FEDERALE OVERHEIDSDIENST BINNENLANDSE ZAKEN

11 MEI 2011. - Rondzendbrief CP4 betreffende het genegotieerd beheer van de publieke ruimte voor de geïntegreerde politie, gestructureerd op twee niveaus

Aan de Dames en Heren Gouverneurs, Aan de Dames en Heren Burgemeesters, Aan de Dames en Heren Voorzitters van de politiecolleges, Aan de Dames en Heren Korpschefs van de lokale politie, Aan de Heer Commissaris-generaal van de federale politie, Ter info : aan de heer Minister van Justitie, aan de Voorzitter van de Vaste Commissie van de lokale politie Geachte Mevrouwen, Mijne Heren, 1. Inleiding De voorliggende rondzendbrief heeft betrekking op de algemene bestuurlijke politie en omvat de uitwerking van het referentiekader (1) voor het genegotieerd beheer van gebeurtenissen (2) en/of volksoplopen.Dit kader is niet nieuw, het wordt sinds 2001 onderwezen in de basis- en voortgezette opleiding in diverse politiescholen (3).

Een aantal specifieke redenen ligt aan de basis van deze rondzendbrief. Het Comité P (4) besluit op basis van observaties en evaluaties van het politionele beheer bij grootschalige gebeurtenissen dat het referentiekader veelal maar niet altijd wordt gerespecteerd en dat de toepassing ervan eerder fragmentarisch is. In diezelfde orde stelt de Federale Politieraad in haar rapport « 10 jaar politiehervorming » dat het referentiekader zou moeten worden bestendigd tot de algemene filosofie voor het beheer van gebeurtenissen in het domein van de openbare orde en de bescherming van goederen, personen en instellingen en dat de noodzaak aan een rondzendbrief in deze context evident is. (5) Tot slot heb ik zelf geconstateerd dat de laatste ministeriële richtlijn in deze materie dateert van voor de politiehervorming, i.e. van 10 december 1987.

Het is mijn bedoeling om via deze rondzendbrief eerst de krijtlijnen uit te zetten voor het politionele beheer naar aanleiding van gebeurtenissen in het domein van de openbare orde en in dit raam een gelijkwaardige politiezorg in gans het land te kunnen aanbieden. Ten tweede wil ik de basis leggen voor de afstemming van bijkomende richtlijnen die op dit politionele beheer betrekking hebben.

Deze rondzendbrief wil daarom - een aantal maatschappelijke evoluties duiden die belangrijk zijn geweest in de aanloop naar het referentiekader zoals de institutionalisering van (sociale) conflicten, de professionalisering van de organisator in de omkadering van gebeurtenissen en de aangepaste reacties daarop vanuit de overheden en politiediensten; - het begrip 'gebeurtenis (in het domein van de openbare orde)' omschrijven en de strategie van 'beheer' die in dit raam verwacht wordt, beschrijven, gegeven de filosofie van een gemeenschapsgerichte politiezorg (6); - de implicaties toelichten betreffende de verantwoordelijkheden en taken van de overheden, politiediensten en organisatoren. 2. Maatschappelijke evoluties Uit historische studies weten we dat het uiten van protest in de Westerse landen sinds de 19e eeuw gradueel is geïnstitutionaliseerd en dat sociale conflicten zich omvormden tot een problematiek met steeds meer overleg en minder conflict.De afname van zware incidenten zou bijgevolg niet zozeer het gevolg geweest zijn van het gebruik van doeltreffende middelen van sociale controle maar wel van de succesvolle integratie van meningsverschillen in het democratiseringsproces. Concrete uitingsvormen als betogingen zijn meer en meer een courante en conventionele praktijk van politieke participatie geworden.

Deze evolutie gaat gepaard met de professionalisering van belangengroepen, inclusief de opleiding van 'stewards' en het gebruik van eigen ordediensten. Op die wijze is men stelselmatig gekomen tot de ontwikkeling van systemen voor een beter genegotieerd beheer van de publieke ruimte.

Immers, sinds het einde van de jaren zestig en het begin van de jaren zeventig kan ook een evolutie waargenomen worden in het aanpakken, door autoriteiten en politiediensten, van betogingen maar ook van andere gebeurtenissen in het domein van de openbare orde zoals voetbalwedstrijden of concerten. Sleutelkenmerken zijn de aanvaardbaar geworden communicatie en onderhandeling tussen deelnemers aan gebeurtenissen en overheid, een betere voorbereiding en planning van de gebeurtenis en een professioneler omkadering van het verloop. In de jaren tachtig is de notie 'bescherming' in de nasleep van het Heizeldrama eveneens meer op de voorgrond gekomen.

Door zich betrouwbare gesprekspartners te tonen, leveren al deze actoren een blijvende bijdrage aan het pacificatieproces, een term waarmee ik de drie evoluties of bewegingen wil overkoepelen. Sommige gebeurtenissen in het domein van de openbare orde zoals spontane rellen vallen jammer genoeg buiten dit proces. Toch leert het verleden dat ook hier maximaal de kaart van het overleg moet getrokken worden en het gebruik van dwang en geweld best zo lang mogelijk wordt uitgesteld. 3. Referentiekader voor het beheren van gebeurtenissen en de bescherming van personen, goederen en instellingen De gemeenschapsgerichte politiezorg toepassen in het domein van de openbare orde betekent in de eerste plaats dat de organisator, overheden, politiediensten en eventueel andere partners samen de voorwaarden creëren voor een veilig en vlot verloop waarbij de fundamentele rechten en vrijheden, in het bijzonder de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van vergadering, overeenkomstig het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (7) en de Belgische gecoördineerde Grondwet (8) volledig worden nageleefd. Dit vertaalt zich in een strategie gericht op het beheren van gebeurtenissen en/of volksoplopen en het beschermen van personen, goederen en instellingen. Met gebeurtenissen wordt bedoeld : alles wat kan ingrijpen op de openbare rust, veiligheid en gezondheid : een verkeersongeval, een ontploffing, de verspreiding van gevaarlijke of giftige gassen, een uitslaande brand, politioneel te begeleiden transporten of volksoplopen. Voor wat volksoplopen betreft, zullen een aantal ervan de uiting zijn van dieper liggende conflicten (bvb. betogingen, stakingen, wegblokkades). Andere volksoplopen, bvb deze naar aanleiding van concerten, wielerwedstrijden of andere, hebben een louter recreatief karakter.

Al deze gebeurtenissen, of het nu gaat om protest of recreatieve volksoplopen dan wel om verkeersongevallen hebben op zich dit gemeen : zij zijn potentiële dragers van conflicten omdat er hetzij derden betrokken zijn die de gevolgen van de gebeurtenis moeten ondergaan (omwonenden, automobilisten gehinderd door blokkades of simpelweg in files, reizigers die slachtoffer zijn van stakingen, enz.), hetzij conflicten bestaan tussen onderlinge betrokken groepen. Anders gezegd gaat het om situaties die moeten beheerd worden en waar beschermingsopdrachten elkaar zullen opvolgen. Beheren en beschermen veronderstelt in de eerste plaats het zoeken van een balans tussen de verschillende eisen, verwachtingen en belangen van alle groepen die om één of andere reden, gewild of niet, aan de gebeurtenis deelnemen of ermee geconfronteerd worden. Het overleg start daarom zo vroeg mogelijk in de tijd en eindigt wanneer alle lessen, in overleg met de verschillende actoren, getrokken zijn.

In een strategie die zich beperkt tot 'het beheersen', ligt de klemtoon op incidenten. Handhaven en zo nodig herstellen is de focus bij het ontwerpen van de aanpak. Beheren en beschermen is een ruimer vertrekpunt om de gebeurtenis in zijn totaliteit en potentiële incidenten in het bijzonder te analyseren en te beoordelen. Anders gezegd maakt incidenten en de beheersing ervan integraal deel uit van beheren en beschermen. Beide strategieën - beheersen en beheren- worden voorgesteld op een tijdsas die de gebeurtenis visualiseert.

Potentiële incidenten of ordeverstoringen worden afgebeeld aan de hand van een vlampunt op deze as. In deze voorstelling ziet men hoe het beheren het beheersen effectief overkoepelt en dus incorporeert.

De tijdsas en de stadia die zij weergeeft vormen evenzeer het uitgangspunt voor de concretisering van de aanpak in verschillende probleemoplossende activiteiten die telkens voor een bepaalde tijdsfase staan van de gebeurtenis : proventie (voor), preventie (voor), deëscalatie (tijdens) en evaluatie en terugkoppeling (na).

Voor de raadpleging van de tabel, zie beeld Proventie betreft het identificeren van voorwaarden die een omgeving van conflict creëren (nog voor ze tot volle wasdom komen en/of geuit worden), het verwijderen van die voorwaarden via structurele veranderingen en het bewerkstelligen van condities die samenwerkingsverbanden creëren. Proventie situeert zich niet zelden in het domein van welzijn of in de uitbouw van netwerken en partnerschappen in de gemeenschappen.

Preventie is een volgende stap en gaat om het tegengaan van nadelige effecten eens het conflict bestaat en/of een volksoploop plaatsvindt.

Concreet gaat het om preventieve initiatieven die ervoor moeten zorgen dat het risico op incidenten zo klein mogelijk is : de keuze van de reisweg vormt hiervoor een goed voorbeeld.

Deëscalatie verwijst naar een situatie van interactie waarbij het uitbreken van geweld nakend is maar waar men maximaal probeert te voorkomen via onderhandeling en bemiddeling. Lukt dit niet, dan wordt overgegaan tot regulering en zo nodig, repressie.

Evaluatie en terugkoppeling omvat te trekken lessen voor toekomstige gebeurtenissen. Het element van verantwoording maar ook van bekwame betrokkenheid zit hierin vervat. Immers, het standpunt van elke betrokkene met betrekking tot voorbije gebeurtenissen is waardevol. 4. Implicaties voor overheden, politiediensten en organisatoren De bestuurlijke overheden zijn verantwoordelijk voor het verzekeren van de openbare orde.Zij streven daarom steeds naar een genegotieerd beheer en hebben doorgaans het initiatief in het overleg voorafgaandelijk aan gebeurtenissen. Tijdens dit overleg worden de standpunten aan elkaar getoetst en verduidelijken de overheden hun visie op het gebeuren. In dit raam worden alle noodzakelijk geachte politiemaatregelen, besluiten en verordeningen genomen. De tolerantiegrenzen worden duidelijk afgelijnd en gecommuniceerd met alle betrokken actoren. Tussen de actoren of partners onderling (9) worden afspraken gemaakt alsook met het parket voor wat betreft het toepassen van een consequent vervolgingsbeleid voor alle strafbaar gestelde en bewijsbare feiten. Het moet duidelijk zijn dat de bestuurlijke overheid te allen tijde de verantwoordelijke blijft voor de openbare orde, ook bijvoorbeeld wanneer er geen akkoord werd bereikt met de betrokken partijen.

De politie moet de maatregelen ter verzekering van de openbare orde ter harte nemen door middel van dialoog, overleg en een geloofwaardige staat van paraatheid, het initiatief behouden en daardoor rellen of grote ordeverstoringen voorkomen of beperken. De politie benut optimaal de zelfregulerende mechanismen binnen de organisatie van de gebeurtenis. De inzet van politiemiddelen gebeurt gradueel, rekening houdend met de evolutie van de situatie. Zij houdt bij voorkeur, en in het bijzonder voor wat de interventie-eenheden betreft, een lage zichtbaarheiddrempel aan en stelt zich discreet en tolerant op ten aanzien van vreedzame bijeenkomsten en betogingen. Indien de politie kiest voor een hogere zichtbaarheid, dan moet zij zich steeds bewust zijn van de mogelijke impact die deze zichtbaarheid heeft voor de deelnemers aan de gebeurtenis. Een dergelijke keuze wordt bijgevolg in overleg en op de meest transparante manier genomen.

De politie richt haar inspanningen voor het beheren en beschermen op de volgende taken : o Zij houdt, al dan niet met behulp van een hiervoor aangeduide contactpersoon, de communicatie aan met de organisator doorheen de verschillende fasen in het beheer van een gebeurtenis; o Zij levert maximale inspanningen om de relevante nationale of internationale inlichtingen te verkrijgen van de politie- en inlichtingendiensten voor, tijdens en na de gebeurtenis en hanteert deze inlichtingen voor een grondige risicoanalyse op alle niveaus; o Zij organiseert steeds een goede briefing en omschrijft in een degelijk uitgewerkt operatieorder de verwachte houding en het verwachte gedrag van de politiemensen op het terrein (10); o Zij begeleidt de volksoplopen op een professionele wijze, i.e. zij faciliteert en probeert niet te frustreren of te provoceren en ze levert een actieve bijdrage aan de bescherming van personen, goederen en instellingen; o Zij heeft aandacht voor elementen die zich meestal in de marge van de gebeurtenis afspelen, i.e. het mobiliteitsaspect, de mogelijke overlast, de specifieke criminaliteit die met de gebeurtenis gepaard zou kunnen gaan, de bescherming van VIPS en/of mogelijke terroristische dreigingen, de correcte doorverwijzing voor aangiften en klachten; o Zij voorziet in een gepaste omkadering van risicogroepen en, bij eventuele politieacties, gaat de politie doordacht, gericht en beperkt te werk om aldus de schade, de mogelijke escalatie en de maatschappelijke overlast zoveel als mogelijk te beperken en, de vreedzame deelnemers niet op een negatieve manier te betrekken; o Zij verricht bestuurlijke en gerechtelijke aanhoudingen conform de bepalingen in de Wet op het Politieambt en de tolerantiegrenzen van de bestuurlijke overheden. De politie gaat enkel bij volstrekte noodzaak over tot aanhoudingen. Daarnaast dient bij de aangehouden personen bijzondere aandacht te gaan naar hun rechten. In het raam van het vervolgingsbeleid zoals afgesproken met het parket, dient de politie een inspanning te doen om de bewijslast ten opzichte van de daders te verhogen.

De organisator is verantwoordelijk voor de goede organisatie van de gebeurtenis op zich en voorziet hiervoor in de materiële voorwaarden en/of maatregelen. Anders gezegd dient hij alle mogelijke inspanningen te verrichten om een gebeurtenis zo veilig en rustig mogelijk te laten verlopen. Hij probeert, waar mogelijk, in een eerste omkadering te voorzien. De organisator werkt steeds overeenkomstig de regelgeving en de gemaakte afspraken naar aanleiding van de coördinatievergaderingen.

De diverse partners stellen in onderling overleg en indien dit noodzakelijk wordt geacht, een communicatie- en mediaplan op met betrekking tot de gebeurtenis en de groepen die er deel van uitmaken.

Geachte Mevrouwen en Mijne Heren, ik wil via deze rondzendbrief het genegotieerd beheer, dat vandaag de dag al uitgebreid wordt toegepast, valideren. Wij leven in een mature democratie en ik denk dat we moeten proberen daar zoveel als mogelijk naar te handelen. Tegelijkertijd wil ik de richting aangeven met betrekking tot de krijtlijnen die het kader met zich meebrengt. Ik wens daarom dat dit referentiekader de leidraad wordt voor elke gezagsdrager bevoegd voor het verzekeren van de openbare orde. Tevens is het wenselijk de Ministeriële rondzendbrief van 1987 op basis van het referentiekader en de realiteit van de geïntegreerde politie te actualiseren. Tot zolang blijft de rondzendbrief echter nog van kracht. Ik wens tot slot dat de keuze voor politiemaatregelen, methodes, technieken en tactieken, kledij, uitrusting en middelen coherent zijn met de strategie voor beheren en beschermen en de discrete opstelling die daaruit volgt.

De Minister van Binnenlandse Zaken, Mevr. A. TURTELBOOM _______ Nota's (1) Voor meer informatie, zie Van Ryckeghem Dominique, 'De hedendaagse rol van politie bij conflicten in de publieke ruimte : de ontwikkeling van een referentiekader', p.155-178 in Cahier Politiestudies Social Disorder, 2011/1 (18). (2) Te begrijpen als die gebeurtenissen met een vermoedelijke impact op de openbare orde.(3) De politiepraktijkgids 'Gold Commander & Silver Commander. Policing Events. Het strategisch politioneel beheer van gebeurtenissen openbare orde' van de Nationale School voor Officieren vormt hiervoor de referentie. (4) Comite P., Obervatoriumrapport, 2009. (5) Bruggeman et al., 10 jaar politiehervorming, Federale Politieraad, 2009, p. 71. (6) Ministeriële Rondzendbrief CP 1 van 27 mei 2003 betrefffende Community Policing, definitie van de Belgische interpretatie van toepassing op de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus (7) Artikelen10 en 11.(8) Artikelen 19 en 26.(9) Indien de bestuurlijke overheid, in functie van de risico-analyse, beslist een Bijzonder Nood- en Interventieplan op te stellen, dient dit te gebeuren overeenkomstig het koninklijk besluit van 16 februari 2006Relevante gevonden documenten type koninklijk besluit prom. 16/02/2006 pub. 15/03/2006 numac 2006000192 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Koninklijk besluit betreffende de nood- en interventieplannen sluiten en de uitvoeringsbesluiten die hiermee verband houden (NPU-1). (10) Een voorbeeld van een goed operatieorder is terug te vinden in de politiepraktijkgids van de Nationale School voor Officieren.