre 2004, 28 juin 2005, 12 juillet 2005, 15 décembre 2005 et 2 février 2006 modifiant, en matière de précompte professionnel, l'AR/CIR 92 fermer permettrait à une seule partie au contrat de revoir unilatéralement ce contrat avec effet rétroactif chaque fois qu'elle le juge nécessaire.

De ce fait, la SA « BAC » pourrait, selon les parties requérantes, procéder unilatéralement et arbitrairement à une révision du contrat, malgré que la SA soit une entreprise purement privée, alors qu'une telle compétence n'est pas accordée aux cocontractants que sont les usagers de l'aéroport.

B.6.1. La procédure de révision litigieuse se fonde en réalité sur l'article 45 de l'arrêté royal du 21 juin 2004 et non sur l'article 362 attaqué de la loi du 20 juillet 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 20/07/2006 pub. 28/07/2006 numac 2006202314 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses type loi prom. 20/07/2006 pub. 08/08/2006 numac 2006003355 source service public federal finances Loi portant confirmation des arrêtés royaux des 26 novembre 2004, 28 juin 2005, 12 juillet 2005, 15 décembre 2005 et 2 février 2006 modifiant, en matière de précompte professionnel, l'AR/CIR 92 fermer. L'article 362 de la loi du 20 juillet 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 20/07/2006 pub. 28/07/2006 numac 2006202314 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses type loi prom. 20/07/2006 pub. 08/08/2006 numac 2006003355 source service public federal finances Loi portant confirmation des arrêtés royaux des 26 novembre 2004, 28 juin 2005, 12 juillet 2005, 15 décembre 2005 et 2 février 2006 modifiant, en matière de précompte professionnel, l'AR/CIR 92 fermer permet uniquement à la SA « BAC » de récupérer les frais découlant des mesures de sûreté qui doivent être prises par la SA « BAC » par suite de l'inspection de la Commission européenne en exécution du règlement (CE) n° 2320/2002 à partir du moment où les mesures sont prises. En cas d'annulation de l'article 362 de la loi du 20 juillet 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 20/07/2006 pub. 28/07/2006 numac 2006202314 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses type loi prom. 20/07/2006 pub. 08/08/2006 numac 2006003355 source service public federal finances Loi portant confirmation des arrêtés royaux des 26 novembre 2004, 28 juin 2005, 12 juillet 2005, 15 décembre 2005 et 2 février 2006 modifiant, en matière de précompte professionnel, l'AR/CIR 92 fermer, la récupération ne serait plus possible qu'après une révision de la formule de contrôle tarifaire et du système tarifaire, à savoir au plus tôt neuf mois avant la date à laquelle la révision entre en vigueur (article 52, § 1er, de l'arrêté royal du 21 juin 2004).

L'article 362 de la loi du 20 juillet 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 20/07/2006 pub. 28/07/2006 numac 2006202314 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses type loi prom. 20/07/2006 pub. 08/08/2006 numac 2006003355 source service public federal finances Loi portant confirmation des arrêtés royaux des 26 novembre 2004, 28 juin 2005, 12 juillet 2005, 15 décembre 2005 et 2 février 2006 modifiant, en matière de précompte professionnel, l'AR/CIR 92 fermer laisse donc inchangée la procédure de révision, de sorte que les conditions fixées dans l'arrêté royal du 21 juin 2004 doivent être respectées. Seul est fixé le moment auquel les mesures de sûreté doivent être considérées comme des obligations imposées unilatéralement par les pouvoirs publics au sens de l'article 45 de l'arrêté royal du 21 juin 2004.

B.6.2. La Cour n'est pas compétente pour apprécier la différence de traitement critiquée par les parties requérantes, celle-ci ne découlant pas de l'article 362 litigieux mais de l'article 45 de l'arrêté royal du 21 juin 2004.

B.7. Le premier moyen n'est pas fondé.

B.8. Le second moyen est pris de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec les principes généraux de droit de la sécurité juridique et de la non-rétroactivité des lois. L'article 362 de la loi du 20 juillet 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 20/07/2006 pub. 28/07/2006 numac 2006202314 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses type loi prom. 20/07/2006 pub. 08/08/2006 numac 2006003355 source service public federal finances Loi portant confirmation des arrêtés royaux des 26 novembre 2004, 28 juin 2005, 12 juillet 2005, 15 décembre 2005 et 2 février 2006 modifiant, en matière de précompte professionnel, l'AR/CIR 92 fermer conférerait à la SA « BAC » une compétence de régulation unilatérale et lui permettrait de récupérer avec effet rétroactif les frais encourus pour les mesures de sûreté.

B.9.1. Pour les motifs énoncés en B.6.2, le second moyen, en sa première branche, n'est pas fondé, la différence de traitement critiquée découlant non pas de l'article 362 de la loi du 20 juillet 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 20/07/2006 pub. 28/07/2006 numac 2006202314 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses type loi prom. 20/07/2006 pub. 08/08/2006 numac 2006003355 source service public federal finances Loi portant confirmation des arrêtés royaux des 26 novembre 2004, 28 juin 2005, 12 juillet 2005, 15 décembre 2005 et 2 février 2006 modifiant, en matière de précompte professionnel, l'AR/CIR 92 fermer mais bien de l'article 45 de l'arrêté royal du 21 juin 2004.

B.9.2. La Cour limite donc son examen à la seconde branche du second moyen, à savoir la violation alléguée des articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec le principe général de droit de la non-rétroactivité des lois.

B.10.1. Selon le Conseil des ministres, la SA « BAC », d'une part, et les usagers de l'aéroport, d'autre part, ne sont pas comparables.

B.10.2. Bien que la SA « BAC » occupe une place particulière parmi les sociétés de droit privé, par suite de la législation relative à la privatisation qui lui est applicable, les différentes catégories de sociétés sont suffisamment comparables pour ce qui concerne la négociation d'un contrat à conclure relatif à la fixation de la formule de contrôle tarifaire et du système tarifaire.

B.11. L'objectif poursuivi par le législateur peut être restitué comme suit : « Sur la base de l'article 7 du Règlement (CE) n° 2320/2002 [...], la Commission mène des inspections dans les aéroports afin de contrôler l'application dudit règlement par les Etats membres. Les Etats membres doivent communiquer à la Commission, dans les trois mois suivant la notification des rapports d'inspection, quelles mesures correctives de sûreté ont été prises en vue de remédier aux manquements constatés.

Pour les aéroports, il est impossible de revoir leur système tarifaire dans un délai de trois mois pour compenser les coûts qui découlent des mesures correctives de sûreté imposées par les pouvoirs publics dans le cadre dudit règlement. Les mesures correctives de sûreté doivent, par conséquent, être réputées imposées unilatéralement avec effet rétroactif par les pouvoirs publics » (Doc. parl., Chambre, 2005-2006, DOC 51-2518/006, p. 2).

Selon le ministre de la Mobilité, « à défaut de disposition, ce seront les passagers qui devront supporter les frais supplémentaires » (Doc. parl., Chambre, 2005-2006, DOC 51-2518/026, p. 14).

B.12.1. La rétroactivité de dispositions législatives, qui est de nature à créer une insécurité juridique, ne peut se justifier que si elle est indispensable à la réalisation d'un objectif d'intérêt général.

B.12.2. L'objectif d'intérêt général susceptible de justifier la rétroactivité des dispositions attaquées est double.

La disposition litigieuse permet tout d'abord de garantir la sûreté des installations de l'aéroport : l'article 362 supprime l'insécurité juridique en ce qui concerne la date à laquelle les mesures de sûreté doivent être réputées avoir été imposées unilatéralement par l'agent de l'autorité, de sorte que l'exploitant de l'aéroport prendra désormais sans hésiter des mesures de sûreté correctives.

De plus, ainsi qu'il a été relevé au cours des travaux préparatoires, « à défaut de rétroactivité, la rentabilité de l'exploitation pourrait être compromise et, avec elle, la continuité du service public » (Doc. parl., Chambre, 2005-2006, DOC 51-2518/033, p. 4) B.12.3. Dès lors qu'en l'espèce un objectif d'intérêt général justifie la rétroactivité, le second moyen, en sa seconde branche, n'est pas fondé.

Par ces motifs, la Cour rejette le recours.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise, en langue française et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989, à l'audience publique du 17 octobre 2007.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux.

Le président, A. Arts.