18 NOVEMBER 2005. - Koninklijk besluit tot vaststelling van de rechtspleging voor de Raad van State inzake de tuchtregeling van toepassing op de vaste leden van de Vaste Beroepscommissie voor Vluchtelingen

VERSLAG AAN DE KONING Sire, Bij wet van 9 maart 1998, bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 3 juli 1998, werd in de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen een nieuw artikel 57/14bis ingevoegd.

Dit artikel verleent aan de Koning de bevoegdheid om de rechtspleging voor de Raad van State inzake de tuchtregeling van toepassing op de vaste leden van de Vaste Beroepscommissie voor Vluchtelingen te bepalen. Het besluit dat ik U heden voorleg, voert dit artikel 57/14bis uit.

Het ontwerp van koninklijk besluit werd onderworpen aan het advies van de Raad van State. In zijn advies nr. 38.994/2/V van 5 september 2005, vestigde de Raad de aandacht op een tweetal mogelijke problemen in verband met artikel 57/14bis van de wet van 15 december 1980 als wettelijke basis van het besluit. 1. Artikel 160 van de Grondwet bepaalt dat de wet aan de Koning de macht kan toekennen de rechtspleging voor de Raad van State te regelen overeenkomstig de beginselen die zij vaststelt.De vraag werd gesteld of artikel 57/14bis van de wet van 15 december 1980 wel voldoende « beginselen » in de zin van artikel 160 van de Grondwet vaststelt.

Hierop dient bevestigend geantwoord te worden. Zoals expliciet gevraagd werd door de Raad van State naar aanleiding van de invoering van artikel 57/14bis (zie advies van 22 januari 1997), bepaalt het vierde lid van dit artikel wie de Raad van State adieert terzake van de tuchtvordering, en wie de vordering voor de Raad uitoefent. Een ruimere interpretatie van « beginselen » zou in strijd zijn met artikel 160 van de Grondwet, aangezien daardoor de bevoegdheid van de Koning om de rechtspleging voor de Raad van State te regelen volledig wordt uitgehold. 2. Daarnaast haalde de Raad van State aan dat artikel 57/14bis niet expliciet in de mogelijkheid voorziet om bij koninklijk besluit af te wijken van de rechtspleging zoals voorzien in Titel V van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973.Aldus zou volgens de Raad van State enkel afgeweken kunnen worden van die bepalingen van Titel V die totaal ongeschikt zijn voor het tuchtregime.

Dit standpunt kan echter niet gevolgd worden. Het onderscheid tussen bepalingen die totaal ongeschikt zijn voor het tuchtregime en overige bepalingen van Titel V, lijkt eerder arbitrair en legistiek moeilijk te verantwoorden. De wetgever heeft met artikel 57/14bis van wet van 15 december 1980 uitdrukkelijk bepaald dat de rechtspleging voor de Raad van State inzake de tuchtregeling voor de vaste leden van de Vaste Beroepscommissie in een afzonderlijk koninklijk besluit geregeld dient te worden. Artikel 57/14bis is zowel een lex specialis als een lex posterior, die zonder meer voorrang heeft op de integrale regeling vervat in de gecoördineerde wetten.

Deze laatste visie is trouwens in overeenstemming met het advies van de Raad van State van 22 januari 1997 naar aanleiding van de invoering van artikel 57/14bis. Dit artikel zou geen enkel nut hebben als het geen afwijking van de gecoördineerde wetten zou toelaten.

Zoals hierboven aangetoond, kunnen de beide bemerkingen van de Raad van State dus weerlegd worden, en volstaat artikel 57/14bis van de wet van 15 december 1980 als wettelijke basis voor onderhavig besluit.

ARTIKELSGEWIJZE BESPREKING Artikel 1 Dit artikel definieert een aantal termen die voorkomen in dit besluit.

Artikel 2 Dit artikel bevat de eigenlijke tuchtregeling. De eerste paragraaf werkt de beginselen van de tuchtvordering, zoals vastgesteld in artikel 57/14bis, vierde lid, van de wet van 15 december 1980, verder uit. De tuchtvordering wordt behandeld door een kamer met een Voorzitter een twee bijzitters. Hiermee wordt tegemoetgekomen aan de opmerking onder punt 2 van het advies van de Raad van State. Een drieledige kamer is verantwoord, aangezien het enerzijds voldoende waarborgen biedt en anderzijds een overbelasting van de Raad van State vermijdt.

De tweede paragraaf handelt over de oproeping en het horen van het betrokken lid van de Vaste Beroepscommissie. Het horen van het lid gebeurt binnen de acht dagen vanaf de oproeping. Deze termijn is verantwoord, aangezien het lid, door een voorafgaande poging tot minnelijke schikking, in regel reeds voor de oproeping op de hoogte is van het tenlastegelegde. Voorts gaat het om hooggekwalificeerde personen (doctors of licentiaten in de rechten), die bij machte zijn om hun situatie correct in te schatten en zelf verweer te voeren. Een lange voorbereidingstijd is dus niet nodig.

Bovendien dient er rekening gehouden te worden met de beperktheid van het magistratenkorps en de werkdruk bij de Vaste Beroepscommissie : het is niet aanvaardbaar dat de situatie waarbij geopteerd wordt voor de uitzonderlijke tuchtprocedure al te lang aansleept aangezien dit de goede werking van de Vaste Beroepscommissie in het gedrang zou brengen.

De derde paragraaf handelt over de betekening van het arrest. Een arrest bij verstek is eveneens mogelijk.

De vierde paragraaf ten slotte handelt over de rechtsmiddelen tegen de arresten. Enkel verzet is mogelijk.

Artikelen 3 en 4 Deze artikelen betreffen de inwerkingtreding en de uitvoering van het besluit.

Ik heb de eer te zijn, Sire, Van Uwe Majesteit, de zeer eerbiedige en zeer getrouwe dienaar, De Minister van Binnenlandse Zaken, P. DEWAEL

ADVIES 38.994/2/V VAN DE AFDELING WETGEVING VAN DE RAAD VAN STATE De Raad van State, afdeling wetgeving, tweede vakantiekamer, op 10 augustus 2005 door de Vice-Eerste Minister en Minister van Binnenlandse Zaken verzocht hem, binnen een termijn van dertig dagen, van advies te dienen over een ontwerp van koninklijk besluit "tot vaststelling van de rechtspleging voor de Raad van State inzake de tuchtregeling van toepassing op de vaste leden van de Vaste Beroepscommissie voor Vluchtelingen", heeft op 5 september 2005 het volgende advies gegeven : Aangezien de adviesaanvraag ingediend is op basis van artikel 84, § 1, eerste lid, 1/, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, zoals het is vervangen bij de wet van 2 april 2003, beperkt de afdeling wetgeving overeenkomstig artikel 84, § 3, van de voornoemde gecoördineerde wetten haar onderzoek tot de rechtsgrond van het ontwerp, de bevoegdheid van de steller van de handeling en de te vervullen voorafgaande vormvereisten.

Wat deze drie punten betreft, geeft het ontwerp aanleiding tot de volgende opmerkingen. 1. Artikel 57/14bis, derde lid, van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen bepaalt het volgende : « De Koning bepaalt bij een in de Ministerraad overlegd koninklijk besluit de rechtspleging voor de Raad van State inzake de tuchtregeling.» In verband met deze bepaling had de afdeling wetgeving in haar advies 25.868/2, gegeven op 22 januari 1997, over een voorontwerp van wet "houdende de instelling van een beroepsmogelijkheid ten aanzien van personen vastgehouden aan de grens en tot invoering van een tuchtprocedure ten aanzien van de leden van de Vaste Beroepscommissie voor Vluchtelingen" het volgende opgemerkt : « Die machtiging is ontoereikend uit het oogpunt van artikel 160 van de Grondwet, dat bepaalt dat de wet aan de Koning de macht kan toekennen de rechtspleging voor de Raad van State te regelen "overeenkomstig de beginselen die zij vaststelt". In het onderhavige geval moet worden opgemerkt dat de ontworpen wet die "beginselen" niet vaststelt. Om aan het voormelde grondwettelijk voorschrift te voldoen, moet de onderzochte bepaling de wezenlijke regels van de rechtspleging aangeven, inzonderheid door nader te bepalen wie de Raad van State adieert terzake van de tuchtvordering en wie die vordering voor de Raad zal uitoefenen. » De wetgever heeft dit advies zeer gedeeltelijk gevolgd, door in artikel 57/14bis, vierde lid, de volgende twee regels op te nemen : 1° de auditeur-generaal of de adjunct-auditeur-generaal adieert de Raad van State ambtshalve of op verzoek van de Minister van Binnenlandse Zaken terzake van de tuchtvordering;2° de tuchtvordering wordt uitgeoefend door de auditeur-generaal of door de adjunct-auditeur-generaal.» 2. De aan de Koning bij artikel 57/14bis verleende machtiging betreft alleen de regels van de rechtspleging. Artikel 2, § 1, van het ontworpen besluit, dat aan de algemene vergadering van de Raad van State de bevoegdheid opdraagt om de tuchtstraffen uit te spreken, regelt daardoor evenwel geen procedurekwestie, maar houdt verband met de organisatie van de Raad van State. Overeenkomstig het bepaalde in artikel 160 van de Grondwet, wordt deze aangelegenheid echter geregeld bij de wet. Het zijn immers de artikelen 91 en volgende van de gecoördineerde wetten op de Raad van State die bepalen in welke gevallen de algemene vergadering van de afdeling administratie arresten moet wijzen. De Koning kan derhalve niet voorzien in andere gevallen dan die welke in deze artikelen zijn bepaald. 3. Gelet op het bepaalde in artikel 160 van de Grondwet, kan niet worden gesteld dat de machtiging vervat in artikel 57/14bis, derde lid, van de voormelde wet van 15 december 1980 de Koning impliciet toestaat om af te wijken van de regels van de rechtspleging die opgenomen zijn in de gecoördineerde wetten op de Raad van State. Een dergelijke impliciete machtiging dient uitdrukkelijk in de wet vervat te zijn (1). De principes inzake de rechtspleging die opgenomen zijn in de genoemde gecoördineerde wetten blijven van toepassing. De Koning is er bijgevolg toe gehouden om bij het vaststellen van de regels van de rechtspleging niet alleen de principes vervat in artikel 57/14bis van de vermelde wet van 15 december 1980 in acht te nemen, maar eveneens titel V van de gecoördineerde wetten op de Raad van State betreffende de rechtspleging voor de afdeling administratie van de Raad van State (2), en inzonderheid de bepalingen van deze titel die bedoeld zijn om in het algemeen toepassing te vinden op alle procedures voor de afdeling administratie. 4. De bevoegdheid inzake de tuchtregeling die aan de Raad van State wordt verleend bij artikel 57/14bis van de genoemde wet van 15 december 1980 is evenwel een bijzondere bevoegdheid waarvoor sommige bepalingen van titel V van de gecoördineerde wetten op de Raad van State totaal onbruikbaar zijn.Het is immers moeilijk denkbaar dat er in tuchtzaken bijvoorbeeld sprake zou kunnen zijn van termijnen waarbinnen de partijen hun memories, administratieve dossiers, stukken en inlichtingen moeten toesturen (artikel 21 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State), of van een procedure tot tussenkomst in de zaak (artikel 21bis van de gecoördineerde wetten op de Raad van State). 5. Wat betreft andere bepalingen van titel V van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, kan niet dezelfde redenering worden gevolgd.Doordat de wet niet uitdrukkelijk voorziet in enige afwijking, vinden deze bepalingen bijgevolg toepassing op de tuchtprocedure bepaald bij artikel 57/14bis van de wet van 15 december 1980, wat een aantal problemen doet rijzen.

Zo bijvoorbeeld mag krachtens artikel 2, § 2, vierde lid, van het ontworpen besluit het lid van de Vaste Beroepscommissie voor vreemdelingen tegen wie de tuchtvordering ingesteld is, "worden bijgestaan door een persoon naar zijn keuze, die hoe dan ook geen deel mag uitmaken van de Raad van State of van de Vaste Beroepscommissie voor Vluchtelingen", terwijl volgens artikel 19, derde lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State de partijen zich mogen laten bijstaan of zelfs laten vertegenwoordigen, maar alleen door advocaten.

Artikel 2, § 2, vijfde lid, van het ontworpen besluit maakt het mogelijk getuigen te horen, terwijl in deze mogelijkheid voorzien is, volgens bepaalde nadere regels, bij artikel 25 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, dat eveneens bepaalt dat een onderzoek kan worden bevolen.

De vraag rijst eveneens, steeds bij wijze van voorbeeld, hoe de procedure bepaald bij het ontworpen besluit kan samengaan met het vereiste van een geschreven verslag opgemaakt door een lid van het auditoraat en met het beginsel dat de arresten worden uitgesproken in openbare terechtzitting en toegankelijk zijn voor het publiek en dat de Raad van State zorgt voor de publicatie ervan (3). 6. Tot slot wijst de Raad van State de steller van de ontworpen tekst op de wankele rechtsgrond die wordt aangevoerd en op de problemen inzake de bestaanbaarheid van het ontwerp met de gecoördineerde wetten op de Raad van State, die alleen kunnen worden weggewerkt door het optreden van de wetgever.Ter wille van de rechtszekerheid zou het bijgevolg verkieslijk zijn het ontwerp een deugdelijkere rechtsgrond te geven door een wijziging van artikel 57/14bis van de voornoemde wet van 15 december 1980, waarbij de Koning zou worden gemachtigd om af te wijken van bepaalde artikelen van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, en in de wet de kernbeginselen van de procedure neer te leggen, die thans ontbreken (4).

De kamer was samengesteld uit : de heren : P. HANSE, staatsraad, voorzitter;

P. VANDERNOOT, Mevr. M. BAGUET, staatsraden; de heer H. BOSLY, assessor van de afdeling wetgeving;

Mevr. A.-C. VAN GEERSDAELE, griffier.

Het verslag werd opgesteld en uitgebracht door de heer X. DELGRANGE, auditeur en Mevr. L. VANCRAYEBECK, adjunct-auditeur.

De overeenstemming tussen de Franse en de Nederlandse tekst werd nagezien onder toezicht van de H. J. JAUMOTTE, staatsraad.

De Griffier, A.-C. VAN GEERSDAELE. De Voorzitter, P. HANSE. _______ Nota's (1) Zie bijvoorbeeld artikel 30, §§ 2 tot 2ter van de gecoördineerde wetten op de Raad van State.(2) Artikel 57/14bis bepaalt dat de schorsing of afzetting van een vast lid van de Commissie wordt uitgesproken bij een arrest van de Raad van State.Welnu, volgens artikel 7 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State berust de bevoegdheid om arresten te wijzen bij de afdeling administratie van de Raad van State. (3) Artikelen 24 en 28 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State. (4) Zie advies 31.335/2, gegeven op 18 april 2001, over een ontwerp van koninklijk besluit "tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling administratie van de Raad van State en voor het Hof van Cassatie in geval van klacht als bedoeld in artikel 15ter van de wet van 4 juli 1989 betreffende de beperking en de contrôle van de verkiezingsuitgaven voor de verkiezingen van de federale Kamers, de financiering en de open boekhouding van de politieke partijen".

18 NOVEMBER 2005. - Koninklijk besluit tot vaststelling van de rechtspleging voor de Raad van State inzake de tuchtregeling van toepassing op de vaste leden van de Vaste Beroepscommissie voor Vluchtelingen ALBERT II, Koning der Belgen, Aan allen die nu zijn en hierna wezen zullen, Onze Groet.

Gelet op de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, inzonderheid op artikel 57/14bis, ingevoegd bij de wet van 9 maart 1998;

Gelet op het advies van de Inspecteur van Financiën, gegeven op 22 februari 2005;

Gelet op de akkoordbevinding van Onze Minister van Begroting van 13 juli 2005;

Gelet op het protocol nr. 2005/01 van 20 juli 2005 van het Sectorcomité V - Binnenlandse Zaken;

Gelet op het advies nr. 38.994/2/V van de Raad van State, gegeven op 5 september 2005, in toepassing van artikel 84, § 1, eerste lid, 1°, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State;

Op de voordracht van Onze Minister van Binnenlandse Zaken en op het advies van Onze in Raad vergaderde Ministers, Hebben Wij besloten en besluiten Wij : HOOFDSTUK I. - Algemeen

Artikel 1.Voor de toepassing van dit besluit wordt verstaan onder : 1° de wet: de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen;2° Onze Minister : Onze Minister die bevoegd is voor de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen;3° de leden : de voorzitters en vaste bijzitters van de Vaste Beroepscommissie voor Vluchtelingen. HOOFDSTUK II. - Tuchtregeling

Art. 2.§ 1. De bij de wet voorziene tuchtstraffen worden door een kamer met drie leden van de Raad van State uitgesproken, op voorstel van de auditeur-generaal of van de adjunct-auditeur-generaal, overeenkomstig artikel 75, tweede lid, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, afhankelijk van de taalrol waartoe het lid behoort. § 2. Het lid wordt door de auditeur-generaal of de adjunct-auditeur-generaal per aangetekende brief opgeroepen.

De oproeping vermeldt : 1° de uiteenzetting van de ten laste gelegde feiten;2° de dagvaarding om in persoon te verschijnen;3° de plaats waar, alsook de dag en het uur waarop het lid zal worden gehoord. Het horen van het lid moet binnen de acht dagen van de oproeping gebeuren. Binnen die termijn kan het lid het tuchtdossier raadplegen op de griffie van de Raad van State en een verweernota met overtuigingsstukken neerleggen.

Het lid wordt gehoord over de ten laste gelegde feiten. Hij mag worden bijgestaan door een persoon naar zijn keuze, die hoe dan ook geen deel mag uitmaken van de Raad van State of de Vaste Beroepscommissie voor Vluchtelingen.

In voorkomend geval kunnen getuigen gehoord worden. § 3. Het arrest wordt, binnen de acht dagen na de uitspraak, betekend aan het vaste lid en aan Onze Minister via een ter post aangetekende zending of per bode tegen ontvangstbewijs.

Indien het lid of zijn verdediger niet verschijnt voor de kamer met drie leden van de Raad van State, wordt het arrest bij verstek gewezen. § 4. Het arrest is enkel vatbaar voor verzet.

Het verzet is slechts ontvankelijk zo dit geschiedt bij aangetekend schrijven binnen de acht dagen na de betekening van het arrest en zo het lid in verzet aantoont in de onmogelijkheid te hebben verkeerd zich te verdedigen.

De akte van verzet bevat, op straffe van nietigheid, de middelen van de eiser in verzet.

Wanneer de eiser in verzet een tweede maal verstek laat gaan, is een nieuw verzet niet meer ontvankelijk. HOOFDSTUK III. - Slotbepalingen

Art. 3.Dit besluit treedt in werking de dag waarop het in het Belgisch Staatblad wordt bekendgemaakt.

Art. 4.Onze Minister van Binnenlandse Zaken is belast met de uitvoering van dit besluit.

Gegeven te Brussel, 18 november 2005.

ALBERT Van Koningswege : De Minister van Binnenlandse Zaken, P. DEWAEL