COUR D'ARBITRAGE

Extrait de l'arrêt n° 171/2006 du 21 novembre 2006 Numéro du rôle : 3816 En cause : le recours en annulation de l'article 33 de la loi du 27 avril 2005Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/04/2005 pub. 20/05/2005 numac 2005022392 source service public federal securite sociale Loi relative à la maîtrise du budget des soins de santé et portant diverses dispositions en matière de santé fermer relative à la maîtrise du budget des soins de santé et portant diverses dispositions en matière de santé, introduit par l'ASBL « Association francophone d'Institutions de Santé ».

La Cour d'arbitrage, composée des présidents M. Melchior et A. Arts, et des juges P. Martens, R. Henneuse, M. Bossuyt, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke et J. Spreutels, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président M. Melchior, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet du recours et procédure Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 21 novembre 2005 et parvenue au greffe le 23 novembre 2005, un recours en annulation de l'article 33 de la loi du 27 avril 2005Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/04/2005 pub. 20/05/2005 numac 2005022392 source service public federal securite sociale Loi relative à la maîtrise du budget des soins de santé et portant diverses dispositions en matière de santé fermer relative à la maîtrise du budget des soins de santé et portant diverses dispositions en matière de santé (publiée au Moniteur belge du 20 mai 2005, deuxième édition) a été introduit par l'ASBL « Association francophone d'Institutions de Santé », dont le siège social est établi à 1000 Bruxelles, rue Saint-Jean 32. (...) II. En droit (...) Quant à la disposition attaquée B.1.1. L'article 140 de la loi sur les hôpitaux, coordonnée le 7 août 1987, tel qu'il a été modifié par l'article 36 de la loi du 26 juin 1992Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/06/1992 pub. 31/03/2011 numac 2011000187 source service public federal interieur Loi portant des dispositions sociales et diverses fermer portant des dispositions sociales et diverses, par l'article 29 de la loi du 6 août 1993 portant des dispositions sociales et diverses et par l'article 112 de la loi du 14 janvier 2002 portant des mesures en matière de soins de santé, disposait : « § 1er. Les honoraires perçus de façon centrale sont affectés : 1° au paiement aux médecins hospitaliers des sommes qui leur sont dues conformément à la règlementation qui leur est applicable en exécution de l'article 131;2° à la couverture des frais de perception des honoraires, conformément au règlement du service;3° à la couverture des frais occasionnés par les prestations médicales, qui ne sont pas financés par le budget;4° à titre de contribution à la mise en oeuvre de mesures de nature à maintenir ou à promouvoir l'activité médicale à l'hôpital. Sans préjudice de l'application des articles 125 à 129, l'affectation des honoraires pour les médecins hospitaliers qui ne sont pas rémunérés selon l'article 132, § 1er, 4° ou 5°, se fait conformément aux paragraphes suivants. § 2. Avant de payer aux médecins hospitaliers les sommes qui leur sont dues, le service de perception applique à chaque montant, pour la couverture de ses frais, une retenue correspondant aux frais engagés conformément au règlement du service et d'un maximum de 6 p.c. § 3. En outre, le service de perception applique aux montants perçus, pour la couverture de tous les frais de l'hôpital occasionnés par les prestations médicales, qui ne sont pas financés par le budget, des retenues qui peuvent être exprimées en pourcentage et qui sont établies sur la base de tarifs fixés d'un commun accord entre le gestionnaire et le Conseil médical.

Le Roi peut énumérer les frais à prendre en compte pour la fixation des tarifs susmentionnés. Il peut également fixer des critères d'évaluation et d'imputation des frais. § 4. A propos des retenues qui peuvent être exprimées en pourcentage et de l'affectation de celles-ci en application du § 1er, 4°, le gestionnaire et le Conseil médical décident d'un commun accord. § 5. L'accord entre le gestionnaire et le Conseil médical tel que visé aux §§ 3 et 4, est contraignant pour les médecins hospitaliers concernés, nonobstant toute stipulation contraire dans les conventions ou les actes de nomination individuels visés à l'article 131 ».

B.1.2. L'article 33 de la loi du 27 avril 2005Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/04/2005 pub. 20/05/2005 numac 2005022392 source service public federal securite sociale Loi relative à la maîtrise du budget des soins de santé et portant diverses dispositions en matière de santé fermer « relative à la maîtrise du budget des soins de santé et portant diverses dispositions en matière de santé » - qui est la disposition attaquée - ajoute à cet article 140 un paragraphe 6, libellé comme suit : « § 6. L'accord entre le gestionnaire et le conseil médical visé au §§ 3 et 4, ne peut être modifié que pour autant que ceci n'implique pas que le montant annuel total des retenues opérées par l'hôpital, visées aux §§ 3 et 4, dépasse le montant total de ces retenues du 1er janvier 2004 au 31 décembre 2004.

Par dérogation à l'alinéa 1er, le montant maximum visé à l'alinéa 1er est adapté en fonction de la variation du montant total annuel des honoraires perçus de façon centrale par rapport à ce montant total qui est perçu de façon centrale dans la période de référence susmentionnée.

Le présent paragraphe ne s'applique pas si l'un des cas suivants est satisfait : 1° dans le cas où l'accord visé aux §§ 3 et 4 est approuvé par tous les membres du conseil médical;2° pour autant que l'augmentation des retenues soit uniquement destinée à des travaux d'infrastructure qui signifient une amélioration pour le fonctionnement de l'hôpital ou pour les médecins et le personnel infirmier de l'hôpital;3° pour autant que l'augmentation des retenues soit uniquement destinée au financement d'un plan de redressement d'un hôpital public comme imposé par l'autorité de tutelle;4° pour autant que l'augmentation des retenues soit occasionnée par des réformes structurelles telles qu'une fusion, une association ou un groupement ». L'article 57, § 3, de la loi du 27 avril 2005Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/04/2005 pub. 20/05/2005 numac 2005022392 source service public federal securite sociale Loi relative à la maîtrise du budget des soins de santé et portant diverses dispositions en matière de santé fermer dispose que son article 33 « entre en vigueur le 1er juillet 2005 et cessera d'être en vigueur le 30 juin 2006 ».

Quant à l'intérêt de la partie requérante B.2. La Constitution et la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage imposent à toute personne physique ou morale qui introduit un recours en annulation de justifier d'un intérêt. Ne justifient de l'intérêt requis que les personnes dont la situation pourrait être affectée directement et défavorablement par la norme entreprise.

Lorsqu'une association sans but lucratif qui n'invoque pas son intérêt personnel agit devant la Cour, il est requis que son objet social soit d'une nature particulière et, dès lors, distinct de l'intérêt général; qu'elle défende un intérêt collectif; que la norme attaquée soit susceptible d'affecter son objet social; qu'il n'apparaisse pas, enfin, que cet objet social n'est pas ou n'est plus réellement poursuivi.

B.3. Selon l'article 4 des « nouveaux statuts » de la requérante, publiés aux annexes du Moniteur belge du 24 mai 2005, l'association requérante a pour buts : « a) la défense et la promotion d'une politique de la santé basée sur la solidarité, l'égalité d'accès aux soins, la pratique des soins au sein d'équipes multidisciplinaires et la responsabilité des prestataires de soins, dans le cadre de la sécurité sociale. A cette fin, l'association favorise toutes les initiatives collectives ou individuelles qui permettent la réalisation de ces objectifs fondamentaux; b) le regroupement, en vue de leur défense et de leur promotion, des établissements et des services de soins, tant hospitaliers qu'extra-hospitaliers, du secteur privé non-lucratif à caractère non-confessionnel et du secteur public;c) la représentation et la défense de ses membres auprès des autorités internationales, fédérales, communautaires, régionales et locales compétentes en matière de santé publique, ainsi que dans le cadre des instances de l'Assurance maladie invalidité et des relations collectives de travail;d) la coordination réciproque de leurs activités entre les membres;e) la collaboration et l'échange d'informations avec les mutualités et Unions nationales de mutualités et plus particulièrement avec celles qui partagent les objectifs de l'association tels que visés au point a) et b) du présent article;f) l'organisation d'activités scientifiques au profit de ses membres et l'encouragement d'activités socio-culturelles tendant à la réalisation des objectifs de l'Association par : - la présentation de programmes de formation; - la publication de documentation formative et éducative; - l'organisation de cours en vue de former le personnel nécessaire à la réalisation de ces objectifs socio-culturels ».

B.4. La partie requérante justifie de l'intérêt requis à demander l'annulation de la disposition attaquée en ce qu'elle est de nature à porter atteinte aux buts décrits au point b) de l'article 4 de ses statuts.

B.5. La circonstance que la disposition attaquée a cessé d'être en vigueur le 30 juin 2006 ne fait pas disparaître l'intérêt de la requérante dès lors que la disposition attaquée a régi la situation des établissements et services qu'elle regroupe avant cette date.

B.6. Le recours est recevable.

Quant au fond En ce qui concerne la première branche du premier moyen B.7. Le premier moyen, en sa première branche, est pris de la violation des articles 16, 22, 23 et 27, lus isolément ou en combinaison avec les articles 10 et 11, de la Constitution.

B.8.1. L'article 16 de la Constitution dispose : « Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique, dans les cas et de la manière établis par la loi, et moyennant une juste et préalable indemnité ».

B.8.2. La disposition attaquée limite la possibilité pour le gestionnaire et le Conseil médical d'un hôpital de décider, de commun accord, une augmentation du montant de certaines retenues faites par l'hôpital sur les honoraires, perçus de façon centrale, en contrepartie de prestations médicales des médecins hospitaliers qui reçoivent de l'hôpital une « rémunération à l'acte » (article 132, § 1er, 1°, de la loi du 7 août 1987Documents pertinents retrouvés type loi prom. 07/08/1987 pub. 27/12/2005 numac 2005000760 source service public federal interieur Loi coordonnée sur les hôpitaux Traduction allemande type loi prom. 07/08/1987 pub. 10/03/2009 numac 2009000122 source service public federal interieur Loi coordonnée sur les hôpitaux fermer), une « rémunération fondée sur la répartition d'un ' pool ' de rémunérations à l'acte, établi pour l'ensemble de l'hôpital ou par service » (article 132, § 1er, 2°, de la même loi) ou une « rémunération constituée d'un pourcentage, fixé contractuellement ou statutairement, de la rémunération à l'acte ou d'un ' pool ' de rémunérations à l'acte » (article 132, § 1er, 3°, de la même loi).

La perception centrale de ces honoraires ne porte pas atteinte aux droits de ces médecins sur les honoraires ainsi perçus.

B.8.3. La disposition attaquée ne porte pas sur des biens qui, comme tels, seraient la propriété d'un hôpital.

B.9.1. Il ressort des développements de la requête que la partie requérante dénonce la violation des articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec la liberté de commerce et d'industrie reconnue par l'article 7 du décret d'Allarde des 2-17 mars 1791.

B.9.2. La liberté de commerce et d'industrie ne peut être conçue comme une liberté absolue. Elle ne fait pas obstacle à ce que la loi règle l'activité économique des personnes et des entreprises. Elle ne serait violée que si elle était limitée sans nécessité et de manière manifestement disproportionnée au but poursuivi.

B.9.3. La disposition attaquée fait partie d'un ensemble de mesures qui visent à limiter les dépenses en soins de santé (Doc. parl., Chambre, 2004-2005, DOC 51-1627/001, p. 8). Le moratoire qu'elle instaure s'inscrit « dans le cadre d'une réflexion plus large dont l'objectif est d'inciter les médecins spécialistes à développer une plus grande activité au sein des institutions de soins ». Il s'agit d'une mesure souple qui tient compte des situations particulières puisque la limite qu'elle fixe concerne « le montant ' global ' des retenues », de sorte qu'elle n'empêche pas des « glissements internes, par exemple entre les différentes spécialités » (ibid., pp. 23-24).

Cette mesure a aussi pour but « d'éviter que, malgré leur actuel refinancement, certains hôpitaux exercent encore plus de pression dans leur secteur ». L'interdiction d'augmenter les revenus des hôpitaux provenant des honoraires des médecins est l'une des deux conditions auxquelles les pouvoirs publics ont subordonné le refinancement des hôpitaux (Doc. parl., Chambre, 2004-2005, DOC 51-1627/005, pp. 41-42;

Doc. parl., Sénat, 2004-2005, n° 1122-3, p. 5).

Il en résulte que la disposition attaquée, pour autant qu'elle règle la gestion financière des hôpitaux, n'est pas dépourvue de justification raisonnable.

B.10. Il ressort aussi des développements de la requête que la Cour est invitée à statuer sur la compatibilité de la disposition attaquée avec les articles 23, alinéas 1er, 2 et 3, 1°, et 27 de la Constitution.

B.11.1. L'article 23, alinéas 1er, 2 et 3, 1°, de la Constitution dispose : « Chacun a le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine.

A cette fin, la loi, le décret ou la règle visée à l'article 134 garantissent, en tenant compte des obligations correspondantes, les droits économiques, sociaux et culturels, et déterminent les conditions de leur exercice.

Ces droits comprennent notamment : 1° le droit au travail et au libre choix d'une activité professionnelle dans le cadre d'une politique générale de l'emploi, visant entre autres à assurer un niveau d'emploi aussi stable et élevé que possible, le droit à des conditions de travail et à une rémunération équitables, ainsi que le droit d'information, de consultation et de négociation collective; [...] ».

B.11.2. La partie requérante ne démontre pas en quoi serait violé le droit au travail et au libre choix d'une activité professionnelle, pour autant que les hôpitaux puissent s'en prévaloir.

B.12.1. L'article 27 de la Constitution dispose : « Les Belges ont le droit de s'associer; ce droit ne peut être soumis à aucune mesure préventive ».

Cette disposition a pour objet de garantir la création d'associations privées et la participation à leurs activités.

B.12.2. La disposition attaquée n'empêche pas un hôpital de participer à la création d'une nouvelle association ou de rejoindre une association existante, ce que confirme l'article 140, § 6, alinéa 3, 4°, de la loi du 7 août 1987Documents pertinents retrouvés type loi prom. 07/08/1987 pub. 27/12/2005 numac 2005000760 source service public federal interieur Loi coordonnée sur les hôpitaux Traduction allemande type loi prom. 07/08/1987 pub. 10/03/2009 numac 2009000122 source service public federal interieur Loi coordonnée sur les hôpitaux fermer. Elle ne règle pas davantage les modalités de création et de fonctionnement de telles associations.

Cette disposition n'est dès lors pas de nature à affecter la liberté d'association d'un hôpital.

B.13. L'examen de la compatibilité de la disposition attaquée avec les articles 23, alinéas 1er, 2 et 3, 1°, et 27, lus en combinaison avec les articles 10 et 11, de la Constitution ne mène pas à une autre conclusion.

B.14. Le premier moyen, en sa première branche, n'est pas fondé.

En ce qui concerne la deuxième branche du premier moyen B.15. Il ressort des développements de la requête que le premier moyen, en sa deuxième branche, est pris de la violation de l'article 23, alinéas 1er, 2 et 3, 2°, de la Constitution, en ce qu'il concerne le droit à la sécurité sociale, à la protection de la santé, et à l'aide médicale.

B.16.1. L'article 23, alinéas 1er, 2 et 3, 2°, de la Constitution dispose : « Chacun a le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine.

A cette fin, la loi, le décret ou la règle visée à l'article 134 garantissent, en tenant compte des obligations correspondantes, les droits économiques, sociaux et culturels, et déterminent les conditions de leur exercice.

Ces droits comprennent notamment : [...] 2° le droit à la sécurité sociale, à la protection de la santé et à l'aide sociale, médicale et juridique; [...] ».

B.16.2. La disposition attaquée limite l'augmentation du montant des retenues sur les honoraires des médecins hospitaliers, destinées à couvrir certains frais exposés en raison des prestations médicales ou à financer des mesures propres à maintenir ou promouvoir l'activité médicale de l'hôpital.

Cette limite ne concerne que les retenues faites sur les honoraires de trois des cinq catégories de médecins hospitaliers, distinguées par l'article 132, § 1er, de la loi du 7 août 1987Documents pertinents retrouvés type loi prom. 07/08/1987 pub. 27/12/2005 numac 2005000760 source service public federal interieur Loi coordonnée sur les hôpitaux Traduction allemande type loi prom. 07/08/1987 pub. 10/03/2009 numac 2009000122 source service public federal interieur Loi coordonnée sur les hôpitaux fermer. Elle peut, en outre, être dépassée si le gestionnaire obtient l'accord de tous les membres du Conseil médical (article 140, § 6, alinéa 3, 1°, de la même loi), organe de l'hôpital qui représente les médecins hospitaliers, sous le contrôle régulier de l'assemblée des médecins et dont les missions sont définies par référence au souci d'assurer aux patients de l'hôpital des soins médicaux prodigués dans des conditions optimales (articles 121 et 123 à 125, alinéa 1er, de la même loi).

Les retenues dont l'augmentation est en principe limitée peuvent cependant être augmentées afin de financer des travaux d'infrastructure propres à améliorer le fonctionnement de l'hôpital ou la situation des médecins et du personnel infirmier de l'hôpital (article 140, § 6, alinéa 3, 2°, de la même loi), afin de financer un plan de redressement d'un hôpital public imposé par l'autorité de tutelle (article 140, § 6, alinéa 3, 3°) ou pour tenir compte de réformes structurelles, telles qu'une fusion, une association ou un groupement (article 140, § 6, alinéa 3, 4°).

Il résulte de ce qui précède qu'il n'est pas établi que la disposition attaquée est de nature à affecter l'activité des hôpitaux de manière telle qu'il serait porté indirectement atteinte au droit de chacun à la sécurité sociale, à la protection de la santé et à l'aide médicale.

B.16.3. Le premier moyen, en sa deuxième branche, n'est pas fondé.

En ce qui concerne la troisième branche du premier moyen B.17.1. Il ressort des développements de la requête que la Cour est invitée à statuer sur la compatibilité de la disposition attaquée avec les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'elle ne fait pas de différence entre les hôpitaux, en fonction du contenu des accords et conventions conclus en leur sein.

B.17.2. Les règles constitutionnelles de l'égalité et de la non-discrimination s'opposent à ce que soient traitées de manière identique, sans qu'apparaisse une justification raisonnable, des catégories de personnes qui, au regard de la mesure considérée, sont essentiellement différentes.

B.17.3. Les développements du moyen ne permettent pas à la Cour de délimiter de manière précise ces catégories. Il n'appartient pas à la Cour d'examiner un traitement identique à propos duquel elle devrait elle-même définir les deux catégories à prendre en compte.

B.17.4. Le premier moyen, en sa troisième branche, est irrecevable.

En ce qui concerne le deuxième moyen B.18. Le deuxième moyen est pris de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'il allègue deux différences de traitement : d'une part, la différence de traitement entre les médecins hospitaliers et les autres membres du personnel de l'hôpital; d'autre part, la différence de traitement entre les hôpitaux gérés par une personne morale de droit privé et les autres associations de droit privé.

B.19. Les médecins hospitaliers et les autres membres du personnel de l'hôpital ne sont pas suffisamment comparables au regard de la mesure considérée.

En effet, le Conseil médical ne représente pas ces autres membres du personnel. Les règles d'affectation des honoraires ne concernent que les médecins hospitaliers. La disposition attaquée modifie le statut pécuniaire du médecin hospitalier.

B.20. Les hôpitaux gérés par une personne morale de droit privé et les autres associations de droit privé ne sont pas suffisamment comparables au regard d'une disposition législative qui modifie le statut pécuniaire du médecin hospitalier.

B.21. Le deuxième moyen n'est pas fondé.

En ce qui concerne le troisième moyen B.22.1. Il ressort des développements de la requête que la Cour est invitée à statuer sur la compatibilité de la disposition attaquée avec les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'elle traite de manière identique les hôpitaux qui comptent au sein de leur staff médical exclusivement ou principalement des médecins qui se trouvent dans une relation statutaire et les hôpitaux qui comptent au sein de leur staff médical exclusivement ou principalement des médecins « indépendants ».

B.22.2. La disposition attaquée participe, comme il a été relevé en B.9.3, de la volonté d'« inciter les médecins spécialistes à développer une plus grande activité au sein des institutions de soins ».

Elle modifie un aspect particulier du statut pécuniaire du médecin hospitalier qui s'applique à tous les hôpitaux indépendamment de la nature de la relation juridique qu'ils entretiennent avec leurs médecins.

Il en résulte que les deux catégories d'hôpitaux précitées ne sont pas essentiellement différentes au regard de la mesure attaquée.

B.22.3. Le troisième moyen n'est pas fondé.

Par ces motifs, la Cour rejette le recours.

Ainsi prononcé en langue française, en langue néerlandaise et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, à l'audience publique du 21 novembre 2006.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux.

Le président, M. Melchior.