BRUSSELS HOOFDSTEDELIJK GEWEST

27 MAART 2014. - Omzendbrief betreffende de communicatie via elektronische weg in het kader van de betrekkingen met de overheden van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest

1. Doel van deze omzendbrief Deze omzendbrief is een aanvulling bij de ordonnantie van 13 februari 2014 (met dezelfde titel) waarin aan de Brusselse overheden de mogelijkheid wordt gegeven om op elektronische wijze berichten - in de meest ruime zin - te verzenden en te ontvangen zonder de bestaande regelgeving aan te passen.Het voorontwerp van ordonnantie biedt daarnaast aan de Regering de mogelijkheid om, op middellange termijn, de bestaande regelgeving domein per domein te moderniseren. Aan de uitvoerende macht wordt in deze tweede stap dus een delegatie gegeven om voor dit specifiek aspect wijzigingen aan te brengen aan bestaande ordonnanties. Voor beide stappen moet erover gewaakt worden dat doorheen de verschillende bestuurlijke domeinen in deze context een gezamenlijke visie wordt gehanteerd zodat men niet vervalt in een gefragmenteerde en ongecoördineerde aanpak. Het doel van deze omzendbrief bestaat erin bij te dragen tot deze gezamenlijke visie. 2. Hoe de ordonnantie in de praktijk toegepast wordt ? De toepassing van de ordonnantie kan op verschillende manieren worden toegepast.Op een bepaald niveau in een administratie kan een initiatief ontstaan om een bestaand administratief proces voortaan (ook) via elektronische weg te laten verlopen. Binnen die administratie wordt dan meestal de vraag gesteld of de voorgenomen innovatie in overeenstemming is met de bestaande regelgeving met betrekking tot dit administratief proces.

Hoe dat in de praktijk door de administratie moet worden aangepakt, wordt hierna geïllustreerd aan de hand van een hypothetisch voorbeeld.

We gaan daarbij uit van diverse administratieve processen. In eerste instantie vertrekken we echter van de meest eenvoudige situatie.

Hypothese 1: Een administratie is bevoegd voor het afleveren van bepaalde vergunningen. Deze vergunningen worden momenteel aangevraagd via papieren formulieren die door de aanvragers, ingevuld en ondertekend, met aangetekende post naar de administratie worden gestuurd of die aan het loket worden afgegeven met afgifte van een ontvangstbewijs. Daarbij gaan we ervan uit dat de toepasselijke reglementering enkel gewag maakt van de procedure door middel van papier.

Indien men het zopas beschreven administratief proces via elektronische weg wil laten verlopen, zal men vaak botsen op bestaande reglementering waarin met de mogelijkheid van elektronische communicatie geen rekening is gehouden. De ordonnantie maakt het nu mogelijk om, ondanks deze bestaande regelgeving, toch vooruit te gaan met de invoering van elektronische communicatie voor dit administratief proces.

Artikel 3 biedt een oplossing aan waarbij de aanvragers via een website van de administratie, het aanvraagformulier kunnen invullen.

Zelfs indien de toepasselijke reglementering bepaalt dat het formulier via aangetekende post naar de administratie verzonden moet worden of aan het loket moet worden afgegeven met afgifte van een ontvangstbewijs. Een administratie kan dus beslissen om voortaan haar aanvraagformulieren via het elektronisch loket https://irisbox.irisnet.be aan te bieden, zonder te raken aan de reglementering over de betrokken aanvraagprocedure.

Een administratie kan vrij kiezen om elektronische communicatie te gebruiken voor het versturen van berichten naar de aanvrager. Hierbij moet de administratie wel rekening houden met artikel 4 van de ordonnantie. Vooraleer tot de website toegelaten te worden of vooraleer het formulier kan worden ingevuld, zal de aanvrager informatie moeten krijgen over het verloop van de elektronische procedure en de rechtsgevolgen die eraan verbonden zijn. De administratie zal in de regel aan de betrokkene een e-mailadres vragen waarop hij kan worden bereikt. Via het webformulier zal de aanvrager ook een expliciete toestemming worden gevraagd dat dit e-mailadres in de betrokken procedure door de administratie kan worden gebruikt. De Raad van State adviseert uitdrukkelijk om hierbij zorgvuldig te werk te gaan om zoveel mogelijk het risico te minimaliseren dat elektronische berichten gestuurd worden naar een e-mailadres dat door de geadresseerde niet regelmatig (meer) wordt gebruikt. Een administratie kan uiteraard ook rechtstreeks informatie ter beschikking stellen. Ook in dit geval geldt het advies van de Raad van State en moet dezelfde zorgvuldigheid aan de dag worden gelegd om de betrokkene duidelijk te informeren over het verloop van de procedure en de mogelijke rechtsgevolgen. Bovendien zal ook hier de expliciete toestemming van de betrokkene om elektronische berichten te ontvangen, verkregen moeten worden.

Artikel 3 bepaalt ook dat de administratie in aangepaste waarborgen moet voorzien die gelijkwaardig zijn aan deze die de bestaande reglementering bepaalt in verband met de papieren formulieren. De door de overheid aangeboden elektronische toepassing zal dus, bijvoorbeeld, aan de aanvrager die via de website het elektronisch formulier heeft ingevuld en verstuurd, een e-mail als ontvangstbevestiging bezorgen.

Bij hypothese 1 voorziet de bestaande reglementering in een bewijs van verzending (bij gebruik van elektronische post) of van ontvangst (bij afgifte van het formulier aan het loket). Van belang is dus dat de aanvrager ook bij gebruik van elektronische communicatie over een bewijsstuk kan beschikken.

Bij hypothese 1 legt de reglementering vervolgens op dat het aanvraagformulier moet worden ondertekend. Artikel 7 van de ordonnantie biedt aan de administratie verschillende mogelijkheden om via een andere weg dan de handgeschreven handtekening de authenticiteit en de integriteit van de vergunningsaanvraag te waarborgen. De authenticiteit van de aanvraag kan op eenvoudige wijze aangetoond worden door de toegang tot de website waarop de aanvrager het formulier kan invullen, te onderwerpen aan een authenticatieprocedure. Dat kan - maar hoeft niet noodzakelijk - door middel van de elektronische identiteitskaart. Vaak zal een gebruikersidentificatie in combinatie met een paswoord kunnen volstaan indien die werkwijze met voldoende garanties is onderbouwd om de authenticiteit van de aanvraag te waarborgen. De integriteit van de aanvraag is, anderzijds, voldoende gegarandeerd vermits het elektronisch formulier rechtstreeks wordt ingevuld op een server die door de overheid wordt beheerd.

Hypothese 2: De administratie die over de vergunningsaanvraag moet beslissen, heeft daarvoor het advies nodig van een andere administratie. In de huidige werkwijze wordt een kopie van het ingevulde aanvraagformulier, samen met een begeleidende brief, naar die administratie gestuurd. Laatstgenoemde administratie bezorgt haar advies via een met de post verzonden brief.

Artikel 3 van de ordonnantie laat toe om ook dit deel van het administratief proces voortaan via elektronische weg te laten verlopen. Zelfs indien de toepasselijke reglementering bepaalt dat, bijvoorbeeld het advies binnen een bepaalde termijn moet worden verstuurd waarbij de datum op de poststempel bepalend is. Bovendien hoeft het ingevulde aanvraagformulier niet meer naar de adviserende administratie te worden verstuurd. De voorgeschreven verzending kan daarentegen, bijvoorbeeld, worden vervangen door de adviserende administratie via elektronische weg toegang te geven tot het aanvraagformulier en via die weg haar advies aan de aanvraag toe te voegen.

Wel moet daarbij gelet worden op de gelijkwaardigheid van de waarborgen waarin men in de communicatie via elektronische weg voorziet. Zo zal, bijvoorbeeld, moeten kunnen nagegaan worden dat het advies uitgaat van de daartoe bevoegde ambtenaar. Die garantie kan, bijvoorbeeld, worden geleverd door gebruik te maken van de elektronische identiteitskaart. Artikel 7, in fine, biedt de mogelijkheid om het gebruik van die kaart te verplichten.

Hypothese 3: In toepassing van de bestaande reglementering moet de bevoegde administratie binnen een bepaalde termijn over de aanvraag beslissen en die administratieve beslissing via aangetekend schrijven aan de aanvrager meedelen.

Artikel 3 van de ordonnantie laat de administratie toe om haar beslissing of het bericht dat haar beslissing via de website beschikbaar is via e-mail mee te delen aan de aanvrager. Dat kan uiteraard slechts wanneer de administratie voldoende zekerheid kan verwerven over het feit dat haar bericht de aanvrager daadwerkelijk (heeft) bereikt.

Dat laatste zou bijvoorbeeld het geval zijn wanneer de administratie via elektronische weg een automatische bevestiging krijgt dat haar bericht door de aanvrager is geopend (zogenaamde "leesbevestiging").

Slechts indien dergelijke bevestiging niet toekomt, schakelt de administratie dan eventueel terug naar een klassieke aangetekende brief. Ook deze gemengde werkwijze is dus mogelijk binnen een bestaande reglementering die enkel het verzenden van de administratieve beslissing via aangetekend schrijven vermeldt.

Artikel 7 van de ordonnantie laat toe dat de authenticiteit kan worden gewaarborgd met andere middelen dan de klassieke handtekening. Deze waarborg kan, maar hoeft niet noodzakelijk, verkregen worden door gebruik te maken van de elektronische identiteitskaart.

Hypothese 4: In toepassing van de bestaande reglementering kan de aanvrager beroep aantekenen tegen de weigering van de vergunningsaanvraag. Het beroep moet binnen een bepaalde termijn worden ingesteld via aangetekend schrijven dat naar de bevoegde administratie wordt verzonden.

Een administratie kan beslissen om voor deze beroepsprocedure niet te voorzien in elektronische communicatie. De ordonnantie creëert op dit vlak geen recht voor de betrokkene die zich tot de administratie richt. Artikel 6 van de ordonnantie zorgt ervoor dat de administratie hierover zelf het laatste woord behoudt. Indien voor de beroepsprocedure gekozen wordt voor communicatie via uitwisseling van papieren documenten, moet dan echter heel expliciet op de website worden aangegeven.

Uiteraard kan een administratie, in toepassing van de ordonnantie, ook beslissen om de beroepsprocedure via de website te laten verlopen. In die hypothese zou betwisting kunnen ontstaan over de naleving van beroepstermijnen. Wanneer elektronische communicatie wordt gebruikt zal artikel 8 bepalen op welke manier de tijdstippen van verzending door de administratie of ontvangst door de administratie moet worden vastgesteld. 3. Verdere aanpak De bovenstaande hypotheses zijn slechts een aantal praktische voorbeelden uit een waaier van administratieve processen, voor ieder van deze processen een werkwijze opstellen is onmogelijk. Algemeen genomen biedt de ordonnantie een aanpak in twee stappen mogelijk. Deze aanpak laat de Brusselse administraties toe om automatiseringsprojecten te starten binnen het kader van de huidige reglementering, ook indien deze reglementering nog niet voorziet in elektronisch gegevensverkeer maar enkel rekening houdt met informatieverwerking door middel van papier.

Die eerste stap verloopt echter niet automatisch. Wanneer de beslissing wordt genomen om in een bepaald domein specifieke procedures voortaan ook elektronisch te laten verlopen, moet de bevoegde administratie onderzoeken of de ordonnantie alle mogelijke problemen opvangt die uit de geldende reglementering kunnen voortvloeien. De huidige reglementering moet dus door de bevoegde administratie in elk domein zorgvuldig worden gescreend. Pas indien uit deze screening duidelijk wordt dat er geen tegenstrijdigheden of lacunes ontstaan, kan de elektronische procedure ingevoerd worden.

Daarom wordt in de voorgestelde ordonnantie bepaald dat elke overheid eerst kenbaar moet maken dat zij voortaan (ook) elektronisch kan benaderd worden. De overgang naar elektronisch gegevensverkeer blijft dus onder de controle van elke administratie.

Bij de tweede stap kan de bestaande regelgeving aangepast worden door gebruik te maken van artikel 9. Deze aanpassingen gebeuren op drie vlakken. In de eerste plaats bevat bestaande regelgeving, vaak geschreven vanuit een optiek die enkel rekening houdt met informatieverwerking op papier, expliciete of impliciete verwijzingen naar papieren documenten die elektronische informatieverwerking enkel al om die reden onmogelijk maken. Daarbij gaat het niet zozeer om de begrippen "document" of "geschrift" zelf omdat deze termen in de gangbare interpretatie nu reeds insluiten dat een document of een geschrift ook naar elektronische gegevens kan verwijzen. Aanpassingen zullen daarentegen eerder nodig zijn ingevallen waarin regels bijvoorbeeld bepalen dat een bepaalde tekst "op de achterzijde van de ingebrekestelling" moet worden vermeld. Omdat dergelijke impliciete of expliciete verwijzingen naar het gebruik van papier zeer uiteenlopend kunnen zijn, is op dit eerste vlak enkel een benadering geval per geval mogelijk. Daarbij moet men bovendien rekening houden met het feit dat in sommige gevallen het gebruik van papieren documenten gewenst zal blijven en in die gevallen de regelgeving niet aangepast dient te worden. Zo zal bijvoorbeeld een regel die oplegt dat de door de overheid verleende vergunning door de taximaatschappij aan boord van het voertuig moet worden bewaard, niet noodzakelijk moeten aangepast worden omdat men het gebruik van elektronische gegevensverwerking op dit punt, voorlopig althans, nog niet wenst mogelijk te maken.

Bij de aanpassing van bestaande ordonnanties zal de context bepalen of elektronische gegevensverwerking al dan niet verplichtend moet worden opgelegd of slechts als een alternatief moet worden aangeboden voor traditionele correspondentie via papieren documenten. Als algemene regel geldt dat aan burgers in een privé-context geen elektronische mededeling of ontvangst van gegevens kan worden opgelegd. Voor privépersonen in een professionele context of voor bedrijven lijkt een dergelijke verplichting daarentegen aanvaardbaar. Op die manier volgt het Brussels Hoofdstedelijk Gewest de benadering die nu reeds gangbaar is bij de federale overheid (zie bijv. verplichte elektronische Dimona-aangifte).

Bij elektronische inzameling van gegevens zal men in veel gevallen geconfronteerd worden met het probleem van bijlagen. Naast het invullen van bepaalde velden op het webformulier zal de burger of het bedrijf aan de administratie bepaalde bestaande documenten moeten bezorgen die niet noodzakelijk afkomstig zijn van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en momenteel ook nog niet op een andere wijze toegankelijk zijn voor de Brusselse overheid. In de overgrote meerderheid van de situaties zal het volstaan om aan burgers en bedrijven toe te laten om van deze documenten elektronische kopieën ("scans") op te laden via de website, bijvoorbeeld in PDF. Dat is thans al mogelijk in het kader van openbare aanbestedingen. Via de federale portaalsite https://eten.publicprocurement.be/ voor openbare aanbestedingen - kunnen nu reeds offertes aan het Brussels Hoofdstedelijk Gewest worden gericht en bijlagen worden opgeladen in elektronische vorm.

In de tweede plaats zal de Brusselse overheid, bij het aanpassen van bestaande regelgeving, te maken krijgen met regels die het plaatsen van een handtekening opleggen. Hoewel de term "handtekening" gemeenrechtelijk, sinds het invoegen van artikel 1322, lid 2 in het Burgerlijk Wetboek, ook verwijst naar een "elektronische handtekening", houden deze regels meestal enkel rekening met het gebruik van handgeschreven handtekeningen op papier. Bij het aanpassen van deze regelgeving wordt een strikt functionele benadering aanbevolen. Daarbij is de vraag niet meer hoe een handtekening rechtsgeldig in een elektronische context gecreëerd kan worden. De vraag luidt daarentegen hoe men best in een elektronische context de functies in verband met authenticiteit en integriteit kan invullen die in een papieren omgeving met de handgeschreven handtekening worden gerealiseerd. In de overgrote meerderheid van de gevallen zal dit mogelijk zijn zonder gebruik te maken van elektronische handtekeningen in strikte (technische) zin. Daarbij kan men best verwijzen naar het voorbeeld van de federale toepassing "tax-on-web" of naar het voorbeeld van het internetbankieren zoals dat door de meeste banken wordt aangeboden. In deze toepassingen wordt ervan uitgegaan dat, wanneer 1) de toegang tot een toepassing met sterke authenticatie (bijvoorbeeld gebruik van de elektronische identiteitskaart) wordt beveiligd, en 2) de verrichtingen binnen de toepassing op een beveiligde wijze worden geregistreerd ("logging") zodat ze achteraf, bij betwisting, kunnen worden gereconstrueerd, een handtekening perfect vervangen kan worden door een bevestigingsprocedure binnen deze toepassing (bijv. bevestiging dat de gebruiker akkoord is met de inhoud van een webpagina door het opnieuw intikken van het paswoord).

Bij het aanpassen van bestaande ordonnanties waarin het gebruik van een handtekening wordt opgelegd, kan men best in twee stappen tewerk gaan. In de ordonnantie zelf wordt dan enkel ingevoegd dat de handtekening kan vervangen worden door een door de Regering vastgestelde elektronische procedure die op een aantoonbare wijze de authenticiteit en de integriteit van de gegevens waarborgt. In een afzonderlijk besluit kan dan verder beschreven worden hoe de concrete procedure verloopt, rekening houdend met de informaticatoepassing die voor het betrokken domein wordt ontwikkeld of wordt gebruikt.

De hierboven voorgestelde werkwijze zal in bepaalde gevallen niet mogelijk zijn. Deze gevallen treden vooral op zolang nog gewerkt wordt met elektronische documenten die niet geïntegreerd kunnen worden in administratieve toepassingen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest zelf of waaraan het Brussels Hoofdstedelijk Gewest deelneemt. Deze documenten maken echter in de regel geen voorwerp uit van de regelgeving die door de voorgestelde ordonnantie wordt beoogd.

In de derde plaats zullen aanpassingen in ordonnanties nodig zijn telkens verwezen wordt naar een ter post aangetekende brief. Aan de basis van de regels die deze wijze van verzending opleggen, ligt de nood aan bewijs over het feit van de verzending en over het moment van ontvangst door de geadresseerde. Bij het aanpassen van deze regels met het oog op het invoeren van elektronische gegevensverwerking moet, zoals voor de handtekening, bij voorkeur uitgegaan worden van een strikt functionele benadering.

Om te beginnen is "verzenden" van documenten tussen Brusselse overheden die niet op hetzelfde adres gelokaliseerd zijn, een werkwijze die eigen is aan het werken met papier. Elektronische informatie, daarentegen, moet niet verplaatst worden van een locatie naar een andere om op deze laatste beschikbaar te zijn. Het volstaat om de informatie op één plaats op te slaan en vervolgens via een aangepast gebruikers- en toegangsbeheer beschikbaar te maken voor wie deze informatie nodig heeft. Bij de aanpassing van regelgeving die verwijst naar aangetekende zendingen tussen Brusselse overheden, kan derhalve de werkwijze in twee stappen gevolgd worden, die hierboven in verband met de handtekening werd voorgesteld.

Wanneer de verplichting om een document te verzenden via aangetekende post, betrekking heeft op informatie die door burgers of bedrijven aan Brusselse overheden moet worden bezorgd, is het aangewezen om deze informatie door de betrokkenen rechtstreeks te laten invullen en/of opladen via een website. Ook hier kan dus de werkwijze in twee stappen gevolgd worden, die hierboven in verband met de handtekening werd voorgesteld. Bij de aanpassing van de ordonnantie beperkt men zich tot een verwijzing naar een elektronische procedure die door de Regering wordt bepaald. In het besluit dat deze procedure verder uitwerkt, beschrijft men de wijze van elektronische communicatie zoals ze in de betrokken toepassing wordt ontwikkeld of gebruikt.

Tenslotte kunnen de aan te passen regels ook betrekking hebben op informatie die door Brusselse overheden aan burgers of bedrijven moet worden meegedeeld (uitgaande post). Deze aanpassingen zullen vaak moeilijkheden opleveren indien het particulieren betreft en deze particulieren geen belang hebben om de informatie te ontvangen (bijv. een aanmaning tot betaling van een boete). Particulieren hebben geen "officieel" e-mailadres en kunnen vrij eenvoudig betwisten dat een bepaald bericht hen heeft bereikt. Best wordt daarom op dit punt uitgegaan van een realistisch risicobeheer. Indien het risico op betwisting gering is of via afspraken (bijv. gebruiksvoorwaarden van een overheidstoepassing) kan worden gereduceerd, kan aangetekende post in de elektronische context perfect vervangen worden door berichtgeving in het kader van de toepassing zelf (naar analogie met de postbus bij het internetbankieren), aangevuld met een automatisch bericht naar het e-mailadres dat door de gebruiker werd geregistreerd.

Indien het risico op betwisting reëel is, moet een keuze gemaakt worden tussen het behoud van klassieke aangetekende verzending en elektronische (of hybride) aangetekende zendingen.

Brussel, 27 maart 2014.

De Minister van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering, belast met Financiën, Begroting, Openbaar Ambt en Externe Betrekkingen, G. VANHENGEL De Staatssecretaris van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest belast met Mobiliteit, Openbaar Ambt, Gelijke Kansen en Administratieve Vereenvoudiging, B. DE LILLE