GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 110/2023 van 13 juli 2023 Rolnummer 7839 In zake : het beroep tot vernietiging van artikel 2, 7°, van de ordonnantie van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie van 27 juli 2017 « tot vaststelling van de regels voor de verdeling van de algemene dotatie aan de gemeenten en de OCMW's van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest vanaf het jaar 2017 », zoals vervangen bij artikel 2 van de ordonnantie van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie van 24 december 2021, ingesteld door de gemeente Sint-Agatha-Berchem.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters P. Nihoul en L. Lavrysen, en de rechters T. Giet, J. Moerman, M. Pâques, Y. Kherbache, T. Detienne, D. Pieters, S. de Bethune, E. Bribosia, W. Verrijdt en K. Jadin, bijgestaan door de griffier N. Dupont, onder voorzitterschap van voorzitter P. Nihoul, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van het beroep en rechtspleging Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 18 juli 2022 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 20 juli 2022, heeft de gemeente Sint-Agatha-Berchem, bijgestaan en vertegenwoordigd door Mr. F. Belleflamme, advocaat bij de balie te Brussel, beroep tot vernietiging ingesteld van artikel 2, 7°, van de ordonnantie van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie van 27 juli 2017 « tot vaststelling van de regels voor de verdeling van de algemene dotatie aan de gemeenten en de OCMW's van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest vanaf het jaar 2017 », zoals vervangen bij artikel 2 van de ordonnantie van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie van 24 december 2021 (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 25 januari 2022). (...) II. In rechte (...) B.1. De gezamenlijke ordonnanties van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie van 27 juli 2017 « tot vaststelling van de regels voor de verdeling van de algemene dotatie aan de gemeenten en de OCMW's van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest vanaf het jaar 2017 » leggen de regels vast volgens welke de Brusselse Hoofdstedelijke Regering elk jaar « het begrotingskrediet van de algemene dotatie aan de gemeenten [toekent] om de algemene financiering van de gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijke Gewest te verzekeren » (artikel 3, eerste lid, van de genoemde ordonnanties).

B.2.1. Artikel 6 van de ordonnanties van 27 juli 2017 bepaalt : « Overeenkomstig artikel 5 wordt het krediet onder de gemeenten verdeeld op basis van de onderstaande verhoudingen en indicatoren : [...] 10° voor 15/105de op grond van een verdeelsleutel die gebaseerd is op de gecorrigeerde bevolkingsdichtheid. Voor iedere gemeente ` g ' wordt de gecorrigeerde bevolkingsdichtheid (Geco_bev_di) berekend als volgt :

Voor de raadpleging van de tabel, zie beeld De verdeelsleutel steunt op een criterium om te bepalen welke gemeenten in aanmerking komen en een criterium om de verdeling onder die gemeenten te bepalen.

Komen in aanmerking : de gemeenten met een gecorrigeerde bevolkingsdichtheid die hoger is dan 75 % van het gemiddelde van de gecorrigeerde bevolkingsdichtheden van de 19 gemeenten.

Komen dus in aanmerking : de gemeenten waarvoor :

Voor de raadpleging van de tabel, zie beeld De andere gemeenten krijgen een nulkrediet voor de indicator gecorrigeerde bevolkingsdichtheid.

De verdeelsleutel voor de gemeenten die in aanmerking komen, wordt berekend naar rata van de gecorrigeerde bevolkingsdichtheid, waarop afhankelijk van de gecorrigeerde oppervlakte een gemeentelijke coëfficiënt (gem_coëf) wordt toegepast van : a) 0,3 wanneer de gecorrigeerde oppervlakte van de gemeente minder bedraagt dan 1 vierkante kilometer;b) 0,5 wanneer zij gelijk is aan of hoger is dan 1 vierkante kilometer, maar minder dan 2 vierkante kilometer;c) 1 wanneer zij gelijk is aan of hoger is dan 2 vierkante kilometer, maar minder dan 7 vierkante kilometer;d) 1,5 wanneer zij gelijk is aan of hoger is dan 7 vierkante kilometer. De verdeelsleutel die gebaseerd is op deze indicator, wordt voor elke van de z in aanmerking komende gemeenten ` g_aanm ' als volgt berekend :

Voor de raadpleging van de tabel, zie beeld ».

B.2.2. De « bevolking » in de zin van de voormelde bepaling is de « bevolking van rechtswege zoals deze jaarlijks gepubliceerd wordt in het Belgisch Staatsblad door de federale overheidsdienst Economie, K.M.O., Middenstand en Energie » (artikel 2, 1°, van de ordonnanties van 27 juli 2017). De lettercombinaties « bev g » en « k » die in de voormelde wiskundige formules worden gebruikt, verwijzen respectievelijk naar de « bevolking van de gemeente g » en naar de « index van de som van opeenvolgende termijnen van de gemeenten » (artikel 2, 3° et 11°, van dezelfde ordonnanties).

B.3.1. De « gecorrigeerde oppervlakte » in de zin van artikel 6, 10°, van de ordonnantie van 27 juli 2017 wordt gedefinieerd in artikel 2, 7°, van die ordonnantie.

B.3.2. Bij zijn arrest nr. 11/2021 van 28 januari 2021 (ECLI:BE:GHCC:2021:ARR.011) heeft het Hof die laatste bepalingen vernietigd en heeft het beslist de gevolgen ervan te handhaven tot 31 december 2021.

B.3.3. Sinds de vervanging ervan bij artikel 2 van de ordonnantie van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie van 24 december 2021 « tot wijziging van de gezamenlijke ordonnantie van 27 juli 2017 van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie tot vaststelling van de regels voor de verdeling van de algemene dotatie aan de gemeenten en de OCMW's van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest vanaf het jaar 2017 » (hierna : de ordonnantie van 24 december 2021), luidt punt 7° van artikel 2 van de ordonnantie van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie van 27 juli 2017 als volgt : « 7° Gecorrigeerde oppervlakte : de oppervlakte van de betrokken gemeente na aftrek van, enerzijds, de oppervlakte van de statistische sectoren van de gemeente met een totaal bevolkingsaantal dat op 1 januari 2020 lager lag dan 20 inwoners (namelijk sectoren van type 20 vermeld in bijlage 1) en, anderzijds, de oppervlakte van de statistische sectoren van de gemeente die behoren tot wijken die in de Wijkmonitoring van het Brussels Instituut voor Statistiek en Analyse aangeduid zijn als : - kerkhoven (wijken 700 tot 702), namelijk sectoren van type 17 vermeld in bijlage 1; - industrie- of stationswijken (wijken 800 tot 805), namelijk sectoren van type 18 vermeld in bijlage 1; - parkwijken, vijvers, bossen (wijken 900 tot 917), namelijk sectoren van type 19 vermeld in bijlage 1.

De in aanmerking genomen gecorrigeerde oppervlakte (geco_opp) in vierkante kilometer bestaat dus uit de som van de resterende statistische sectoren, namelijk de sectoren van type 1 vermeld in bijlage 1 en wordt verstrekt in onderstaande tabel (afgerond op de tweede decimaal, namelijk op de hectare) :

Gemeente

Gecorrigeerde oppervlakte in km2

Anderlecht

14,15

Oudergem

4,32

Sint-Agatha-Berchem

2,95

Brussel

19,72

Etterbeek

3,12

Evere

4,08

Vorst

3,54

Ganshoren

1,84

Elsene

6,13

Jette

3,95

Koekelberg

1,00

Sint-Jans-Molenbeek

5,28

Sint-Gillis

2,28

Sint-Joost-ten-Node

1,04

Schaarbeek

7,28

Ukkel

17,28

Watermaal-Bosvoorde

4,58

Sint-Lambrechts-Woluwe

7,30

Sint-Pieters-Woluwe

7,37

».

B.3.4. Bijlage 1 van de ordonnantie van 27 juli 2017, zoals vervangen bij artikel 3 van de ordonnantie van 24 december 2021, heeft als opschrift « Lijst van de statistische sectoren die overeenstemmen met de kleinste territoriale onderverdeling bepaald door de algemene directie Statistiek en economische informatie van de federale overheidsdienst Economie, Kleine en Middelgrote Ondernemingen, Middenstand en Energie ».

Zij bevat een tabel met alle statistische sectoren van de negentien gemeenten van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest. Die lijst vermeldt, voor elk van die sectoren, een code, het nummer van de « wijk » waartoe hij behoort, het type van sector (1, 17, 18, 19 of 20) en de oppervlakte ervan in vierkante kilometer.

B.4. Uit de uiteenzetting van het middel blijkt dat het Hof wordt verzocht zich uit te spreken over de bestaanbaarheid van artikel 2, 7°, van de ordonnantie van 27 juli 2017, zoals vervangen bij artikel 2 van de ordonnantie van 24 december 2021, met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in zoverre de bestreden bepaling, zonder redelijke verantwoording, een verschil in behandeling zou doen ontstaan tussen, enerzijds, de categorie van de gemeenten waarvan het grondgebied minstens één statistische sector telt met een totaal bevolkingsaantal dat op 1 januari 2020 lager lag dan twintig inwoners of een statistische sector die behoort tot een wijk die wordt aangeduid als « kerkhof », « industriewijk », « stationswijk » of « parkwijk, vijvers, bossen » door de « Wijkmonitoring » van het Brussels Instituut voor Statistiek en Analyse en, anderzijds, de categorie van de gemeenten waarvan het grondgebied geen enkele statistische sector van die types telt.

Door de oppervlakte van de gemeenten van de eerste categorie te verminderen, verhoogt de bestreden bepaling hun bevolkingsdichtheid en bijgevolg hun gewicht in de verdeling, met toepassing van artikel 6, eerste lid, 10°, van de ordonnantie van 27 juli 2017, van het gedeelte van de « algemene dotatie aan de gemeenten [...] om de algemene financiering van de gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest te verzekeren » dat in verband staat met de « gecorrigeerde bevolkingsdichtheid », hetgeen tot logisch gevolg heeft het gewicht van de gemeenten van de tweede categorie in diezelfde verdeling af te zwakken.

B.5.1. De « gecorrigeerde oppervlakte » van een gemeentelijk grondgebied wordt berekend door van de werkelijke oppervlakte van dat grondgebied de oppervlakte van de in B.4 bedoelde statistische sectoren welke die gemeente telt, af te trekken.

De « gecorrigeerde oppervlakte » van een gemeentelijk grondgebied dat geen statistische sectoren zoals bedoeld in artikel 2, 7°, van de ordonnantie van 27 juli 2017 telt, is dus steeds gelijk aan de werkelijke oppervlakte van dat grondgebied, terwijl de « gecorrigeerde oppervlakte » van een gemeentelijk grondgebied dat ten minste één statistische sector van dat type telt, steeds kleiner is dan de werkelijke oppervlakte van dat grondgebied.

B.5.2. De waarde van de « gecorrigeerde oppervlakte » van het gemeentelijke grondgebied heeft een weerslag op de hoogte van de rechten die de gemeente kan doen gelden op het gedeelte van de algemene dotatie aan de gemeenten dat moet worden verdeeld op grond van de « gecorrigeerde bevolkingsdichtheid ».

Krachtens de in artikel 6, 10°, van de ordonnantie van 27 juli 2017 geformuleerde regels plaatst een « gecorrigeerde oppervlakte » die kleiner is dan de werkelijke oppervlakte de betrokken gemeente in een meer voordelige positie dan een « gecorrigeerde oppervlakte » die gelijk is aan haar werkelijke oppervlakte, zowel bij de berekening die ertoe strekt te bepalen welke de gemeenten zijn die recht hebben op een aandeel in het voormelde gedeelte van de dotatie, als bij de berekening van de waarde van het aandeel van de gemeenten die een dergelijk recht hebben.

Een « gecorrigeerde oppervlakte » van het gemeentelijke grondgebied die kleiner is dan de werkelijke oppervlakte van het grondgebied heeft niet alleen tot gevolg dat de waarschijnlijkheid wordt verhoogd dat de gemeente tot de verdeling van het voormelde gedeelte van de dotatie wordt toegelaten, maar ook dat het aandeel van de tot die verdeling toegelaten gemeente verhoogt (artikel 6, 10°, van de ordonnantie van 27 juli 2017).

B.5.3. De definitie van de « gecorrigeerde oppervlakte » doet dus een verschil in behandeling ontstaan tussen de twee in B.4 omschreven categorieën van gemeenten.

B.6.1. Uit het opschrift van bijlage 1 bij de ordonnantie van 27 juli 2017, zoals vervangen bij artikel 3 van de ordonnantie van 24 december 2021, blijkt dat een « statistische sector » in de zin van de bestreden wetskrachtige bepaling de « kleinste territoriale onderverdeling [is] bepaald door de algemene directie Statistiek en economische informatie van de federale overheidsdienst Economie, Kleine en Middelgrote Ondernemingen, Middenstand en Energie ».

B.6.2. De wijken van de « Wijkmonitoring » van het Brussels Instituut voor Statistiek en Analyse bestaan uit een of meer statistische sectoren. Zij werden uitgetekend door « een consortium van universiteiten » dat een openbaar rapport heeft opgesteld en waarvan het resultaat van de werkzaamheden ook openbaar is (Parl. St., Brussels Hoofdstedelijk Parlement, 2016-2017, A-537/2, p. 29; Parl.

St., Verenigde Vergadering van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie, 2021-2022, B-100/1, p. 4). Elke wijk van de aldus samengestelde 145 wijken bestaat uit een of meer statistische sectoren van het grondgebied van het Brusselse Gewest.

B.7. Anders dan het voorheen bestaande en bij het arrest nr. 11/2021 beoordeelde verschil in behandeling op grond van het begrip « statistische sector met een kleine dichtheid », berust het in B.4 beschreven verschil in behandeling op een objectief criterium.

B.8.1. Uit artikel 6, 10°, van de ordonnantie van 27 juli 2017 blijkt dat een gedeelte van de « algemene dotatie aan de gemeenten om de algemene financiering van de gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest te verzekeren » wordt toegekend aan de gemeenten op basis van de bevolkingsdichtheid. Het betreft een van de tien factoren waarmee de ordonnantiegever rekening heeft gehouden.

B.8.2. Wat de financiering en subsidiëring van de gemeenten betreft, beschikt de ordonnantiegever over een ruime beoordelingsvrijheid. Het Hof zou de beleidskeuze van de ordonnantiegever slechts kunnen afkeuren indien daaruit een verschil in behandeling voortvloeit dat kennelijk onredelijk is.

Het Hof dient rekening te houden met de globale evenwichten in de gehele financieringsregeling en dus met het feit dat bepaalde verdelingscriteria die door de verzoekende gemeente als discriminerend kunnen worden ervaren, een onderdeel vormen van een financieringsmodel dat gebaseerd is op meerdere parallelle verdeelsleutels. In zulk een geval is het mogelijk dat de concrete toepassing van bepaalde criteria, afzonderlijk beschouwd, minder gunstig is voor bepaalde gemeenten. De eventuele vernietiging van één onderdeel van die algehele regeling zou dan tot een verstoring kunnen leiden van het evenwicht dat mogelijk uit een ruimere benadering zou blijken (zie arrest nr. 121/2018 van 4 oktober 2018, B.8, ECLI:BE:GHCC:2018:ARR.121).

B.8.3. De bevolkingsdichtheid van een grondgebied wordt berekend door het aantal personen dat dit grondgebied bevolkt, te delen door de oppervlakte ervan.

De bevolkingsdichtheid die in aanmerking wordt genomen voor de verdeling van de algemene dotatie aan de gemeenten, wordt evenwel berekend rekening houdend met de « gecorrigeerde oppervlakte » van het grondgebied van de gemeente, dat wil zeggen met de werkelijke oppervlakte van dat grondgebied na aftrek van de oppervlakte van de statistische sectoren met een totaal bevolkingsaantal dat op 1 januari 2020 lager was dan twintig inwoners, en van de oppervlakte van de statistische sectoren die behoren tot een wijk die wordt aangeduid als « kerkhof », « industriewijk », « stationswijk » of « parkwijk, vijvers, bossen » door de « Wijkmonitoring » van het Brussels Instituut voor Statistiek en Analyse.

B.8.4. Het doel dat wordt nagestreefd met die aftrek, en met de inaanmerkingneming van de daaruit voortvloeiende « gecorrigeerde oppervlakte », bestaat erin « de klassieke bevolkingsdichtheid bij te stellen door de reële bevolkingsdichtheid die de woongebieden van de verschillende gemeenten kenmerkt op een rechtvaardigere manier voor te stellen » (Parl. St., Verenigde Vergadering van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie, 2021-2022, B-100/1, p. 3).

Het aanwenden van de « gecorrigeerde oppervlakte » laat toe « de totale gemeentelijke oppervlakten [te corrigeren] » door uit die laatstgenoemde « de oppervlakte van de statistische sectoren te lichten die niet als woongebied kunnen worden beschouwd » (ibid., pp. 3-4), niet alleen bij het bepalen van de gemeenten die recht hebben op het gedeelte van de algemene dotatie dat is voorbehouden aan de gemeenten met de hoogste bevolkingsdichtheid, maar ook bij de verdeling van dat gedeelte onder de geselecteerde gemeenten.

Met het oog op die « doelstelling om de oppervlakte van de gemeenten te corrigeren, werd ervoor gekozen de oppervlakte van de gemeentelijke statistische sectoren met minder dan twintig inwoners op 1 januari 2020 niet in aanmerking te nemen. Dat geldt evenzeer voor de statistische sectoren die behoren tot de wijken die in de Wijkmonitoring van het Brussels Instituut voor Statistiek en Analyse opgenomen zijn als begraafplaatsen, industriegebieden, stationsgebieden, parken, vijvers en bossen » (ibid., p. 4).

B.9.1. Gelet op die doelstelling is het niet zonder redelijke verantwoording de « gecorrigeerde oppervlakte » van elke gemeente te berekenen door uit hun werkelijke oppervlakte stukken grondgebied te lichten die het bepaalde minimumaantal inwoners niet tellen, zoals de statistische sectoren waarvan het bevolkingsaantal lager is dan twintig inwoners.

Wanneer de ordonnantiegever het begrip « statistische sector met een kleine dichtheid », die niet als woongebied kan worden beschouwd, op basis van objectieve criteria beoogt te verduidelijken, mag hij grenzen trekken en categorieën hanteren die de verscheidenheid van de financieringsbehoeften van de lokale besturen met een zekere graad van benadering opvangen.

B.9.2. Evenzo is het niet zonder redelijk verantwoording de « gecorrigeerde oppervlakte » van elke gemeente te berekenen door uit hun werkelijke oppervlakte stukken grondgebied te lichten die, om een andere dan cijfermatige reden, met name de bestemming ervan, niet als woongebied kunnen worden beschouwd. De ordonnantiegever mocht zich daarvoor baseren op de voorhanden zijnde statistische en wetenschappelijk onderbouwde gegevens. Aldus kan worden aangenomen dat statistische sectoren die behoren tot een wijk die wordt aangeduid als « kerkhof », « industriewijk », « stationswijk » of « parkwijk, vijvers, bossen » door de « Wijkmonitoring » van het Brussels Instituut voor Statistiek en Analyse, algemeen beschouwd, dus onafhankelijk van het aantal inwoners van elk van die sectoren, worden uitgezonderd van de gecorrigeerde bevolkingsdichtheid.

B.9.3. Aangezien de gecorrigeerde bevolkingsdichtheid slechts een van de tien factoren is waarmee de ordonnantiegever rekening heeft gehouden en dat gedeelte minder dan 15 % van de gehele dotatie betreft, heeft de bestreden bepaling geen onevenredige gevolgen voor de gemeenten waarvoor de bestreden factor nadelig werkt.

B.10. Het middel is niet gegrond.

Om die redenen, het Hof verwerpt het beroep.

Aldus gewezen in het Frans, het Nederlands en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op 13 juli 2023.

De griffier, N. Dupont De voorzitter, P. Nihoul