COUR D'ARBITRAGE

Extrait de l'arrêt n° 106/2003 du 22 juillet 2003 Numéros du rôle : 2548 et 2549 En cause : la question préjudicielle relative à l'article 57, § 2, de la loi du 8 juillet 1976Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/1976 pub. 18/04/2016 numac 2016000231 source service public federal interieur Loi organique des centres publics d'action sociale. - Coordination officieuse en langue allemande de la version applicable aux habitants de la région de langue allemande fermer organique des centres publics d'aide sociale, posée par le Tribunal du travail de Bruxelles.

La Cour d'arbitrage, composée des présidents M. Melchior et A. Arts, et des juges L. François, P. Martens, R. Henneuse, M. Bossuyt, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman et E. Derycke, assistée du greffier L. Potoms, présidée par le président M. Melchior, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par deux jugements du 10 octobre 2002 en cause respectivement de I. Mata contre le centre public d'aide sociale de Saint-Josse-ten-Noode et de J. Obonga Kamonyonge contre le centre public d'aide sociale de Saint-Gilles, dont les expéditions sont parvenues au greffe de la Cour d'arbitrage le 25 octobre 2002, le Tribunal du travail de Bruxelles a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 57, § 2, de la loi du 8 juillet 1976Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/1976 pub. 18/04/2016 numac 2016000231 source service public federal interieur Loi organique des centres publics d'action sociale. - Coordination officieuse en langue allemande de la version applicable aux habitants de la région de langue allemande fermer organique des centres publics d'aide sociale viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, lus isolément ou conjointement avec : - les articles 23 et 191 de la Constitution - les articles 2, 3, 24, 26 et 27 de la Convention relative aux droits de l'enfant adoptée à New York le 20 novembre 1989, lus isolément ou en combinaison avec l'article 4 de la même Convention - l'article 11.1 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels fait à New York le 19 décembre 1966, lu isolément ou en combinaison avec l'article 2.1 du même Pacte - l'article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales signée à Rome le 4 novembre 1950, en ce qu'il limite le droit à l'aide sociale à l'aide médicale urgente à l'égard d'étrangers mineurs séjournant illégalement sur le territoire du Royaume, et que ce faisant : 1o il traite différemment d'une part les étrangers mineurs séjournant illégalement sur le territoire, et d'autre part les Belges mineurs ainsi que les étrangers mineurs séjournant légalement sur le territoire, l'objectif poursuivi par cette différence de traitement étant d'inciter les étrangers séjournant illégalement sur le territoire à quitter volontairement celui-ci, ce que des mineurs se trouvent en principe dans l'impossibilité de faire en raison de leur jeune âge; 2o il traite de la même manière des personnes qui se trouvent dans des situations différentes, à savoir d'une part, des étrangers majeurs qui peuvent en principe quitter volontairement le territoire du Royaume et, d'autre part, des étrangers mineurs qui se trouvent en principe dans l'impossibilité de le faire en raison de leur jeune âge ? » (...) III. En droit (...) B.1.1. Les questions préjudicielles portent sur l'article 57, § 2, de la loi du 8 juillet 1976Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/1976 pub. 18/04/2016 numac 2016000231 source service public federal interieur Loi organique des centres publics d'action sociale. - Coordination officieuse en langue allemande de la version applicable aux habitants de la région de langue allemande fermer organique des centres publics d'aide sociale, remplacé par l'article 65 de la loi du 15 juillet 1996 « modifiant la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers et la loi du 8 juillet 1976Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/1976 pub. 18/04/2016 numac 2016000231 source service public federal interieur Loi organique des centres publics d'action sociale. - Coordination officieuse en langue allemande de la version applicable aux habitants de la région de langue allemande fermer organique des centres publics d'aide sociale », après l'arrêt de la Cour no 43/98 du 22 avril 1998, qui dispose : « Par dérogation aux autres dispositions de la présente loi, la mission du centre public d'aide sociale se limite à l'octroi de l'aide médicale urgente, à l'égard d'un étranger qui séjourne illégalement dans le Royaume.

Le Roi peut déterminer ce qu'il y a lieu d'entendre par aide médicale urgente.

Un étranger qui s'est déclaré réfugié et a demandé à être reconnu comme tel, séjourne illégalement dans le Royaume lorsque la demande d'asile a été rejetée et qu'un ordre de quitter le territoire a été notifié à l'étranger concerné.

L'aide sociale accordée à un étranger qui était en fait bénéficiaire au moment où un ordre de quitter le territoire lui a été notifié, est arrêtée, à l'exception de l'aide médicale urgente, le jour où l'étranger quitte effectivement le territoire et, au plus tard, le jour de l'expiration du délai de l'ordre de quitter le territoire.

Il est dérogé aux dispositions de l'alinéa précédent pendant le délai strictement nécessaire pour permettre à l'étranger de quitter le territoire, pour autant qu'il ait signé une déclaration attestant son intention explicite de quitter le plus vite possible le territoire, sans que ce délai ne puisse en aucun cas excéder un mois.

La déclaration d'intention précitée ne peut être signée qu'une seule fois. Le centre informe sans retard le Ministre qui a l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers dans ses compétences, ainsi que la commune concernée, de la signature de la déclaration d'intention. » B.1.2. Le juge a quo interroge la Cour sur l'éventualité d'une double discrimination : d'une part, cette disposition établit une différence de traitement, en ce qui concerne le droit à l'aide sociale, entre les étrangers mineurs en situation de séjour irrégulière et les autres mineurs, belges ou étrangers en situation régulière; d'autre part, elle traite de manière identique les étrangers en séjour irrégulier majeurs et les étrangers en séjour irrégulier mineurs, alors qu'ils se trouvent dans des situations essentiellement différentes au regard de la mesure considérée.

B.1.3. Les questions préjudicielles portent uniquement sur le droit à l'aide sociale des mineurs, et non sur le droit à l'aide sociale des familles comprenant des enfants mineurs. Il ressort des jugements de renvoi que le juge n'envisage pas d'accorder une aide à la famille entière, mais uniquement une aide aux enfants, soit par référence au montant des allocations familiales ou des prestations familiales garanties, soit par une intervention de l'aide sociale limitée aux frais occasionnés par la scolarisation des enfants.

B.1.4. La Cour est invitée à contrôler la disposition en cause par rapport aux articles 10 et 11 de la Constitution, lus isolément ou conjointement avec ses articles 23 et 191, avec les articles 2, 3, 24, 26 et 27 de la Convention relative aux droits de l'enfant adoptée à New York le 20 novembre 1989, avec les articles 2.1 et 11.1 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels fait à New York le 19 décembre 1966, et avec l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme.

B.2. Les articles 10 et 11 de la Constitution ont une portée générale.

Ils interdisent toute discrimination, quelle qu'en soit l'origine : les règles constitutionnelles de l'égalité et de la non-discrimination sont applicables à l'égard de tous les droits et de toutes les libertés, en ce compris ceux résultant des conventions internationales liant la Belgique.

B.3.1. La Convention relative aux droits de l'enfant a été adoptée le 20 novembre 1989. Elle a été approuvée par le décret flamand du 15 mai 1991, le décret de la Communauté germanophone du 9 août 1991, le décret de la Communauté française du 3 juillet 1991 et la loi du 25 novembre 1991Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/11/1991 pub. 29/11/2018 numac 2018014673 source service public federal interieur Loi portant approbation de la Convention relative aux droits de l'enfant adoptée à New York le 20 novembre 1989. - Coordination officieuse en langue allemande fermer. Elle est entrée en vigueur à l'égard de la Belgique le 15 janvier 1992.

B.3.2. L'article 2 de la Convention relative aux droits de l'enfant dispose : « 1. Les Etats parties s'engagent à respecter les droits qui sont énoncés dans la présente Convention et à les garantir à tout enfant relevant de leur juridiction, sans distinction aucune, indépendamment de toute considération de race, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d'opinion politique ou autre de l'enfant ou de ses parents ou représentants légaux, de leur origine nationale, ethnique ou sociale, de leur situation de fortune, de leur incapacité, de leur naissance ou de toute autre situation. 2. Les Etats parties prennent toutes les mesures appropriées pour que l'enfant soit effectivement protégé contre toutes formes de discrimination ou de sanction motivées par la situation juridique, les activités, les opinions déclarées ou les convictions de ses parents, de ses représentants légaux ou des membres de sa famille.» Selon l'article 3 de la Convention, « l'intérêt supérieur de l'enfant » doit être une considération primordiale dans toutes les décisions qui le concernent.

L'article 24.1 de la même Convention dispose que « les Etats parties reconnaissent le droit de l'enfant de jouir du meilleur état de santé possible et de bénéficier de services médicaux et de rééducation. Ils s'efforcent de garantir qu'aucun enfant ne soit privé du droit d'avoir accès à ces services ».

L'article 26.1 de la même Convention dispose que « les Etats parties reconnaissent à tout enfant le droit de bénéficier de la sécurité sociale, y compris les assurances sociales, et prennent les mesures nécessaires pour assurer la pleine réalisation de ce droit en conformité avec leur législation nationale ».

Enfin, les paragraphes 1er à 3 de l'article 27 de la même Convention énoncent : « 1. Les Etats parties reconnaissent le droit de tout enfant à un niveau de vie suffisant pour permettre son développement physique, mental, spirituel, moral et social. 2. C'est aux parents ou autres personnes ayant la charge de l'enfant qu'incombe au premier chef la responsabilité d'assurer, dans les limites de leurs possibilités et de leurs moyens financiers, les conditions de vie nécessaires au développement de l'enfant.3. Les Etats parties adoptent les mesures appropriées, compte tenu des conditions nationales et dans la mesure de leurs moyens, pour aider les parents et autres personnes ayant la charge de l'enfant à mettre en oeuvre ce droit et offrent, en cas de besoin, une assistance matérielle et des programmes d'appui, notamment en ce qui concerne l'alimentation, le vêtement et le logement.» Quant aux exceptions soulevées par le Conseil des ministres B.4.1. Le Conseil des ministres soutient tout d'abord que la Convention relative aux droits de l'enfant n'a pas d'effet direct dans l'ordre interne car elle n'impose d'obligations qu'à charge des Etats parties.

B.4.2. Compétente pour apprécier si une norme législative viole les articles 10 et 11 de la Constitution, la Cour doit, lorsqu'elle est interrogée sur une violation de ces dispositions combinées avec une convention internationale, non pas examiner si celle-ci a effet direct dans l'ordre interne, mais apprécier si le législateur n'a pas méconnu de manière discriminatoire les engagements internationaux de la Belgique.

L'exception soulevée par le Conseil des ministres manque en droit.

B.5.1. Le Conseil des ministres déduit ensuite de la déclaration interprétative faite par l'Etat belge à propos de l'article 2.1 de la Convention qu'il n'aurait pas l'obligation de garantir d'office aux étrangers les mêmes droits qu'à ses nationaux.

B.5.2. Lors de la ratification de la Convention, l'Etat belge a émis la déclaration interprétative suivante : « Concernant le paragraphe 1er de l'article 2, le Gouvernement belge interprète la non-discrimination fondée sur l'origine nationale comme n'impliquant pas nécessairement l'obligation pour les Etats de garantir d'office aux étrangers les mêmes droits qu'à leurs nationaux.

Ce concept doit s'entendre comme visant à écarter tout comportement arbitraire mais non des différences de traitement fondées sur des considérations objectives et raisonnables, conformes aux principes qui prévalent dans les sociétés démocratiques. » B.5.3. Cette déclaration interprétative doit être lue à la lumière de l'article 191 de la Constitution, qui dispose : « Tout étranger qui se trouve sur le territoire de la Belgique jouit de la protection accordée aux personnes et aux biens, sauf les exceptions établies par la loi. » B.5.4. En vertu de cette disposition, une différence de traitement qui défavorise un étranger ne peut être établie que par une norme législative. Cette disposition n'a pas pour objet d'habiliter le législateur à se dispenser, lorsqu'il établit une telle différence, d'avoir égard aux principes fondamentaux consacrés par la Constitution. Il ne découle donc en aucune façon de l'article 191 que le législateur puisse, lorsqu'il établit une différence de traitement au détriment d'étrangers, ne pas veiller à ce que cette différence ne soit pas discriminatoire, quelle que soit la nature des principes en cause.

B.6.1. Le Conseil des ministres souligne enfin que la Convention ne s'applique qu'aux enfants relevant de la juridiction des Etats parties, ce qui ne serait pas le cas des enfants en séjour illégal.

B.6.2. En disposant, à l'article 2.1, que les Etats parties s'engagent à respecter les droits énoncés dans la Convention et à les garantir à tout enfant relevant de leur juridiction, les auteurs de la Convention ont indiqué qu'un lien devait exister entre celui qui se prévaut de la Convention et l'Etat partie qui en aurait méconnu les dispositions.

B.6.3. Cette disposition doit s'analyser à la lumière de l'ensemble de la Convention et, plus particulièrement, en prenant en considération les différences de traitement qu'elle interdit et qui sont énoncées dans les autres dispositions de l'article 2.

Le point de savoir si les enfants qui se trouvent dans la situation décrite dans les jugements a quo relèvent de la juridiction de l'Etat belge se confond avec l'examen de la discrimination alléguée et ne peut être tranché séparément.

Quant aux différences de traitement mentionnées dans la question préjudicielle B.7.1. Les litiges soumis au juge a quo concernent des enfants dont les parents ne peuvent, parce qu'ils se trouvent en séjour illégal, subvenir aux besoins de leurs enfants qui les accompagnent.

B.7.2. L'obligation de veiller à ce qu'un enfant bénéficie des conditions de vie nécessaires à son développement incombe au premier chef à ses parents, ainsi que le précise l'article 27.2 de la Convention relative aux droits de l'enfant.

B.7.3. En raison du caractère illégal de leur séjour, ces parents n'ont pas droit aux prestations familiales garanties. En effet, en ce qui concerne les enfants séjournant en Belgique, la loi du 20 juillet 1971Documents pertinents retrouvés type loi prom. 20/07/1971 pub. 19/08/2009 numac 2009000536 source service public federal interieur Loi instituant des prestations familiales garanties. - Coordination officieuse en langue allemande fermer instituant des prestations familiales garanties exige que la personne physique en charge de l'enfant au profit duquel des prestations familiales sont accordées ait résidé effectivement en Belgique de manière ininterrompue pendant au moins les cinq dernières années qui précèdent l'introduction de la demande. Les citoyens de l'Union européenne, les réfugiés et les apatrides sont toutefois dispensés de cette condition. Conformément à l'article 1er, alinéa 6, de cette loi, les étrangers qui ne sont pas admis ou autorisés à séjourner en Belgique ou à s'y établir sont en revanche exclus du droit aux prestations familiales.

B.7.4. Ainsi que le constate le juge a quo , ces parents n'ont pas droit, pour eux-mêmes, à l'aide sociale autre que l'aide médicale urgente. Ils ne pourraient davantage l'obtenir indirectement en invoquant l'état de besoin de leurs enfants. Il ne serait en effet pas raisonnable de traiter différemment les étrangers qui ne se sont pas comportés conformément à la réglementation de séjour existante parce qu'ils n'ont pas donné suite à un ordre de quitter le territoire ou n'ont pas obtenu un permis de séjour, selon qu'ils sont ou non accompagnés de leurs enfants mineurs.

Même si elle est accordée en n'ayant égard qu'à l'état de besoin de l'enfant, une telle aide irait à l'encontre de l'objectif du législateur qui est, ainsi qu'il est exposé notamment dans l'arrêt no 51/94, d'inciter l'étranger qui séjourne illégalement sur le territoire à obéir à l'ordre qu'il a reçu de le quitter.

B.7.5. Le souci de ne pas permettre que l'aide sociale soit détournée de son objet ne pourrait toutefois justifier qu'elle soit totalement et dans tous les cas refusée à un enfant alors qu'il apparaîtrait que ce refus l'oblige à vivre dans des conditions qui nuiraient à sa santé et à son développement et alors qu'il n'existerait aucun risque de voir bénéficier de cette aide des parents qui n'y ont pas droit.

L'article 2.2 de la Convention oblige en effet les Etats parties à prendre « toutes les mesures appropriées pour que l'enfant soit effectivement protégé contre toutes formes de discrimination ou de sanction motivées par la situation juridique [...] de ses parents ».

B.7.6. Il importe donc de concilier les objectifs énumérés aux articles 2, 3, 24.1, 26 et 27 de la Convention, qui concernent exclusivement les enfants, avec l'objectif de ne pas inciter des adultes en séjour illégal à se maintenir sur le territoire.

B.7.7. Une aide sociale doit pouvoir être accordée à la triple condition que les autorités compétentes aient constaté que les parents n'assument pas ou ne sont pas en mesure d'assumer leur devoir d'entretien, qu'il soit établi que la demande concerne des dépenses indispensables au développement de l'enfant au bénéfice duquel elle est formulée et que le centre s'assure que l'aide sera exclusivement consacrée à couvrir ces dépenses.

Il appartient donc au centre - sous réserve d'une intervention du législateur qui adopterait d'autres modalités appropriées - d'accorder une telle aide mais à la condition qu'elle le soit dans la limite des besoins propres à l'enfant, et sous la forme d'une aide en nature ou d'une prise en charge de dépenses au profit de tiers qui fournissent une telle aide afin d'exclure tout détournement éventuel au profit des parents, étant entendu que cette aide ne fait pas obstacle à ce que la mesure d'éloignement des parents et de leurs enfants soit exécutée.

B.7.8. A la condition que l'aide envisagée satisfasse aux conditions exprimées en B.7.7, elle ne pourrait être refusée sans méconnaître les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec les articles 2, 3, 24.1, 26 et 27 de la Convention des droits de l'enfant. Dans ces limites, la question préjudicielle appelle une réponse positive.

B.7.9. Il n'y a pas lieu d'examiner si l'article 57, § 2, de la loi du 8 juillet 1976Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/1976 pub. 18/04/2016 numac 2016000231 source service public federal interieur Loi organique des centres publics d'action sociale. - Coordination officieuse en langue allemande de la version applicable aux habitants de la région de langue allemande fermer contrevient aux autres dispositions mentionnées dans la question, leur éventuelle violation ne pouvant conduire à une autre conclusion.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 57, § 2, de la loi du 8 juillet 1976Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/1976 pub. 18/04/2016 numac 2016000231 source service public federal interieur Loi organique des centres publics d'action sociale. - Coordination officieuse en langue allemande de la version applicable aux habitants de la région de langue allemande fermer organique des centres publics d'aide sociale viole les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec les articles 2, 3, 24.1, 26 et 27 de la Convention relative aux droits de l'enfant, en ce que, à l'égard de mineurs dont les parents séjournent illégalement sur le territoire du Royaume, il exclut même l'aide sociale qui satisferait aux conditions exprimées en B.7.7.

Ainsi prononcé en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, à l'audience publique du 22 juillet 2003.

Le greffier, L. Potoms.

Le président, M. Melchior.