FEDERALE OVERHEIDSDIENST ECONOMIE, K.M.O., MIDDENSTAND EN ENERGIE

30 APRIL 2007. - Koninklijk besluit betreffende de toegang tot het beroep van bedrijfsrevisor en tot opheffing van het koninklijk besluit van 13 oktober 1987 betreffende de stage van de kandidaat-bedrijfsrevisoren. - Erratum

In het Belgisch Staatsblad van 30 mei 2007, tweede uitgave, akte nr. 2007/11266, bl. 29089, moet het hierna « ADVIES 42.830/1 VAN DE AFDELING WETGEVING VAN DE RAAD VAN STATE » ingevoegd worden tussen het « VERSLAG AAN DE KONING » en het besluit.

ADVIES 42.830/1 VAN DE AFDELING WETGEVING VAN DE RAAD VAN STATE De Raad van State, afdeling wetgeving, eerste kamer, op 16 april 2007 door de Minister van Economie verzocht hem, binnen een termijn van vijf werkdagen, van advies te dienen over een ontwerp van koninklijk besluit « betreffende de toegang tot het beroep van bedrijfsrevisor en tot opheffing van het koninklijk besluit van 13 oktober 1987 betreffende de stage van de kandidaat-bedrijfsrevisoren », heeft op 19 april 2007 het volgende advies gegeven : Volgens artikel 84, § 1, eerste lid, 2°, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State moeten in de adviesaanvraag de redenen worden opgegeven tot staving van het spoedeisende karakter ervan.

In het onderhavige geval wordt het verzoek om spoedbehandeling gemotiveerd door de omstandigheid dat « de regeling inzake de toegang tot het beroep van bedrijfsrevisor zoals bepaald in de wet van 22 juli 1953, gewijzigd [wordt] door het koninklijk besluit van ... 2007 tot omzetting van bepalingen van de Richtlijn 2006/43/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 mei 2006 betreffende de wettelijke controles van jaarrekeningen en geconsolideerde jaarrekeningen, tot wijziging van de Richtlijnen 78/660/EEG en 83/349/EEG van de Raad, en houdende intrekking van Richtlijn 84/253/EEG van de Raad (hierna het koninklijk besluit van ... april 2007 genoemd).

Overwegende dat de wetgever door de artikelen 102 en 103 van de wet van 20 juli 2006 houdende diverse bepalingen, de Koning gemachtigd heeft om bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, de Richtlijn 2006/43/EG zo snel mogelijk om te zetten. Dat het koninklijk besluit van ... april 2007 daartoe uiterlijk op 31 augustus 2007 in werking treedt.

Gelet op de nakende ontbinding van de Kamers en het feit dat de Regering zich vanaf dan beperkt tot de voorzichtige zaken.

Overwegende dat de regeling met betrekking tot de toegang tot het beroep zo snel mogelijk dient te worden bekendgemaakt. Dat het Instituut van de Bedrijfsrevisoren tijdig alle noodzakelijke maatregelen moet kunnen treffen met het oog op de organisatie van de toegang tot het beroep waaronder de installatie van de stagecommissie en de voorbereiding van de programma's. Dat tevens de kandidaten onverwijld dienen geïnformeerd te worden over de voorwaarde tot toegang om hen tijdig de noodzakelijke maatregelen voor de voorbereiding van hun opleiding te laten treffen. Dat ook de onderwijsinstellingen tijdig moeten geïnformeerd worden om hen toe te laten vóór 31 augustus 2007 de voorbereidende maatregelen te nemen met betrekking tot de organisatie van het onderwijs voor het komende academiejaar en de samenstelling van lesprogramma's. » De Raad van State, afdeling wetgeving, acht het nuttig om er in verband met de aangehaalde motivering op te wijzen dat deze naderhand op haar deugdelijkheid zal kunnen worden getoetst door zowel de Raad van State, afdeling administratie, als de hoven en de rechtbanken.

Overeenkomstig artikel 84, § 3, eerste lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, heeft de afdeling wetgeving zich moeten beperken tot het onderzoek van de bevoegdheid van de steller van de handeling, van de rechtsgrond, alsmede van de vraag of aan de voorgeschreven vormvereisten is voldaan.

Het was, binnen het gegeven tijdsbestek en gelet op de intense bevraging van de afdeling wetgeving, voor deze niet mogelijk om een systematisch en doorgedreven onderzoek aan het ontwerp te wijden. Uit de vaststelling dat over een bepaling in dit advies niets wordt gezegd, mag bijgevolg niet zonder meer worden afgeleid dat er niets over gezegd kan worden en, indien er wel iets wordt gezegd, dat er niets meer over te zeggen valt.

Strekking van het ontwerp De artikelen 102 en 103 van de wet van 20 juli 2006 houdende diverse bepalingen verlenen aan de Koning de bevoegdheid om de wet van 22 juli 1953 houdende oprichting van een Instituut van de Bedrijfsrevisoren in overeenstemming te brengen met richtlijn 2006/43/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 17 mei 2006 betreffende de wettelijke controles van jaarrekeningen en geconsolideerde jaarrekeningen, tot wijziging van de Richtlijnen 78/660/EEG en 83/349/EEG van de Raad en houdende intrekking van Richtlijn 84/253/EEG van de Raad (de zogeheten « Auditrichtlijn »).

De Koning heeft van de Hem aldus verleende bevoegdheid gebruik gemaakt in een ontwerp van koninklijk besluit waarover de Raad van State, afdeling wetgeving, op 15 maart 2007 advies 42.226/1 uitgebracht (1).

Het om advies voorgelegde ontwerp strekt ertoe uitvoering te geven aan een aantal bepalingen van de wet van 22 juli 1953, die worden gewijzigd bij het koninklijk besluit dat, in ontwerpvorm, het voorwerp is van advies 42.226/1. Het betreft meer in het bijzonder bepalingen inzake de toegang tot het beroep van bedrijfsrevisor.

Daarnaast worden sommige bepalingen van de zo-even genoemde richtlijn 2006/43/EG in het interne recht omgezet.

Het hierna volgende onderzoek zal derhalve worden toegespitst op, eensdeels, de overeenstemming van de ontworpen regeling met de betrokken richtlijn en, anderdeels, de overeenstemming van de ontworpen regeling met de wet van 22 juli 1953, zoals die wordt gewijzigd bij het meermaals genoemde ontwerp 42.226/1.

Onderzoek van de tekst I. Overeenstemming met richtlijn 2006/43/EG 1. De artikelen 6 en 7 van richtlijn 2006/43/EG voorzien met betrekking tot de toegang tot het beroep in een theoretische opleiding, zijnde een universitaire opleiding of een opleiding van een gelijkwaardig niveau, een praktijkopleiding, zijnde de stage, en een vakbekwaamheidsexamen, dat « de garantie (biedt) dat de noodzakelijke theoretische kennis van de vakgebieden die voor de wettelijke controle van jaarrekeningen van belang zijn, aanwezig is en bij de uitvoering van deze controle in de praktijk kan worden gebracht ». In het ontworpen besluit wordt, ter omzetting van artikel 7 van de richtlijn met betrekking tot het vakbekwaamheidsexamen, een onderscheid gemaakt tussen het theoretische toelatingsexamen tot de stage (artikel 13 van het ontwerp) en het (praktische) bekwaamheidsexamen (artikel 32 van het ontwerp). De richtlijn sluit dergelijke regeling niet uit. Niettemin moet op het hierna volgende worden gewezen. 2. Overeenkomstig artikel 8, lid 2, van de richtlijn dient de toetsing van de theoretische kennis minimaal op de in die bepaling vermelde vakgebieden betrekking te hebben « voorzover deze voor de wettelijke controle van jaarrekeningen van belang zijn ».In artikel 13, § 2, van het ontwerp wordt niet aan het voornoemde oogmerk inzake « wettelijke controle van jaarrekeningen » gerefereerd. Vraag is of dergelijke specificering niet best ook in de tekst van het ontwerp wordt vermeld (2). 3. Artikel 11 van de richtlijn maakt het voor de lidstaten mogelijk om onder bepaalde voorwaarden sommige personen tot het beroep toe te laten zonder dat deze aan alle eisen, vermeld in artikel 6 van de richtlijn, voldoen.In artikel 23 van het ontwerp wordt van die mogelijkheid gebruik gemaakt. In dat verband moet worden opgemerkt dat artikel 23, § 1, van het ontwerp van de richtlijn afwijkt doordat personen bedoeld in artikel 11, a), van de richtlijn, worden verplicht tot het doorlopen van een stage en het afleggen van uitsluitend een praktisch examen. Ook artikel 23, § 2, van het ontwerp wijkt af van de richtlijn doordat het, wat de personen betreft bedoeld in artikel 11, b), van de richtlijn, voorziet in de mogelijkheid van vrijstelling van het theoretisch bekwaamheidsexamen. 4. Artikel 37, § 1, van het ontwerp luidt : « De personen die in een Lidstaat van de Europese Unie een hoedanigheid bezitten die gelijkwaardig is met die van bedrijfsrevisor, worden door de Raad van het toelatingsexamen, de stage en het bekwaamheidsexamen vrijgesteld ». Uit de aangehaalde bepaling lijkt te moeten worden afgeleid dat de Raad ter zake over een beoordelingsvrijheid beschikt, wat op gespannen voet staat met artikel 14 van de richtlijn. Om die reden wordt in artikel 37, § 1, van het ontwerp beter geschreven : « ... die gelijkwaardig is met die van bedrijfsrevisor, zijn vrijgesteld van het toelatingsexamen, de stage en het bekwaamheidsexamen ».

II. Overeenstemming met de wet van 22 juli 1953 1. Het ontworpen besluit bevat, naast een aantal bepalingen betreffende de inrichting van de stage en de stagecommissie, regels met betrekking tot de examencommissie, de toelating tot de stage, de stageovereenkomst, het verloop van de stage, de rechten en plichten van de stagiair en de stagemeester, de organisatie van het bekwaamheidsexamen, de toelating tot de eedaflegging, de beëindiging van de stage en de erkenning van in het buitenland verworven gelijkwaardige bekwaamheden. Voor de aldus ontworpen regeling dient als rechtsgrond een beroep te worden gedaan op artikel 29 van de wet van 22 juli 1953, zoals die wet wordt gewijzigd bij het voornoemde ontwerp van koninklijk besluit, waarover de Raad van State, afdeling wetgeving, op 15 maart 2007 advies 42.226/1 heeft uitgebracht, en welke bepaling de Koning opdraagt om de nadere regels (niet : modaliteiten) inzake de toegang tot het beroep van bedrijfsrevisor vast te stellen.

Zo weliswaar het voornoemde artikel 29 deel uitmaakt van hoofdstuk V van de wet, « De stage van de bedrijfsrevisor », en de betrokken delegatiebepaling mede, zo niet in hoofdorde, dient te worden betrokken op de organisatie van de stage, valt op dat met de ontworpen regeling desalniettemin een vrij extensieve invulling wordt gegeven aan de delegatiebepaling van artikel 29 van de wet. Dergelijke invulling is niet innoverend voor de betrokken aangelegenheid : ook aan het op te heffen koninklijk besluit van 13 oktober 1987 betreffende de stage van de kandidaat-bedrijfsrevisoren (zie artikel 38, § 1, van het ontwerp) ligt een ruime invulling van veeleer algemene delegatiebepalingen ten grondslag.

De Raad van State, afdeling wetgeving, acht het niettemin nuttig om het standpunt van het Arbitragehof in herinnering te brengen dat erin bestaat dat het volgens het Hof steeds aan de wetgever toekomt om zelf de essentiële beleidskeuzen te maken die aan een regeling ten grondslag liggen (3).

Dat komt erop neer dat in de wet steeds de basisregels moeten worden vastgelegd en dat aan de Koning enkel het vaststellen van nadere regels van door de wetgever zelf vastgelegde beleidsopties en doelstellingen kan worden overgelaten, maar niet het nemen van de beleidsopties zelf, noch het verfijnen of corrigeren ervan ingeval de wetgever beleidsopties onvoldoende omstandig of onnauwkeurig heeft verwoord. Enkel op die manier wordt recht gedaan aan de beginselen die in ons staatsbestel de verhouding regelen tussen de wetgevende en de uitvoerende macht en die inhouden dat over basis- of substantiële normering een debat kan worden gevoerd in een beraadslagende vergadering die democratisch is verkozen.

Past men deze beginselen toe op het ontworpen besluit, dan rijst - gelet op de algemeenheid van de delegatiebepaling van het voornoemde artikel 29 van de wet - de vraag of sommige onderdelen ervan niet een aan de wetgever toekomende beleidsoptie impliceren welke nu, omwille van het algemene karakter van de delegatiebepaling, door de Koning wordt gemaakt (4).

Afgezien daarvan moet worden opgemerkt dat voor sommige bepalingen van het ontwerp in geen geval rechtsgrond kan worden gevonden in de wet (5).

Die bepalingen worden hierna vermeld. 2. Artikel 9, § 2, van het ontwerp verleent aan de stagecommissie de bevoegdheid om de stagiair en de stagemeester een administratieve boete op te leggen.De Koning kan niet in de mogelijkheid van het opleggen van een dergelijke boete voorzien zonder daartoe door de wetgever te zijn gemachtigd. 3. Artikel 13, § 1, derde lid, van het ontwerp luidt : « De kandidaten dragen bij in de kosten van onderzoek van het dossier en in de kosten van het toelatingsexamen.Het bedrag van die vergoeding wordt jaarlijks door de stagecommissie vastgesteld ».

De aangehaalde bepaling noopt tot dezelfde conclusie als die onder 2.

Ook die bepaling ontbeert derhalve rechtsgrond. 4. De Raad van State, afdeling wetgeving, ziet evenmin welke bepaling van de wet van 22 juli 1953 rechtsgrond kan bieden voor artikel 37, § 2, van het ontwerp, dat aan de Raad de bevoegdheid verleent om personen "die in een andere dan een Lidstaat van de Europese Unie een gelijkwaardige hoedanigheid bezitten, eveneens van het toelatingsexamen, de stage en het bekwaamheidsexamen" vrij te stellen. De kamer was samengesteld uit : De heren : M. Van Damme, kamervoorzitter;

J. Baert en W. Van Vaerenbergh, staatsraden;

A. Spruyt en M. Tison, assessoren van de afdeling wetgeving;

Mevr. M. Verschraeghen, toegevoegd griffier.

Het verslag werd uitgebracht door de heer P. Depuydt, eerste auditeur-afdelingshoofd. (...) De griffier, M. Verschraeghen.

De voorzitter, M. Van Damme. _______ Nota (1) Advies 42.226/1 van 15 maart 2007 over een ontwerp van koninklijk besluit « genomen in uitvoering van artikel 102 van de wet van 20 juli 2006 en houdende omzetting van de Richtlijn 2006/43/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 mei 2006 betreffende de wettelijke controles van jaarrekeningen en geconsolideerde jaarrekeningen, tot wijziging van de Richtlijnen 78/660/EEG en 83/349/EEG van de Raad en houdende intrekking van Richtlijn 84/253/EEG van de Raad ». (2) Een vergelijkbare vraag kan worden gesteld bij artikel 37, § 3, van het ontwerp, vergeleken met artikel 14 van de richtlijn. (3) Zie o.m. Arbitragehof, nr. 31/2004 van 3 maart 2004. (4)Dat bezwaar kan worden getemperd ten aanzien van de onderdelen van de ontworpen regeling die noodzakelijkerwijze dienen te worden afgestemd op wat in de richtlijn 2006/43/EG wordt bepaald en wat in ieder geval in het interne recht moet worden omgezet. (5) Hetgeen betekent dat de Koning niet kan worden geacht de bevoegdheid tot het vaststellen van de betrokken bepalingen te vinden in - het in algemene bewoordingen geformuleerde - artikel 29 van de wet.