COUR D'ARBITRAGE

Extrait de l'arrêt n° 173/2004 du 3 novembre 2004 Numéro du rôle : 2691 En cause : le recours en annulation des articles 26, 4°, 27, 35 et 59 de la loi du 21 juin 2002Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/06/2002 pub. 22/10/2002 numac 2002009711 source service public federal justice Loi relative au Conseil central des Communautés philosophiques non confessionnelles de Belgique, aux délégués et aux établissements chargés de la gestion des intérêts matériels et financiers des communautés philosophiques non confessionnelles reconnues fermer « relative au Conseil central des Communautés philosophiques non confessionnelles de Belgique, aux délégués et aux établissements chargés de la gestion des intérêts matériels et financiers des communautés philosophiques non confessionnelles reconnues », introduit par la province de Namur.

La Cour d'arbitrage, composée des présidents M. Melchior et A. Arts, et des juges R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe et E. Derycke, assistée du greffier L. Potoms, présidée par le président M. Melchior, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet du recours et procédure Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 16 avril 2003 et parvenue au greffe le 18 avril 2003, la province de Namur, dont les bureaux sont établis à 5000 Namur, place Saint-Aubain 2, a introduit un recours en annulation des articles 26, 4°, 27, 35 et 59 de la loi du 21 juin 2002Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/06/2002 pub. 22/10/2002 numac 2002009711 source service public federal justice Loi relative au Conseil central des Communautés philosophiques non confessionnelles de Belgique, aux délégués et aux établissements chargés de la gestion des intérêts matériels et financiers des communautés philosophiques non confessionnelles reconnues fermer relative au Conseil central des Communautés philosophiques non confessionnelles de Belgique, aux délégués et aux établissements chargés de la gestion des intérêts matériels et financiers des communautés philosophiques non confessionnelles reconnues (publiée au Moniteur belge du 22 octobre 2002). (...) II. En droit (...) Quant aux dispositions entreprises B.1.1. L'article 26, 4°, de la loi du 21 juin 2002Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/06/2002 pub. 22/10/2002 numac 2002009711 source service public federal justice Loi relative au Conseil central des Communautés philosophiques non confessionnelles de Belgique, aux délégués et aux établissements chargés de la gestion des intérêts matériels et financiers des communautés philosophiques non confessionnelles reconnues fermer « relative au Conseil central des Communautés philosophiques non confessionnelles de Belgique, aux délégués et aux établissements chargés de la gestion des intérêts matériels et financiers des communautés philosophiques non confessionnelles reconnues » (ci-après : la loi du 21 juin 2002Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/06/2002 pub. 22/10/2002 numac 2002009711 source service public federal justice Loi relative au Conseil central des Communautés philosophiques non confessionnelles de Belgique, aux délégués et aux établissements chargés de la gestion des intérêts matériels et financiers des communautés philosophiques non confessionnelles reconnues fermer) dispose : « Les revenus de l'établissement sont formés : [...] 4° de l'intervention de la province concernée ou de la Région de Bruxelles-Capitale destinée au paiement des charges, visées à l'article 27, de l'établissement en cas d'insuffisance de ses revenus. » B.1.2. L'article 27 de la même loi dispose : « Les charges auxquelles l'établissement est tenu de faire face sont : 1° la rémunération du personnel d'entretien, du comptable et des autres membres du personnel attachés à l'établissement selon les besoins nécessaires à l'assistance morale et les frais y afférents;2° les frais nécessaires à l'exercice de l'assistance morale selon une conception philosophique non confessionnelle, c'est-à-dire les frais d'immeubles et parties d'immeubles, affectés à l'exercice public de l'assistance morale selon une conception philosophique non confessionnelle et les frais inhérents à l'organisation et à l'exercice de l'assistance morale selon une conception philosophique non confessionnelle;3° le remboursement des emprunts contractés par l'établissement afin d'acquérir ou rénover des biens immobiliers nécessaires à l'exercice public de l'assistance morale selon une conception philosophique non confessionnelle.» B.1.3. L'article 35 de la même loi dispose : « L'intervention de la province ou de la Région de Bruxelles-Capitale est liquidée dans le courant du mois qui suit l'approbation du budget par le Ministère de la Justice.

Si le budget n'est pas approuvé ou si le délai prévu pour l'approbation de celui-ci est dépassé, le paiement intervient en douzièmes provisoires à partir du mois de janvier de l'exercice budgétaire sur la base du budget approuvé pour l'année précédente. » B.1.4. L'article 59 de la même loi dispose : « L'article 69 de la Loi provinciale est complété par l'alinéa suivant : ' 22° les dépenses relatives aux établissements de l'assistance morale selon une conception philosophique non confessionnelle, telles que reprises à l'article 27 de la loi du 21 juin 2002Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/06/2002 pub. 22/10/2002 numac 2002009711 source service public federal justice Loi relative au Conseil central des Communautés philosophiques non confessionnelles de Belgique, aux délégués et aux établissements chargés de la gestion des intérêts matériels et financiers des communautés philosophiques non confessionnelles reconnues fermer. ' » Quant à la recevabilité B.2.1. Les dispositions entreprises mettent à charge des provinces une partie du financement des établissements d'assistance morale du Conseil central des Communautés philosophiques non confessionnelles de Belgique (ci-après dénommé : Conseil central laïque), lorsque les revenus de ces établissements sont insuffisants.

B.2.2. Le Conseil des ministres conteste l'intérêt à agir de la partie requérante, la province de Namur, en ce que le préjudice financier allégué ne serait qu'hypothétique, puisqu'en vertu des termes de la loi, l'intervention des provinces n'est prévue qu'en cas d'insuffisance des revenus de l'établissement et est, par conséquent, hypothétique et subsidiaire.

B.2.3. La Constitution et la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage imposent à toute personne physique ou morale qui introduit un recours en annulation de justifier d'un intérêt. Ne justifient de l'intérêt requis que les personnes dont la situation pourrait être affectée directement et défavorablement par la norme entreprise.

B.2.4. Puisque les dispositions attaquées ont pour objet de faire supporter une charge financière par les provinces, même si cette intervention n'est prévue qu'en cas d'insuffisance des revenus des établissements d'assistance morale, la province de Namur a intérêt à agir devant la Cour en annulation de ces dispositions, puisque sa situation financière est susceptible d'être directement et défavorablement affectée par les normes attaquées.

B.2.5. L'exception est rejetée.

Quant au fond Le premier moyen B.3. Un premier moyen est pris de la violation combinée des règles répartitrices de compétences entre l'autorité fédérale et les régions que sont les articles 39 et 143, § 2, de la Constitution et 6, § 1er, VIII, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, tel qu'il a été modifié par l'article 4 de la loi spéciale du 13 juillet 2001 portant transfert de diverses compétences aux régions et communautés.

La partie requérante estime qu'en fixant une intervention financière des provinces en cas d'insuffisance des revenus propres des établissements d'assistance morale du Conseil central laïque, le législateur fédéral impose aux provinces une charge dont le montant n'est ni déterminé dans la loi ni déterminable a priori, et qui pourrait être très importante. Cette intervention financière est susceptible de faire peser sur le budget des provinces une charge à ce point considérable qu'en l'imposant, l'autorité fédérale sort de l'exercice loyal de ses compétences en adoptant les dispositions entreprises, qui risquent de déséquilibrer le budget des provinces et de mettre en difficulté l'exercice par les régions de leur compétence générale relative au financement des provinces.

B.4.1. En vertu de l'article 6, § 1er, VIII, 10°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, telle qu'elle a été modifiée par la loi spéciale du 13 juillet 2001 portant transfert de diverses compétences aux régions et communautés, les régions sont compétentes pour régler le financement des missions à remplir par les provinces dans les matières qui relèvent de la compétence des régions, « sauf lorsque ces missions se rapportent à une matière qui est de la compétence de l'autorité fédérale ou des communautés ».

B.4.2. La loi entreprise vise à mettre en oeuvre l'article 181, § 2, de la Constitution, adopté en 1993, qui tendait à instaurer un parallélisme dans le financement étatique de la morale non confessionnelle reconnue et des cultes reconnus, en mettant à charge du budget de l'Etat les pensions et traitements des délégués des organisations philosophiques non confessionnelles.

B.4.3. En l'absence de toute délégation de compétence aux communautés ou aux régions, la reconnaissance et l'organisation des organisations philosophiques non confessionnelles relèvent de la compétence de l'Etat fédéral.

Le législateur fédéral pouvait donc imposer aux provinces une intervention subsidiaire dans le financement des établissements d'assistance morale, en cas d'insuffisance de leurs ressources.

B.4.4. La Cour doit toutefois examiner si l'Etat fédéral a respecté le principe de proportionnalité dans l'exercice de sa compétence et n'a pas porté atteinte de façon excessive aux compétences attribuées aux régions en matière de pouvoirs locaux, notamment en rendant l'exercice de celles-ci impossible ou exagérément difficile.

B.5.1. La loi du 21 juin 2002Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/06/2002 pub. 22/10/2002 numac 2002009711 source service public federal justice Loi relative au Conseil central des Communautés philosophiques non confessionnelles de Belgique, aux délégués et aux établissements chargés de la gestion des intérêts matériels et financiers des communautés philosophiques non confessionnelles reconnues fermer entreprise a pour objet de permettre la mise en oeuvre de l'article 181, § 2, de la Constitution, d'une part, en reconnaissant le Conseil central laïque, et, d'autre part, en organisant les établissements d'assistance morale du Conseil central laïque sur la base territoriale des provinces et de l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale.

L'article 4 de la loi du 21 juin 2002Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/06/2002 pub. 22/10/2002 numac 2002009711 source service public federal justice Loi relative au Conseil central des Communautés philosophiques non confessionnelles de Belgique, aux délégués et aux établissements chargés de la gestion des intérêts matériels et financiers des communautés philosophiques non confessionnelles reconnues fermer prévoit ainsi que le Roi, sur proposition du Conseil central laïque, reconnaît une communauté philosophique non confessionnelle par province et deux communautés philosophiques non confessionnelles pour l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale. En outre, sur proposition du Conseil central laïque et de l'établissement concerné, le Roi reconnaît, après avis de la députation permanente du conseil provincial concerné ou du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, les services d'assistance morale du territoire concerné. En vertu de l'article 5 de la loi du 21 juin 2002Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/06/2002 pub. 22/10/2002 numac 2002009711 source service public federal justice Loi relative au Conseil central des Communautés philosophiques non confessionnelles de Belgique, aux délégués et aux établissements chargés de la gestion des intérêts matériels et financiers des communautés philosophiques non confessionnelles reconnues fermer, les établissements d'assistance morale, établissements de droit public dotés de la personnalité juridique, sont chargés de la gestion des intérêts matériels et financiers de la communauté philosophique non confessionnelle reconnue et des services d'assistance morale reconnus qui se situent sur le territoire concerné.

B.5.2. Dès lors que la loi entreprise optait pour une structuration provinciale de l'assistance morale selon une conception philosophique non confessionnelle, le législateur fédéral pouvait estimer nécessaire de déterminer les obligations des provinces à l'égard des établissements d'assistance morale, notamment l'obligation de couvrir le déficit éventuel de ces établissements.

Cette intervention obligatoire de la province s'inspire de l'article 92, 1°, du décret impérial du 30 décembre 1809 concernant les fabriques d'églises, et ne vise que le déficit pour les dépenses ordinaires de l'établissement concerné (Doc. parl., Chambre, 2001-2002, DOC 50-1556/001, p. 20), à savoir les charges énumérées de manière limitative à l'article 27 de la loi du 21 juin 2002Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/06/2002 pub. 22/10/2002 numac 2002009711 source service public federal justice Loi relative au Conseil central des Communautés philosophiques non confessionnelles de Belgique, aux délégués et aux établissements chargés de la gestion des intérêts matériels et financiers des communautés philosophiques non confessionnelles reconnues fermer.

Cette charge n'apparaît pas excessive, d'autant plus que la loi entreprise prévoit, compte tenu des implications budgétaires, différentes garanties pour les provinces et l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale : le budget et les comptes sont transmis, avec pièces justificatives, au gouverneur de province ou au gouverneur de l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale (articles 32 et 38), l'avis préalable du conseil provincial ou du conseil de la Région de Bruxelles-Capitale est requis pour l'approbation par le ministre de la Justice du budget (articles 33 et 34) et des comptes (articles 39 et 40) de l'établissement d'assistance morale, le budget et les comptes de l'établissement sont arrêtés définitivement par le Conseil central laïque (articles 33 et 39) et, en cas de réclamation, des recours sont ouverts auprès du ministre de la Justice (articles 36 et 41). B.6. Compte tenu de ces éléments, il n'apparaît pas qu'en imposant une intervention obligatoire des provinces en cas de déficit des établissements d'assistance morale, l'Etat fédéral ait exercé sa compétence de manière disproportionnée.

Le moyen n'est pas fondé.

Le deuxième moyen B.7.1. Un deuxième moyen est pris de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution, lus isolément ou combinés avec les articles 41 et 162 de la Constitution et l'article 6, § 1er, VIII, 1°, alinéa 2, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, ces dispositions étant interprétées à la lumière de la Charte européenne de l'autonomie locale ouverte à la signature des Etats membres du Conseil de l'Europe le 15 octobre 1985, spécialement ses articles 2, 3, 4 et 9.

B.7.2. Dans une première branche du moyen, fondée sur les articles 10 et 11 de la Constitution, la partie requérante allègue que les dispositions entreprises placent certaines provinces dans une situation discriminatoire en termes de poids financier par rapport à d'autres provinces, car elles font peser sur certaines provinces, sans aucun critère objectif ni raisonnable, des charges qui s'avèrent beaucoup plus importantes que pour d'autres.

En effet, chaque établissement provincial d'assistance morale du Conseil central laïque doit prendre en charge « la gestion des intérêts matériels et financiers » non seulement de la communauté philosophique non confessionnelle reconnue, mais aussi des services d'assistance morale reconnus par le Roi, sans qu'il soit tenu compte d'un critère de répartition préalable entre provinces, et dont le nombre et l'importance peuvent dès lors varier considérablement d'une province à l'autre.

B.7.3. Dans une deuxième branche du moyen, fondée sur les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec les autres dispositions visées au moyen, la partie requérante estime qu'en faisant peser aléatoirement sur certaines provinces des charges beaucoup plus élevées que sur d'autres, les dispositions entreprises réduisent substantiellement la possibilité pour les provinces de mettre en oeuvre les politiques qu'elles doivent développer concernant les intérêts provinciaux qui leur sont confiés par la Constitution, sans leur donner, en contrepartie, aucune autre participation quelconque à la mise en oeuvre normative ou exécutive de la matière concernée. Elles réduiraient ainsi, de manière discriminatoire, la portée de l'autonomie dont doivent jouir toutes les provinces, notion dont la portée doit être appréhendée à la lumière de la Charte européenne de l'autonomie locale.

B.8.1. En vertu de l'article 5 de la loi du 21 juin 2002Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/06/2002 pub. 22/10/2002 numac 2002009711 source service public federal justice Loi relative au Conseil central des Communautés philosophiques non confessionnelles de Belgique, aux délégués et aux établissements chargés de la gestion des intérêts matériels et financiers des communautés philosophiques non confessionnelles reconnues fermer entreprise, les établissements d'assistance morale du Conseil central laïque sont chargés de la gestion des intérêts matériels et financiers de la communauté philosophique non confessionnelle et des services d'assistance morale de la province reconnus par le Roi. L'arrêté royal du 4 avril 2003 a effectué cette reconnaissance des services provinciaux et locaux d'assistance morale du Conseil central laïque.

B.8.2. S'il est certes exact que l'intervention financière en cas de déficit des revenus de l'établissement provincial concerné peut varier d'une province à l'autre, rien ne permet cependant d'établir que cette variation dépendrait nécessairement du nombre ou de l'importance des services d'assistance morale reconnus par province.

B.8.3. Si l'application future de la législation entreprise révèle une charge financière effectivement différente d'une province à l'autre, cette différence résultera d'une variation dans le différentiel des revenus et des charges entre les établissements d'assistance morale des provinces concernées et sera susceptible d'évoluer et de varier d'une année à l'autre. Cette éventuelle différence de traitement entre provinces ne trouve donc pas sa source dans les dispositions législatives attaquées, dont l'objet est de faire supporter une partie du financement des établissements d'assistance morale du Conseil central laïque de manière uniforme par toutes les provinces belges et par l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale; ces dispositions n'établissent donc aucune différence de traitement entre les provinces.

B.9.1. La partie requérante invoque en outre une atteinte discriminatoire à l'autonomie locale des provinces, interprétée à la lumière de la Charte européenne de l'autonomie locale.

B.9.2. Sans qu'il soit besoin d'analyser si les dispositions de la Charte européenne de l'autonomie locale peuvent être invoquées devant la Cour, il n'apparaît pas que l'intervention financière des provinces, en cas de déficit éventuel des établissements d'assistance morale, soit à ce point considérable ou aléatoire qu'elle empêcherait certaines provinces, en violation du principe d'égalité, d'accomplir les missions qui relèvent de l'intérêt provincial consacré par les articles 41 et 162 de la Constitution.

B.10. Le moyen, en aucune de ses branches, n'est fondé.

Par ces motifs, la Cour rejette le recours.

Ainsi prononcé en langue française, en langue néerlandaise et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, à l'audience publique du 3 novembre 2004.

Le greffier, L. Potoms.

Le président, M. Melchior.