Uittreksel uit arrest nr. 164/2022 van 15 december 2022 Rolnummer 7495 In zake : de prejudiciële vraag betreffende de artikelen L1133-1 en L1133-2 van het Wetboek van de plaatselijke democratie en de decentralisatie, gesteld door de Rechtbank van eerste aanleg Luxemburg, afdeling Marche-en-Famenne.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters P. Nihoul en L. Lavrysen, en de rechters T. Giet, J. Moerman, M. Pâques, Y. Kherbache, T. Detienne, D. Pieters, S. de Bethune, E. Bribosia, W. Verrijdt en K. Jadin, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van voorzitter P. Nihoul, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging Bij vonnis van 6 januari 2021, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 18 januari 2021, heeft de Rechtbank van eerste aanleg Luxemburg, afdeling Marche-en-Famenne, de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schenden de artikelen L1133-1 en L1133-2 van het Wetboek van de plaatselijke democratie en decentralisatie de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met het beginsel van rechtszekerheid, in zoverre zij erin voorzien dat de reglementen en verordeningen van de gemeenten bindend worden de vijfde dag volgend op de bekendmaking ervan door middel van aanplakking, waarin het onderwerp van het reglement of de verordening worden aangegeven, evenals de datum van de beslissing waarbij de goedkeuring ervan geschiedde en, in voorkomend geval, de beslissing van de toezichthoudende overheid, en dat van de bekendmaking en van de datum van bekendmaking van die reglementen en verordeningen moet blijken door aantekening in een speciaal daartoe gehouden register, terwijl de artikelen L2213-2 en L2213-3 van hetzelfde Wetboek, in de interpretatie ervan na het arrest van het Grondwettelijk Hof van 12 november 2020, erin voorzien dat de reglementen en verordeningen van de provincies bindend worden de achtste dag na die van de opneming in het Bulletin provincial en terwijl de wetgever noch de aanplakking, noch de wijze waarop daarvan het bewijs wordt aangebracht, heeft gedefinieerd ? ». (...) III. In rechte (...) B.1.1. Het Hof wordt verzocht zich uit te spreken over de bestaanbaarheid van de artikelen L1133-1 en L1133-2 van het Wetboek van de plaatselijke democratie en de decentralisatie (hierna : het WPDD) met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in zoverre zij aan de gemeenten de verplichting opleggen om hun reglementen en verordeningen bekend te maken door middel van aanplakking opdat zij bindende kracht hebben, en om als bewijs van de bekendmaking en van de datum van bekendmaking een aantekening te maken in een speciaal daartoe bijgehouden register, terwijl artikel L2213-2 van hetzelfde Wetboek bepaalt dat de akten van de provincies bindend worden gemaakt door de opneming in het Bulletin provincial. Volgens het verwijzende rechtscollege zijn de verplichting tot aanplakking en de verplichting tot aantekening van die aanplakking in een speciaal daartoe gehouden register strenger dan de wettelijke regeling van bekendmaking op provinciaal niveau, en leveren zij bijzondere moeilijkheden op en een specifiek contentieux met betrekking tot het te leveren bewijs van de aanplakking.

B.1.2. Artikel L1133-1 van het WPDD bepaalt : « De reglementen en verordeningen van de gemeenteraad, het gemeentecollege en van de burgemeester worden bekendgemaakt bij aanplakking, waarin het onderwerp van het reglement of de verordening [wordt] aangegeven, evenals de datum van de beslissing waarbij de goedkeuring ervan geschiedde, en, in voorkomend geval, de beslissing van de toezichthoudende overheid.

Op de aanplakking wordt eveneens melding gemaakt van de plaats(en) waar de tekst van het reglement of de verordening door het publiek kan worden ingezien ».

Volgens het Hof van Cassatie is een dergelijke aanplakking een permanente wijze van bekendmaking, die het belanghebbenden mogelijk maakt op elk ogenblik kennis te nemen van het bestaan van een reglement of verordening. Het komt hen aldus toe, indien ze dit wensen, zich over de draagwijdte ervan te informeren op de bij de aanplakking vermelde locatie (Cass., 20 december 2018, F.17.0148.F; 17 mei 2021, F.20.0159.F; 4 maart 2022, C.21.0440.F).

Artikel L1133-2 van het WPDD bepaalt : « De reglementen en verordeningen bedoeld in artikel L1133-1 zijn bindend de vijfde dag volgend op de bekendmaking ervan door middel van aanplakking, tenzij andersluidend.

Van de bekendmaking en van de datum van bekendmaking van de reglementen en besluiten moet blijken door aantekening in een speciaal daartoe gehouden register, in de bij regeringsbesluit bepaalde vorm ».

Gelet op de ontstentenis van een uitvoeringsbesluit van de Waalse Regering dat de vorm van het register bepaalt, moet die bepaling in samenhang worden gelezen met de artikelen 1 en 2 van het koninklijk besluit van 14 oktober 1991 « betreffende de aantekeningen in het register voor de bekendmaking van de reglementen en verordeningen van de gemeenteoverheden » (hierna : het koninklijk besluit van 14 oktober 1991), die bepalen : «

Artikel 1.De bekendmaking en de datum van bekendmaking van de reglementen en verordeningen bedoeld in artikel 112 van de nieuwe gemeentewet moeten blijken uit de aantekening in een speciaal door de gemeentesecretaris daartoe gehouden register.

Art. 2.De aantekening in het register geschiedt op de eerste dag van de bekendmaking van het reglement of van de verordening.

De aantekeningen worden genummerd in de volgorde van de opeenvolgende bekendmakingen ».

B.1.3. Artikel L2213-2 van het WPDD bepaalt : « De reglementen en de verordeningen van de provincieraad of van het provinciecollege worden in hun naam bekendgemaakt, door hun voorzitter ondertekend en door de directeur-generaal medeondertekend.

Die reglementen en verordeningen worden in het provinciaal Bulletin van de provincie bekendgemaakt en on-line geplaatst op de website van de provincie ».

Artikel L2213-3 van hetzelfde Wetboek bepaalt : « De reglementen en verordeningen, door de voorzitter ondertekend en door de directeur-generaal medeondertekend, en zo nodig voorzien van de goedkeuring van de Regering, worden gezonden aan de overheid wie de zaak aangaat.

Zij worden verbindend de achtste dag na die van de opneming in het provinciaal Bulletin en van de plaatsing on-line op de website van de provincie, tenzij het reglement of de verordening een kortere termijn bepaalt.

Behalve de opneming in het provinciaal Bulletin en de plaatsing on-line op de website van de provincie, kan de provincieraad of het provinciaal Bulletin een bijzondere wijze van bekendmaking voorschrijven ».

Bij zijn arrest nr. 146/2020 van 12 november 2020 heeft het Hof geoordeeld : « In zoverre het, naast de bekendmaking ervan in het provinciaal Bulletin, de online bekendmaking van de reglementen en verordeningen van de provincies oplegt als een voorwaarde om aan die teksten bindende kracht te geven, schendt artikel L2213-3 van het Wetboek van de plaatselijke democratie en de decentralisatie de artikelen 10 en 11 van de Grondwet ».

Bij dat arrest heeft het Hof dus niet het principe van de verplichting tot online bekendmaking van de provinciale reglementen en verordeningen ongrondwettig bevonden, maar enkel het feit dat deze wijze van bekendmaking, naast de bekendmaking in het provinciaal Bulletin, noodzakelijk is voor de toekenning van bindende kracht aan de provinciale reglementen en verordeningen. Bijgevolg dienen krachtens artikel L2213-2 van het WPDD de reglementen en verordeningen van de provincies nog steeds online te worden bekendgemaakt op de website van de provincie, maar die wijze van bekendmaking is niet langer een noodzakelijke voorwaarde opdat die reglementen en verordeningen bindend zouden zijn.

B.2. Volgens het Hof van Cassatie spoort de regel dat de aantekening in het register moet geschieden op de eerste dag van de bekendmaking van het reglement met het door de voornoemde bepalingen nagestreefde oogmerk, namelijk om de dagtekening van de bekendmaking van het reglement met zekerheid vast te stellen. Het gaat om een substantiële vormvereiste waarvan de niet-naleving als gevolg heeft dat het bewijs van de bekendmaking niet overeenkomstig de wet is geleverd en dat het reglement, bij gebrek aan bekendmaking, niet aan de rechtsonderhorige kan worden tegengeworpen (Cass., 27 september 2019, F.18.0056.F; zie eveneens Cass., 12 januari 2018, F.16.0087.F; 13 maart 2020, F.19.0003.F; 3 december 2021, C.20.0366.F).

Bovendien is de aantekening in het register van publicaties het enige toelaatbare bewijs van de bekendmaking van een gemeentelijk reglement of een gemeentelijke verordening (Cass., 21 mei 2015, F.14.0098.F en F.13.0158.F; 8 november 2018, C.17.0604.F; 10 oktober 2019, C.18.0384.N; 17 mei 2021, F.20.0159.F; 25 februari 2022, F.20.0083.F).

B.3.1. Artikel 190 van de Grondwet bepaalt : « Geen wet, geen besluit of verordening van algemeen, provinciaal of gemeentelijk bestuur is verbindend dan na te zijn bekendgemaakt in de vorm bij de wet bepaald ».

B.3.2. De bekendmaking van de gemeentelijke reglementen en verordeningen door middel van aanplakking strekt ertoe uitvoering te geven aan het in artikel 190 van de Grondwet gewaarborgde recht voor de rechtsonderhorige om te allen tijde kennis te kunnen nemen van die officiële teksten voor die hem kunnen worden tegengeworpen. Dit recht is bovendien inherent aan de rechtsstaat, omdat het die kennisneming is die iedereen in staat stelt zich naar die teksten te gedragen. Om dat recht te waarborgen, dient de bevoegde wetgever erover te waken dat de wijze van toegang tot die informatie aangepast is aan de ontwikkeling van de maatschappij en van de technologie.

De gedateerde en ondertekende aantekening van de bekendmaking in een register beoogt de bekendmaking van het reglement met zekerheid vast te stellen.

B.3.3. Het verwijzende rechtscollege ondervraagt het Hof evenwel niet over de schending door de in het geding zijnde bepalingen van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 190 van de Grondwet. Het ondervraagt het Hof evenmin over het verschil in behandeling tussen adressaten van gemeentelijke normen en adressaten van provinciale normen, in zoverre de permanente toegankelijkheid van een van beide categorieën van normen onvoldoende zou zijn gewaarborgd.

De prejudiciële vraag heeft enkel betrekking op een verschil in behandeling tussen gemeenten en provincies, in zoverre de wijze van bekendmaking van gemeentelijke normen, gelet inzonderheid op de verplichting tot aantekening in een speciaal daartoe bijgehouden register, dwingender zou zijn dan hetgeen het geval is voor de wijze waarop provinciale normen worden bekendgemaakt en bijzondere bewijsmoeilijkheden zou opleveren alsook aanleiding zou geven tot een specifiek contentieux voor de gemeenten. Het Hof beperkt zich tot het onderzoek van dat verschil in behandeling.

B.4. Het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie sluit niet uit dat een verschil in behandeling tussen categorieën van personen wordt ingesteld, voor zover dat verschil op een objectief criterium berust en het redelijk verantwoord is.

Het bestaan van een dergelijke verantwoording moet worden beoordeeld rekening houdend met het doel en de gevolgen van de betwiste maatregel en met de aard van de ter zake geldende beginselen; het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie is geschonden wanneer vaststaat dat er geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het beoogde doel.

B.5. De bekendmaking van de gemeentelijke reglementen en verordeningen door middel van aanplakking, zoals bepaald in artikel L1133-1 van het WPDD, gaat terug op artikel 112 van de Nieuwe Gemeentewet, zoals gewijzigd bij de wet van 8 april 1991 « tot wijziging van titel I, hoofdstuk IV, afdeling 2, van de nieuwe gemeentewet betreffende de bekendmaking van de akten » (hierna : de wet van 8 april 1991).

B.6. Het verschil in behandeling tussen de wijze van bekendmaking van de gemeentelijke reglementen en verordeningen en de wijze van bekendmaking van de provinciale reglementen en verordeningen berust op een objectief criterium, namelijk het soort van betrokken politieke entiteit : ook al zijn beiden territoriale politieke entiteiten die door de Grondwet zijn bekleed met autonome verantwoordelijkheden, toch volgt uit die autonomie, uit de verscheidenheid wat betreft de omvang van hun territoriale bevoegdheid en uit de verscheidenheid van hun bevoegdheden dat de decreetgever, voor hun respectieve reglementen en verordeningen, in verschillende wijzen van bekendmaking kon voorzien.

B.7. De indieners van het wetsvoorstel dat tot de wet van 8 april 1991 heeft geleid, wezen op het belang van de aantekening van de aanplakking in een register als bewijsmiddel van de bekendmaking (Parl. St., Senaat, 1989-1990, nr. 915/1, p. 1). Die verplichting waarborgt de adressaat van gemeentelijke normen dat de in artikel 190 van de Grondwet en artikel L1133-1 van het WPDD opgelegde bekendmakingsverplichting wordt nageleefd (Cass., 12 januari 2018;

F.16.0087.F) en is derhalve pertinent in het licht van de in B.3.2 vermelde doelstelling.

B.8.1. De decreetgever vermag redelijkerwijze te oordelen dat de gemeentelijke overheden niet ertoe kunnen worden verplicht hun reglementen en verordeningen op een gelijkwaardige wijze bekend te maken als die waarin is voorzien voor de bepalingen die alle inwoners van een provincie aanbelangen, aangezien die reglementen en verordeningen normalerwijze slechts een lokaal belang hebben.

B.8.2. De bekendmaking van die reglementen en verordeningen kan evenwel niet op zodanige wijze worden geregeld dat zij onevenredige gevolgen met zich meebrengt voor de gemeenten.

B.8.3. Het verwijzende rechtscollege zet in dat verband uiteen dat de aantekening van de bekendmaking in een register, doordat de decreetgever daarover geen nadere regels heeft bepaald, aanleiding geeft tot uiteenlopende rechterlijke beslissingen en tot een aanzienlijk aantal betwistingen.

Krachtens artikel 190 van de Grondwet staat het aan de bevoegde wetgever om de vorm te bepalen waarin een wet, een besluit of een verordening van algemeen, provinciaal of gemeentelijk bestuur dient te worden bekendgemaakt om verbindend te kunnen zijn. De essentiële elementen van de vorm van bekendmaking dienen bijgevolg bij wetskrachtige norm te worden geregeld. Een delegatie aan de uitvoerende macht in dat verband mag enkel betrekking hebben op niet-essentiële elementen.

De decreetgever heeft zelf de grenzen gepreciseerd waarbinnen de in artikel L1133-2 van het WPDD bedoelde machtiging wordt toegekend. Hij heeft bepaald dat de wijze van bekendmaking een aanplakking dient te zijn en dat het bewijs ervan moet worden geleverd aan de hand van een aantekening in een speciaal daartoe gehouden register. De delegatie aan de Waalse Regering heeft enkel betrekking op de vorm van de aantekening in dat register. Aldus heeft de decreetgever zelf de essentiële elementen van de bekendmaking en het bewijs ervan bepaald.

Het kan de decreetgever overigens niet worden verweten dat de Waalse Regering nog geen gebruik heeft gemaakt van die machtiging en dat de vorm van de aantekening in het register bijgevolg nog steeds wordt geregeld door het in B.1.2 bedoelde koninklijk besluit van 14 oktober 1991.

B.8.4. De in het geding zijnde wijze van bekendmaking en het bewijs ervan hebben een lange voorgeschiedenis en zijn bijgevolg welbekend bij de gemeentelijke administraties. Zij brengen weliswaar bepaalde administratieve lasten met zich mee, maar de inachtneming ervan levert de gemeenten ook voordelen op. Aan de ondertekende aantekening wordt immers een bijzondere bewijswaarde toegekend, en de daardoor geattesteerde aanplakking en de datum ervan kunnen enkel worden ontkracht met een gegronde vordering wegens valsheid in geschrifte (RvSt, 7 september 1988, nr. 30.632; 20 april 1990, nr. 34.779).

Die administratieve verplichtingen houden geen onevenredig zware last in voor de gemeentelijke administratie. De aanplakking dient immers enkel melding te maken van het onderwerp van het reglement of de verordening, de datum van de beslissing waarbij de goedkeuring ervan geschiedde, en, in voorkomend geval, de beslissing van de toezichthoudende overheid en de plaats(en) waar de tekst van het reglement of de verordening door het publiek kan worden ingezien. Het is niet langer vereist dat de gehele tekst van het reglement of de verordening wordt bekendgemaakt. De aantekening dient enkel te worden gedagtekend, ondertekend en genummerd.

B.8.5. De wijze van bekendmaking van de provinciale reglementen en verordeningen stelt de provinciale administraties overigens evenmin vrij van de bewijslast van de correcte bekendmaking en van de datum ervan, wanneer zulks zou worden betwist.

B.9. De onzekerheid waartoe de in het geding zijnde technieken van aanplakking en van aantekening in een register, volgens de door het verwijzende rechtscollege geciteerde rechtspraak, aanleiding zouden geven, zou de decreetgever ertoe kunnen brengen de bekendmaking van gemeentelijke normen te hervormen.

Die mogelijkheid heeft op zich evenwel geen invloed op de grondwettigheid van de thans in het geding zijnde wijze van bekendmaking en van het bewijs ervan. Gelet op het voorgaande is het in B.3.3 vermelde verschil in behandeling tussen gemeenten en provincies niet onbestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : De artikelen L1133-1 en L1133-2 van het Wetboek van de plaatselijke democratie en de decentralisatie schenden de artikelen 10 en 11 van de Grondwet niet.

Aldus gewezen in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op 15 december 2022.

De griffier, De voorzitter, F. Meersschaut P. Nihoul