COUR D'ARBITRAGE

Extrait de l'arrêt n° 9/2004 du 21 janvier 2004 Numéro du rôle : 2606 En cause : la question préjudicielle relative aux articles 2, 3, 5, 3°, et 13 de la loi du 25 juin 1993 sur l'exercice d'activités ambulantes et l'organisation des marchés publics, posée par le Tribunal de première instance de Bruges.

La Cour d'arbitrage, composée des présidents A. Arts et M. Melchior, et des juges R. Henneuse, M. Bossuyt, E. De Groot, J.-P. Snappe et E. Derycke, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président A. Arts, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par jugement du 16 janvier 2003 en cause du ministère public contre M. Burmanjer et autres, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour d'arbitrage le 21 janvier 2003, le Tribunal de première instance de Bruges a posé la question préjudicielle suivante : « Les articles 2, 3, 5, 3°, et 13 de la loi du 25 juin 1993 sur l'exercice d'activités ambulantes et l'organisation des marchés publics, lus séparément ou combinés entre eux, interprétés en ce sens que la vente d'abonnements à des périodiques, en tant qu'activité ambulante sur le territoire belge, est subordonnée par ces dispositions à l'autorisation préalable et temporaire du ministre ou du fonctionnaire de niveau 1 délégué par lui et qu'elles érigent même en infraction le non-respect de cette obligation, violent-ils les articles 10 et 11 de la Constitution coordonnée, lus isolément ou en combinaison avec les articles 7, 10 et 14 de la Convention européenne des droits de l'homme, en tant que : a) la vente de journaux et d'abonnements à des journaux n'est pas subordonnée, par l'article 5, 3°, de la loi précitée du 25 juin 1993, à l'autorisation préalable susmentionnée, alors que la vente d'abonnements à des périodiques (dans cette interprétation) est, quant à elle, subordonnée à cette autorisation préalable et que le non-respect de cette condition est passible de sanctions pénales; b) la vente de périodiques n'est pas, en soi, subordonnée, par l'article 5, 3°, de la loi précitée du 25 juin 1993, à l'autorisation préalable susmentionnée, alors que la vente d'abonnements à des périodiques est subordonnée à cette autorisation préalable et que le non-respect de cette condition est passible de sanctions pénales ? » Par ordonnance du 29 octobre 2003, la Cour a reformulé la question comme suit : « Les articles 2, 3, 5, 3°, et 13 de la loi du 25 juin 1993 sur l'exercice d'activités ambulantes et l'organisation des marchés publics violent-ils les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés ou non avec les articles 7, 10 et 14 de la Convention européenne des droits de l'homme, a) en tant que la vente de journaux et de périodiques n'est pas subordonnée à une autorisation préalable de l'autorité, alors que la vente d'abonnements à des journaux - sauf lorsque cette vente concerne la desserte régulière d'une clientèle fixe et locale - et la vente d'abonnements à des périodiques sont, quant à elles, subordonnées à une telle autorisation, et b) en tant que la vente d'abonnements à des journaux, pour autant qu'il s'agisse de la desserte régulière d'une clientèle fixe et locale, n'est pas subordonnée à une autorisation préalable, alors que la vente d'autres abonnements à des journaux et à des périodiques est, quant à elle, subordonnée à une telle autorisation ? » (...) III. En droit (...) B.1. La question préjudicielle, telle qu'elle a été reformulée par la Cour en ce qui concerne la comparaison des catégories de personnes, porte sur la compatibilité des articles 2, 3, 5, 3°, et 13 de la loi du 25 juin 1993 sur l'exercice d'activités ambulantes et l'organisation des marchés publics avec les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés ou non avec les articles 7, 10 et 14 de la Convention européenne des droits de l'homme, - en tant que la vente de journaux et de périodiques n'est pas subordonnée à une autorisation préalable du ministre compétent ou du fonctionnaire délégué, alors que la vente d'abonnements à des journaux - sauf lorsque cette vente concerne la desserte régulière d'une clientèle fixe et locale - et la vente d'abonnements à des périodiques sont, quant à elles, subordonnées à une telle autorisation, - en tant que la vente d'abonnements à des journaux, pour autant qu'il s'agisse de la desserte régulière d'une clientèle fixe et locale, n'est pas subordonnée à une autorisation préalable, alors que la vente d'autres abonnements à des journaux et à des périodiques est, quant à elle, subordonnée à une telle autorisation.

B.2. La question préjudicielle porte sur les articles 2, 3, 5, 3°, et 13 de la loi précitée du 25 juin 1993.

La Cour détermine l'étendue de la question préjudicielle en tenant compte de l'objet du litige et des motifs de la décision de renvoi.

Dès lors que la différence de traitement soumise découle de l'article 5, 3°, de la loi en cause, la Cour limite son examen à cette disposition.

B.3. L'article 5, 3°, de la loi précitée du 25 juin 1993 dispose : « Ne sont pas soumises aux dispositions de la présente loi : [...] 3° la vente des journaux et périodiques, ainsi que la conclusion d'abonnement à des journaux pour autant qu'il s'agisse de la desserte régulière d'une clientèle fixe et locale, les ventes par correspondance et les ventes effectuées par distributeurs automatiques;».

B.4.1. Les parties défenderesses dans l'instance principale demandent à la Cour de contrôler la disposition en cause dans les deux interprétations qui pourraient être données au membre de phrase « pour autant qu'il s'agisse de la desserte régulière d'une clientèle fixe et locale » : soit ce membre de phrase vise aussi bien la vente de journaux et de périodiques que celle d'abonnements à des journaux, soit il vise seulement la vente d'abonnements à des journaux.

B.4.2. Dès lors que la formulation de la disposition en cause aussi bien que les travaux préparatoires qui s'y rapportent font apparaître de façon non équivoque que le membre de phrase précité ne concerne que les abonnements à des journaux, il n'y a pas lieu d'accéder à cette demande.

B.5. En tant que les parties défenderesses dans l'instance principale critiquent la réglementation concernant « les ventes par correspondance et les ventes effectuées par distributeurs automatiques » dont il est question dans le susdit article 5, 3°, in fine, la Cour ne peut y avoir égard puisque le juge a quo ne l'a pas interrogée à ce sujet. Les parties ne peuvent modifier ou faire modifier la portée de la question préjudicielle posée par le juge a quo.

B.6.1. Les parties défenderesses dans l'instance principale allèguent que l'obligation d'autorisation qu'impose la disposition en cause est susceptible d'entraver la circulation transfrontalière des personnes, des biens et des services.

B.6.2. Il n'appartient pas à la Cour de se prononcer sur une éventuelle entrave à la circulation transfrontalière - par ailleurs non démontrée par les parties - qui résulterait des dispositions en cause. Le juge a quo a d'ailleurs posé à la Cour de justice des Communautés européennes des questions préjudicielles concernant la conformité de ces dispositions aux articles du traité garantissant la libre circulation des personnes, des biens et des services dans l'Union européenne.

B.7.1. Selon le Conseil des ministres, les catégories distinguées dans la disposition en cause ne sont pas comparables : d'une part, la vente de journaux et de périodiques ne serait pas comparable à la vente d'abonnements à ces produits; d'autre part, la vente d'abonnements à des journaux, pour autant qu'il s'agisse de la desserte régulière d'une clientèle fixe et locale, ne serait pas comparable à la vente d'autres abonnements à des journaux ou des périodiques.

B.7.2. La circonstance que le consommateur serait informé de manière plus satisfaisante dans un cas que dans l'autre de la portée de ses engagements et de l'objet de son achat ne suffit pas pour considérer que les différences de traitement en cause seraient à ce point importantes que l'on ne pourrait les comparer pour vérifier le caractère discriminatoire ou non d'une disposition qui, dans certains cas mais non dans d'autres, prévoit une autorisation préalable des autorités. Ces différences de traitement concernant la vente de produits similaires - soit en vente à la pièce, soit sous la forme d'un abonnement - selon que cette vente est subordonnée ou non à l'obtention d'une autorisation préalable sont dès lors comparables.

B.7.3. L'exception soulevée par le Conseil des ministres est rejetée.

Quant au fond B.8. Il ressort des travaux préparatoires de l'article 5, 3°, en cause que dans le projet de loi devenu la loi du 25 juin 1993, seule la vente de journaux et de périodiques était exclue du champ d'application de la loi (Doc. parl., Sénat, 1990-1991, n° 1417/1, p. 18).

Lors de la discussion au sein de la commission compétente du Sénat, il a été constaté « que tant la loi de 1986 que le projet de loi présentent de grandes lacunes notamment en ce qui concerne la protection des gens (ordinaires) assaillis par des colporteurs qui essaient de les convaincre de souscrire un abonnement à des magazines chers (par exemple Burda ), sans vouloir leur fixer de prix » (Doc. parl., Sénat, S.E. 1991-1992, n° 305-2, p. 16).

Différents amendements ont été introduits visant à modifier le 3° de l'article 5 en projet.

Un premier amendement visait à insérer les mots « hormis la conclusion d'abonnements » après les mots « la vente des journaux et périodiques ». Cet amendement était justifié comme suit : « Le démarchage pour des abonnements à des revues a donné lieu ces dernières années à pas mal d'abus (p. ex. des ' étudiants ' néerlandais vendant des abonnements à des revues en langue allemande).

Bien que, selon l'administration, la vente d'abonnements soit soumise à une autorisation préalable (carte de commerçant ambulant), ce point de vue n'est pas suivi par la jurisprudence [...]. Selon la jurisprudence, il ne peut ni ne doit être fait de distinction entre, d'une part, le colportage direct de journaux et de revues et, d'autre part, la conclusion d'abonnements en vue de recevoir ces mêmes journaux et revues. Le fait de soumettre l'offre d'abonnements à des journaux et revues à une autorisation préalable du ministre doit, selon la jurisprudence, être considéré tout autant comme une atteinte à la liberté d'expression et/ou à la liberté de la presse. La doctrine ne partage toutefois pas (et à juste titre) le point de vue des tribunaux [...]. Bien que la terminologie employée dans le projet de loi exclue implicitement les abonnements [...], il est nécessaire, pour écarter tout doute quant au choix du législateur, d'inclure explicitement la conclusion d'abonnements dans le champ d'application de la loi. » (Doc. parl., Sénat, S.E. 1991-1992, n° 305-2, pp. 35-36) Un deuxième amendement visait à remplacer le 3° comme suit : « 3° Le commerce ambulant de journaux et de périodiques par des commerçants ou leurs préposés desservant régulièrement une clientèle fixe et locale par un système d'abonnements, les ventes par correspondance et les ventes effectuées par distributeurs automatiques » (Doc. parl., Sénat, S.E. 1991-1992, n° 305-2, p. 36).

Cet amendement était justifié comme suit : « La protection du consommateur qu'a instaurée la loi sur le commerce ambulant s'est souvent avérée inefficace, car certains des abus se situent dans des secteurs qui étaient expressément exclus de son champ d'application. Un exemple notoire en est le colportage dans lequel sont présentées des revues de mode très coûteuses qui, de surcroît, sont généralement rédigées dans une langue autre que celle du consommateur et pourvues ou non d'un encart minuscule en néerlandais, en vue de convaincre plus facilement la brave mère de famille.

Le présent amendement intègre bel et bien dans la loi sur le commerce ambulant la vente occasionnelle de tels périodiques ainsi que d'autres.

L'auteur ajoute que son amendement est en fait plus sélectif que l'amendement précédent, puisqu'il ne vise que les personnes qui commettent des abus. » (ibid., p. 36) Selon le ministre, les deux amendements étaient superflus, puisque la loi sur les pratiques du commerce et sur l'information et la protection du consommateur offre suffisamment de garanties. Il ajoutait toutefois que si la commission estimait qu'il y avait un problème, il s'associerait à une proposition concrète d'amendement (ibid., pp. 36-37).

Les auteurs des deux amendements précités ont ensuite introduit un amendement commun qui est devenu le texte de l'article 5, 3°, en cause. Cet amendement était justifié comme suit : « Le présent amendement pose le principe que la vente de journaux et périodiques peut se faire en dehors de l'autorisation d'exercer une activité ambulante, que ce soit sur les marchés publics, sur la voie publique ou au domicile du consommateur.

Ce principe existait déjà dans les législations antérieures.

La vente d'abonnements à ces journaux et périodiques tombe dans le champ d'application de la loi. Ce n'est que lorsqu'elle est effectuée par une personne desservant une clientèle fixe et locale que la vente d'abonnements à des journaux bénéficiera de l'exonération de carte.

En toute hypothèse, la vente de ces marchandises est soumise aux dispositions de la loi du 14 juillet 1991Documents pertinents retrouvés type loi prom. 14/07/1991 pub. 28/11/2007 numac 2007000956 source service public federal interieur Loi sur les pratiques du commerce et sur l'information et la protection du consommateur. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 14/07/1991 pub. 14/01/2008 numac 2007001065 source service public federal interieur Loi sur les pratiques du commerce et sur l'information et la protection du consommateur. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer (art. 86 à 92). » (ibid., p. 37) B.9. L'article 5, 3°, en cause vise, d'une part, à permettre la vente à la pièce de journaux et de périodiques sans autorisation préalable de l'autorité et, d'autre part, à subordonner à une telle autorisation la vente d'abonnements à des journaux pour autant qu'il ne s'agisse pas de la desserte régulière d'une clientèle fixe et locale et la vente d'abonnements à des périodiques.

En prévoyant une autorisation préalable pour ces cas, le législateur entend protéger le consommateur et combattre les abus, comme le montrent les travaux préparatoires cités.

B.10. Les critères de distinction utilisés sont pertinents par rapport à l'objectif poursuivi.

En effet, en ne soumettant pas à une autorisation préalable la vente à la pièce de journaux et de périodiques mais en subordonnant à une telle autorisation la vente d'abonnements à des journaux - dans certains cas - et d'abonnements à des périodiques, le législateur peut tenir compte du fait que l'acheteur est mieux informé de l'étendue de ses engagements et de l'objet de son achat dans le premier cas que dans le second. Le risque de tromperie du consommateur et d'abus est nettement plus grand dans le second cas et une autorisation préalable est donc susceptible de limiter la concrétisation de ce risque.

Il en va de même, mutatis mutandis, en ce qui concerne la vente d'abonnements à des journaux, lorsqu'il s'agit de la desserte régulière d'une clientèle fixe et locale (pas d'autorisation préalable), d'une part, et de la vente d'autres abonnements à des journaux ou à des périodiques (autorisation préalable), d'autre part.

On peut en outre considérer que lors de la vente à une clientèle fixe et locale d'abonnements à des journaux, le consommateur est, généralement, mieux informé sur l'identité du vendeur que dans les autres cas, ce qui peut également limiter le risque de tromperie du consommateur.

B.11. La mesure en cause n'est pas disproportionnée à l'objectif poursuivi.

Selon les parties défenderesses dans l'instance principale, un vendeur de produits pour lesquels l'article 5, 3°, prévoit une autorisation préalable ne peut exercer son activité commerciale lorsque cette autorisation lui est refusée.

La liberté de commerce et d'industrie ne peut pas être conçue comme une liberté absolue. Elle ne fait pas obstacle à ce que la loi règle l'activité économique des personnes et des entreprises. Le législateur ne violerait la liberté de commerce et d'industrie que s'il limitait celle-ci sans qu'existe une quelconque nécessité pour ce faire ou si cette limitation était manifestement disproportionnée au but poursuivi.

De plus, les personnes qui se voient refuser une autorisation disposent de voies de recours pour contester ce refus en justice, le cas échéant.

Les parties défenderesses dans l'instance principale soulignent encore que le législateur disposait d'autres moyens, moins radicaux, pour atteindre l'objectif que poursuit la disposition en cause, à savoir qu'il aurait pu compléter ou rendre plus sévère la loi du 14 juillet 1991Documents pertinents retrouvés type loi prom. 14/07/1991 pub. 28/11/2007 numac 2007000956 source service public federal interieur Loi sur les pratiques du commerce et sur l'information et la protection du consommateur. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 14/07/1991 pub. 14/01/2008 numac 2007001065 source service public federal interieur Loi sur les pratiques du commerce et sur l'information et la protection du consommateur. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer sur les pratiques du commerce et sur l'information et la protection du consommateur.

Il n'appartient pas à la Cour d'apprécier si une mesure établie par la loi est opportune ou souhaitable. C'est au législateur qu'il revient de déterminer les mesures à prendre pour atteindre le but qu'il s'est fixé, à condition qu'elles ne soient pas disproportionnées par rapport à celui-ci. En l'espèce, il n'a pas été démontré que le même objectif aurait pu être atteint par une modification de la loi du 14 juillet 1991Documents pertinents retrouvés type loi prom. 14/07/1991 pub. 28/11/2007 numac 2007000956 source service public federal interieur Loi sur les pratiques du commerce et sur l'information et la protection du consommateur. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 14/07/1991 pub. 14/01/2008 numac 2007001065 source service public federal interieur Loi sur les pratiques du commerce et sur l'information et la protection du consommateur. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer.

B.12. La question préjudicielle invite également la Cour à procéder à un contrôle au regard des articles 10 et 11 de la Constitution combinés avec les articles 7, 10 et 14 de la Convention européenne des droits de l'homme.

Selon les parties défenderesses dans l'instance principale, la disposition en cause compromettrait la liberté d'expression et la liberté de la presse.

La Cour n'aperçoit pas comment une éventuelle violation de l'article 7 de la Convention européenne précitée, qui consacre le principe selon lequel nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui ne constitue pas une infraction, pourrait être alléguée en l'espèce.

S'agissant de la violation prétendue de l'article 10 de la même Convention, la Cour constate que la disposition en cause se borne à prévoir une autorisation préalable dans des cas bien précis. On ne saurait considérer qu'une telle autorisation porte atteinte à la liberté d'expression, étant donné qu'elle ne vise nullement à empêcher ou à rendre exagérément difficile la diffusion d'une opinion. Ceci ressort en particulier du fait que seule la vente ambulante des produits visés est subordonnée à une autorisation préalable, et non la vente non ambulante des mêmes produits.

S'agissant de la violation prétendue de l'article 14 de la Convention européenne précitée, il convient de relever que celui-ci n'a pas une portée plus large que celle des articles 10 et 11 de la Constitution en ce qui concerne les droits et libertés garantis par cette Convention et ses protocoles additionnels.

B.13. La question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 5, 3°, de la loi du 25 juin 1993 sur l'exercice d'activités ambulantes et l'organisation des marchés publics ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés ou non avec les articles 7, 10 et 14 de la Convention européenne des droits de l'homme.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, à l'audience publique du 21 janvier 2004.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux.

Le président, A. Arts.