GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 19/2021 van 4 februari 2021 Rolnummer 7352 In zake : het beroep tot vernietiging van de artikelen 4, 8, 9 en 25 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 24 mei 2019 « houdende wijziging van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid en van het Mestdecreet van 22 december 2006, wat de implementatie van het zesde mestactieprogramma betreft », ingesteld door de vzw « Algemeen Boerensyndicaat » en anderen.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters L. Lavrysen en F. Daoût, en de rechters J.-P. Moerman, P. Nihoul, T. Giet, R. Leysen en J. Moerman, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van voorzitter L. Lavrysen, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van het beroep en rechtspleging Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 30 januari 2020 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 31 januari 2020, is beroep tot vernietiging ingesteld van de artikelen 4, 8, 9 en 25 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 24 mei 2019 « houdende wijziging van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid en van het Mestdecreet van 22 december 2006, wat de implementatie van het zesde mestactieprogramma betreft » (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 30 juli 2019) door de vzw « Algemeen Boerensyndicaat », Frank De Sutter, Dominique Van Den Keybus en Dirk Vandermersch, bijgestaan en vertegenwoordigd door Mr.

J. Opsommer, advocaat bij de balie te Oudenaarde. (...) II. In rechte (...) Ten aanzien van de bestreden bepalingen en de context ervan B.1.1. Met het decreet van 24 mei 2019 « houdende wijziging van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid en van het Mestdecreet van 22 december 2006, wat de implementatie van het zesde mestactieprogramma betreft » (hierna : het decreet van 24 mei 2019) heeft de decreetgever een decretale basis willen verlenen aan het voor de periode 2019-2022 geldende zesde actieprogramma in de zin van artikel 5 van de richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 « inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen » (hierna : de richtlijn 91/676/EEG), en de voor de implementatie van dat actieprogramma nodige wijzigingen willen aanbrengen in het decreet van 5 april 1995 « houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid » (hierna : het decreet van 5 april 1995) en in het decreet van 22 december 2006 « houdende de bescherming van water tegen de verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen » (hierna : het decreet van 22 december 2006). Het zesde actieprogramma volgt op het vijfde actieprogramma dat betrekking had op de periode 2015-2018.

B.1.2. Met het zesde actieprogramma beoogt de decreetgever « een reductie van de nutriëntenverliezen uit land- en tuinbouw te realiseren, om alzo de waterkwaliteit in overeenstemming te brengen met de Europese doelstelling, geformuleerd in de Nitraatrichtlijn » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2018-2019, nr. 1938/1, p. 2). Met het oog op het realiseren van die doelstelling « wordt ingezet op het verhogen van de effectiviteit van het bestaande beleid door het realiseren van een betere handhaving en implementatie, evenals op een meer gebiedsgerichte aanpak, door het doelmatig inzetten van maatregelen in gebieden waar de opgezette doelen nog niet bereikt zijn » (ibid.).

B.1.3. Uitgaande van de vaststelling dat de doelstellingen van het voorheen bestaande actieprogramma niet werden behaald (Parl. St., Vlaams Parlement, 2018-2019, nr. 1938/9, p. 5), heeft de decreetgever het nodig geacht om meer ingrijpende maatregelen te nemen met het oog op het terugdringen van de nitraatconcentraties.

Bij het decreet van 24 mei 2019 worden onder meer verschillende gebiedstypes ingevoerd, waarbij « het al dan niet opleggen van maatregelen en de omvang van deze maatregelen [...] afhankelijk [wordt] gesteld van het gebiedstype van de afstroomzone waarin de landbouwgronden gelegen zijn » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2018-2019, nr. 1938/1, p. 2). De gebiedstypes worden gedefinieerd in artikel 14, § 1, van het decreet van 5 april 1995, zoals gewijzigd bij het decreet van 24 mei 2019, op basis van de in het verleden gemeten gemiddelde nitraatconcentratie in het oppervlaktewater. Zij worden genummerd van 0 tot 3, waarbij het gebiedstype 0 de gebieden betreft waar de waterkwaliteitsdoelstellingen werden behaald en het gebiedstype 3 de gebieden waar die doelstellingen het minst werden behaald. In de gebiedstypes waar er een slechtere waterkwaliteit is, gelden voortaan strengere maatregelen.

B.2. Uit de in het verzoekschrift aangevoerde middelen blijkt dat de verzoekende partijen de bestreden bepalingen bekritiseren, in zoverre zij betrekking hebben op de verplichting tot het inzaaien en het aanhouden van vanggewassen en op de nitraatresidudrempelwaarden.

B.3.1. De verplichting tot het inzaaien en het aanhouden van vanggewassen wordt geregeld in artikel 14 van het decreet van 22 december 2006, zoals vervangen bij het bestreden artikel 8 van het decreet van 24 mei 2019.

Die bepaling voorziet met betrekking tot de vanggewasverplichting in twee soorten maatregelen : (1) een basismaatregel (artikel 14, § 3) en (2) een aanvulling van de basismaatregel voor landbouwpercelen gelegen in de gebiedstypes 2 en 3 (artikel 14, § 4). B.3.2. De basismaatregel houdt in dat de landbouwers, voor de percelen gelegen in de gebiedstypes 1, 2 en 3, verplicht zijn om vanggewassen in te zaaien op percelen waarop geen nateelt ingezaaid wordt en die geen zware kleigrond zijn, waarvan de hoofdteelt uiterlijk op 31 augustus werd geoogst. Het vanggewas moet uiterlijk op 15 september zijn ingezaaid en moet in beginsel worden aangehouden tot 31 januari van het volgende jaar. In bepaalde situaties dient het aanhouden van de vanggewassen te gebeuren tot 15 oktober (vanggewassen op zware kleigronden) of tot 30 november (vanggewassen op percelen in de Leemstreek) van hetzelfde jaar.

De parlementaire voorbereiding vermeldt : « Het doel van deze vanggewassen is, om in combinatie met generieke maatregelen, de uitspoeling van nutriënten, en dan in hoofdzaak nitraat, tegen te gaan in de winterperiode. In afstroomzones van gebiedstype 1 zou dit namelijk voldoende moeten zijn om de streefwaardes van gemiddelde nitraatconcentraties te bereiken. Gelet op de meerwaarde van het zaaien van vanggewassen wordt natuurlijk ook het inzaaien van vanggewassen op percelen geoogst na 31 augustus sterk aangemoedigd » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2018-2019, nr. 1938/1, p. 13).

B.3.3. Voor de gebiedstypes 2 en 3 wordt de basismaatregel aangevuld met een geleidelijke verhoging van het areaal landbouwgronden waarop vanggewassen moeten worden ingezaaid. Voor elke landbouwer wordt, op basis van de hoeveelheid vanggewassen die hij in de jaren 2016-2018 heeft verbouwd, de hoeveelheid vanggewassen bepaald die voortaan dient te worden aangeplant.

De parlementaire voorbereiding vermeldt : « Artikel 14, § 4, van het Mestdecreet introduceert de standaardmaatregelen in gebiedstypes 2 en 3. Aangezien de hierdoor gevatte afstroomzones zich met middelgrote (gebiedstype 2) en grote (gebiedstype 3) afstand bevinden van de waterkwaliteitsdoelstellingen worden hier bijkomende maatregelen opgelegd om alzo een grotere effectiviteit te bekomen. Deze maatregelen omvatten een daling van de bemestingsnorm voor de werkzame stikstof en een verhoging van het areaal ingezaaid met vanggewassen of laag-risico nateelten. [...] De bepaling met betrekking tot de vanggewassen bevindt zich in 3°.

Voor elke landbouwer wordt er, op basis van de hoeveelheid vanggewassen die hij in de jaren 2016-2017-2018 verbouwde, een referentiepercentage bepaald. Voor zijn percelen gelegen in gebiedstype 2 of 3 moet de betrokken landbouwer dit referentiepercentage geleidelijk verhogen. Hierdoor zal, voor deze gebiedstypes, er een geleidelijke verhoging komen van het percentage vanggewas of laag-risico nateelt. De wijze waarop het referentiepercentage voor een individuele landbouwer berekend wordt, is terug te vinden in het tweede tot en met zevende lid van paragraaf 4 » (ibid., p. 13).

B.3.4. Volgens artikel 63, § 14, van het decreet van 22 december 2006, zoals ingevoegd bij het bestreden artikel 25, 7°, van het decreet van 24 mei 2019, wordt het niet naleven van de vanggewasverplichting bestraft met een administratieve geldboete, die in beginsel 250 euro bedraagt per hectare landbouwgrond waarvoor niet is voldaan aan de vanggewasverplichting. In geval van herhaling binnen vijf jaar geldt een verhoogd boetebedrag.

B.3.5. Het bestreden artikel 4 van het decreet van 24 mei 2019 brengt meerdere wijzigingen aan in artikel 8 van het decreet van 22 december 2006, dat de periodes bepaalt gedurende welke het in beginsel verboden is om meststoffen op of in de bodem te brengen. Dat artikel 8 maakt daarbij een onderscheid tussen drie types meststoffen.

Het bestreden artikel 4 van het decreet van 24 mei 2019 voorziet onder meer in bepaalde uitzonderingen op de principiële regeling, waarop landbouwers zich kunnen beroepen wanneer zij vanggewassen inzaaien.

B.4.1. Het bestreden artikel 9 van het decreet van 24 mei 2019 vervangt artikel 15 van het decreet van 22 december 2006.

Die bepaling stelt nitraatresidudrempelwaarden vast, die variëren naar gelang van de betrokken teelt- en bodemtypes en naar gelang van het gebied waarin de landbouwpercelen gelegen zijn.

De bemonsteringen van de nitraatresidubepalingen gebeuren, volgens die bepaling, in de periode van 1 oktober tot en met 15 november. Het bepalen van het nitraatresidu gebeurt, afhankelijk van de situatie, op één perceel of op meerdere percelen van een landbouwbedrijf.

De bestreden bepaling regelt eveneens de gevolgen die worden verbonden aan een vaststelling dat de nitraatresidudrempelwaarden zijn overschreden.

B.4.2. Artikel 63, § 9, van het decreet van 22 december 2006, zoals vervangen door het bestreden artikel 25, 3°, van het decreet van 24 mei 2019, voorziet in het opleggen van een administratieve geldboete van 150 euro per nitraatresidubepaling die niet of niet correct werd uitgevoerd, lastens eenieder die ter uitvoering van het decreet van 22 december 2006 en zijn uitvoeringsbesluiten ervan een staalname of analyse moet laten uitvoeren en die staalname of analyse niet of niet correct laat uitvoeren. In geval van herhaling binnen de vijf jaar wordt het boetebedrag verdubbeld.

Ten aanzien van de ontvankelijkheid Wat de ontvankelijkheid van het beroep en de aangevoerde middelen betreft B.5.1. De Vlaamse Regering voert aan dat het beroep tot vernietiging niet ontvankelijk is, omdat de in het verzoekschrift aangevoerde middelen tegen de verkeerde bepalingen van het decreet van 24 mei 2019 zijn gericht. Zij stelt vast dat de verzoekende partijen zich in hoofdzaak verzetten tegen het feit dat de bestreden bepalingen uitwerking hebben vanaf 1 januari 2019, en meent dat het beroep aldus in werkelijkheid is gericht tegen artikel 34 van het decreet van 24 mei 2019, volgens hetwelk het « decreet [...] in werking [treedt] op 1 januari 2019 ».

B.5.2. Het Hof dient de omvang van het beroep tot vernietiging te bepalen op grond van de inhoud van het verzoekschrift.

Het Hof kan slechts uitdrukkelijk bestreden wetskrachtige bepalingen vernietigen waartegen middelen worden aangevoerd en, in voorkomend geval, bepalingen die niet worden bestreden maar die onlosmakelijk zijn verbonden met de bepalingen die moeten worden vernietigd.

B.5.3. Met het eerste middel bekritiseren de verzoekende partijen de artikelen 4, 8 en 25 van het decreet van 24 mei 2019, onder meer omdat zij aan de landbouwers een verplichting tot het inzaaien en het aanhouden van vanggewassen zouden opleggen met terugwerkende kracht, waarbij het niet naleven van die verplichting zou kunnen worden bestraft met administratieve geldboeten. Met het tweede middel bekritiseren zij artikel 9 van het decreet van 24 mei 2019, omdat die bepaling nitraatresidudrempelwaarden met terugwerkende kracht zou invoeren.

B.5.4. Uit de uiteenzetting van de aangevoerde middelen blijkt op voldoende duidelijke wijze dat de kritiek van de verzoekende partijen onder meer betrekking heeft op het gegeven dat de bestreden bepalingen uitwerking verkrijgen vanaf 1 januari 2019 en dat hun beroep aldus eveneens is gericht tegen artikel 34 van het decreet van 24 mei 2019.

Uit de loutere omstandigheid dat in het verzoekschrift niet uitdrukkelijk wordt vermeld dat het beroep tot vernietiging eveneens is gericht tegen artikel 34 van het decreet van 24 mei 2019, kan te dezen, rekening houdend met de draagwijdte van de door de verzoekende partijen aangevoerde middelen, niet worden afgeleid dat het beroep tot vernietiging, wat de kritiek betreffende de temporele werking van de bestreden bepalingen betreft, niet ontvankelijk zou zijn. Daar artikel 34 van het decreet van 24 mei 2019 de temporele werking van de bestreden bepalingen regelt, dient dat artikel, rekening houdend met de draagwijdte van het verzoekschrift, te dezen te worden beschouwd als onlosmakelijk verbonden met de bestreden bepalingen. Uit de door de Vlaamse Regering bij het Hof ingediende memories blijkt overigens dat zij op het vlak van de temporele werking van de bestreden bepalingen een dienstig verweer heeft kunnen voeren.

De exceptie wordt verworpen.

B.6.1. D e Vlaamse Regering betwist eveneens de ontvankelijkheid van het eerste en het tweede middel, in zoverre de verzoekende partijen de schending aanvoeren van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met algemene rechtsbeginselen, met internationale bepalingen en met andere grondwetsbepalingen, zonder de categorieën van personen te identificeren tussen welke een verschil in behandeling in het leven zou worden geroepen door de bestreden bepalingen.

B.6.2. Wanneer een verzoekende partij, in het kader van een beroep tot vernietiging, de schending aanvoert van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met andere grondwetsartikelen of internationale bepalingen of met algemene rechtsbeginselen die een fundamentele waarborg bevatten, bestaat het middel erin dat zij van oordeel is dat een verschil in behandeling wordt ingesteld doordat die fundamentele waarborg haar wordt ontnomen door de bepaling die zij met het beroep bestrijdt, terwijl die waarborg voor andere burgers onverminderd geldt.

De categorie van personen die die fundamentele waarborg zou zijn ontnomen, dient aldus te worden vergeleken met de categorie van personen voor wie die waarborg geldt.

De exceptie wordt verworpen.

B.7.1. De Vlaamse Regering voert eveneens aan dat het eerste en het tweede middel niet ontvankelijk zijn, in zoverre zij zijn afgeleid uit de rechtstreekse schending van artikel 190 van de Grondwet, omdat het Hof niet bevoegd zou zijn om wetskrachtige bepalingen rechtstreeks te toetsen aan dat grondwetsartikel, dat bepaalt : « Geen wet, geen besluit of verordening van algemeen, provinciaal of gemeentelijk bestuur is verbindend dan na te zijn bekendgemaakt in de vorm bij de wet bepaald ».

B.7.2. Krachtens artikel 142, tweede lid, van de Grondwet en artikel 1 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof is het Hof bevoegd om uitspraak te doen op de beroepen tot vernietiging van een wet, een decreet of een in artikel 134 van de Grondwet bedoelde regel, wegens schending van de regels die door of krachtens de Grondwet zijn vastgesteld voor het bepalen van de onderscheiden bevoegdheid van de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten en wegens schending van de artikelen van titel II (« De Belgen en hun rechten ») en van de artikelen 143, § 1, 170, 172 en 191 van de Grondwet.

B.7.3. Hoewel het Hof niet bevoegd is om wetskrachtige normen rechtstreeks te toetsen aan artikel 190 van de Grondwet, zijn beide door de verzoekende partijen aangevoerde middelen niet alleen afgeleid uit de schending van artikel 190 van de Grondwet, maar eveneens uit de schending van de artikelen 10 en 11 ervan, die deel uitmaken van titel II (« De Belgen en hun rechten ») van de Grondwet.

De artikelen 10 en 11 van de Grondwet hebben een algemene draagwijdte.

Zij verbieden elke discriminatie, ongeacht de oorsprong ervan.

In zoverre artikel 190 van de Grondwet bepaalt dat normen slechts verbindend kunnen worden na te zijn bekendgemaakt, bevat dat artikel een fundamentele regel die, op grond van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, zonder discriminatie dient te worden gewaarborgd.

B.7.4. Uit het voorgaande volgt dat de door de verzoekende partijen aangevoerde middelen kunnen worden begrepen in die zin dat het Hof ermee wordt gevraagd de bestreden bepalingen te toetsen aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 190 ervan, toetsing waarvoor het Hof bevoegd is. Uit de door de Vlaamse Regering bij het Hof ingediende memories blijkt dat zij op dat punt een dienstig verweer heeft kunnen voeren.

De exceptie wordt verworpen.

B.8.1. De Vlaamse Regering voert eveneens aan dat het eerste middel, in zoverre het is afgeleid uit de schending van artikel 16 van de Grondwet, niet ontvankelijk is, omdat de bestreden bepalingen geen onteigening met zich zouden meebrengen.

B.8.2. Het onderzoek van de ontvankelijkheid valt op dat punt samen met het onderzoek ten gronde.

B.9.1. De Vlaamse Regering voert eveneens aan dat het tweede middel niet ontvankelijk is, in zoverre het is afgeleid uit de schending van, enerzijds, de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 7 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, en, anderzijds, artikel 16 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met het beginsel van de gelijkheid van de burgers voor de openbare lasten, wegens gebrek aan uiteenzetting van het middel wat die punten betreft.

B.9.2. Om te voldoen aan de vereisten van artikel 6 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, moeten de middelen van het verzoekschrift te kennen geven welke van de regels waarvan het Hof de naleving waarborgt, zouden zijn geschonden, alsook welke de bepalingen zijn die deze regels zouden schenden, en uiteenzetten in welk opzicht die regels door de bedoelde bepalingen zouden zijn geschonden.

B.9.3. In hun verzoekschrift zetten de verzoekende partijen op geen enkele wijze uiteen in welke zin de met het tweede middel bestreden bepaling in strijd zou zijn met, enerzijds, de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 7 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, en, anderzijds, artikel 16 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met het beginsel van de gelijkheid van de burgers voor de openbare lasten.

Het tweede middel is in die mate niet ontvankelijk.

B.10.1. In hun memorie van antwoord voeren de verzoekende partijen voor het eerst aan dat de landbouwers die in het verleden op vrijwillige basis vanggewassen hebben ingezaaid, zonder redelijke verantwoording, door de bestreden bepalingen nadeliger zouden worden behandeld dan de landbouwers die dat in het verleden niet hebben gedaan, en dit omdat de bestreden bepalingen aan de landbouwers die percelen hebben in de gebiedstypes 2 en 3 een verplicht areaal aan vanggewassen opleggen gebaseerd op het gemiddelde aan vanggewassen dat in de jaren 2016, 2017 en 2018 op het bedrijf werden verbouwd.

B.10.2. Het staat niet aan de verzoekende partijen in hun memorie van antwoord de middelen van het beroep, zoals door henzelf omschreven in het verzoekschrift, te wijzigen. Een bezwaar dat, zoals te dezen, in een memorie van antwoord wordt aangebracht maar dat verschilt van datgene dat in het verzoekschrift is geformuleerd, is dan ook een nieuw middel en is onontvankelijk.

Wat de ontvankelijkheid van de tussenkomst betreft B.11. Artikel 87, § 2, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof bepaalt : « Wanneer het Grondwettelijk Hof uitspraak doet op beroepen tot vernietiging als bedoeld in artikel 1, kan ieder die van een belang doet blijken, zijn opmerkingen in een memorie aan het Hof richten binnen dertig dagen na de bekendmaking voorgeschreven in artikel 74.

Hij wordt daardoor geacht partij in het geding te zijn ».

Van een belang in de zin van die bepaling doet blijken de persoon die aantoont dat zijn situatie rechtstreeks kan worden geraakt door het arrest dat het Hof in verband met het beroep tot vernietiging dient te wijzen.

B.12.1. De tussenkomende partij is van oordeel dat zij belang heeft bij haar tussenkomst omdat zij concessionaris is van een boerenmarkt te Gent en omdat zij lid is van de raad van bestuur van een vereniging zonder winstoogmerk, die zich onder meer tot doel stelt advies te verlenen en projecten te organiseren ten behoeve van landbouworganisaties en -bedrijven, op te komen voor de grondwettelijke soevereiniteit en de grondrechten van burgers, van ondernemingen, van overheden en van moeder aarde, en deel te nemen aan de voorbereiding en de uitvoering van het beleid.

B.12.2. Zoals de Vlaamse Regering aanvoert, toont de tussenkomende partij, die met haar tussenkomst het beroep tot vernietiging van de verzoekende partijen wenst te ondersteunen, niet aan dat zij, als concessionaris van een markt, rechtstreeks zou kunnen worden geraakt door de bestreden bepalingen, die een verplichting tot het inzaaien en het aanhouden van vanggewassen met zich meebrengen en nitraatresidudrempelwaarden vaststellen. Het louter lid zijn van de raad van bestuur van een vereniging zonder winstoogmerk die doelstellingen nastreeft die zouden kunnen worden geraakt door de bestreden bepalingen, volstaat overigens niet om te doen blijken van het rechtens vereiste belang om tussen te komen in een geding.

B.12.3. De tussenkomst is niet ontvankelijk.

Ten gronde Wat het eerste middel betreft B.13. Het eerste middel is gericht tegen de artikelen 4, 8, 25, 7°, en 34 van het decreet van 24 mei 2019 en is afgeleid uit de schending van de artikelen 10, 11 en 16 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 190 ervan, met artikel 7 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij dat Verdrag, met het beginsel van de niet-retroactiviteit van de wetten, met het zorgvuldigheidsbeginsel, met het redelijkheidsbeginsel, met het rechtszekerheidsbeginsel, met het vertrouwensbeginsel, met het fair-play-beginsel en met het beginsel van de gelijkheid van de burgers voor de openbare lasten.

B.14. In een eerste onderdeel van het middel bekritiseren de verzoekende partijen de bestreden bepalingen omdat zij een voor de landbouwers geldende verplichting tot het inzaaien en tot het aanhouden van vanggewassen met terugwerkende kracht zouden invoeren.

B.15. Zoals is vermeld in B.3.1 tot B.3.3, wordt de verplichting tot het inzaaien en het aanhouden van vanggewassen geregeld in artikel 14 van het decreet van 22 december 2006, zoals vervangen bij het bestreden artikel 8 van het decreet van 24 mei 2019, en voorziet die bepaling in twee soorten maatregelen, meer bepaald een basismaatregel en een aanvulling van die basismaatregel voor landbouwpercelen gelegen in de gebiedstypes 2 en 3. De basismaatregel houdt in dat de landbouwers, voor de percelen gelegen in de gebiedstypes 1, 2 en 3, verplicht zijn om vanggewassen in te zaaien op percelen waarop geen nateelt ingezaaid wordt en die geen zware kleigrond zijn, waarvan de hoofdteelt uiterlijk op 31 augustus werd geoogst. Voor de gebiedstypes 2 en 3 wordt de basismaatregel aangevuld met een geleidelijke verhoging van het areaal landbouwgronden waarop vanggewassen moeten worden ingezaaid. Voor elke landbouwer wordt, op basis van de hoeveelheid vanggewassen die hij in de jaren 2016-2018 heeft verbouwd, de hoeveelheid vanggewassen bepaald die voortaan dient te worden aangeplant.

B.16.1. Artikel 34 van het decreet van 24 mei 2019 bepaalt : « Dit decreet treedt in werking op 1 januari 2019 ».

B.16.2. Dat artikel dient te worden geïnterpreteerd in die zin dat de bepalingen van het decreet van 24 mei 2019, dat in het Belgisch Staatsblad van 30 juli 2019 werd bekendgemaakt, uitwerking hebben met ingang van 1 januari 2019.

B.17.1. Hoewel artikel 190 van de Grondwet het verbindend worden van een wetskrachtige norm vóór de bekendmaking ervan verbiedt, verbiedt die bepaling op zich niet dat aan een bekendgemaakte norm uitwerking wordt verleend vanaf een datum die voorafgaat aan de bekendmaking ervan.

B.17.2. Bij het verlenen van terugwerkende kracht aan een wetskrachtige norm, dient de bevoegde wetgever evenwel rekening te houden met het beginsel van de niet-retroactiviteit van de wetten.

B.17.3. De niet-retroactiviteit van de wetten is een waarborg die tot doel heeft rechtsonzekerheid te voorkomen. Die waarborg vereist dat de inhoud van het recht voorzienbaar en toegankelijk is, zodat de rechtzoekende de gevolgen van een bepaalde handeling in redelijke mate kan voorzien op het ogenblik dat die handeling wordt gesteld. De terugwerkende kracht is enkel verantwoord indien die absoluut noodzakelijk is voor de verwezenlijking van een doelstelling van algemeen belang.

Indien blijkt dat de terugwerkende kracht bovendien tot doel of tot gevolg heeft dat de afloop van gerechtelijke procedures in een welbepaalde zin wordt beïnvloed of dat de rechtscolleges worden verhinderd zich uit te spreken over een welbepaalde rechtsvraag, vereist de aard van het in het geding zijnde beginsel dat uitzonderlijke omstandigheden of dwingende motieven van algemeen belang het optreden van de wetgever verantwoorden, dat, ten nadele van een categorie van burgers, afbreuk doet aan de aan allen geboden jurisdictionele waarborgen.

B.18.1. Met betrekking tot het feit dat de bepalingen van het decreet van 24 mei 2019 uitwerking hebben met ingang van 1 januari 2019, heeft de gemachtigde ambtenaar aan de afdeling wetgeving van de Raad van State de volgende uitleg verschaft : « In het kader van de mestregelgeving is het zo dat de meeste verplichtingen en beoordelingen betrekking hebben op een volledig kalenderjaar. Voor de duidelijkheid evenals voor de goede werking van de diensten is het aangewezen dat regelgeving dan ook ingaat vanaf 1 januari van een bepaald kalenderjaar, zodat voor het gehele kalenderjaar dezelfde regeling geldt.

In casu betekent dit dus een inwerkingtreding vanaf hetzij 1 januari 2019, hetzij 1 januari 2020. De derogatie die momenteel aangevraagd werd op grond van bijlage III, punt 2, derde lid, van de Nitraatrichtlijn, zal in principe eveneens ingaan vanaf 1 januari 2019. Deze derogatie is echter een afwijking op het zesde mestactieprogramma en kan dus enkel ingaan vanaf 1 januari 2019 indien voorliggend voorstel van decreet ook ingaat vanaf 1 januari 2019.Voor de betrokken landbouwers is deze derogatie uitermate belangrijk. Het gaat hier veelal over landbouwers die al verschillende jaren de derogatie toepassen. Indien de nieuwe derogatie slechts zou ingaan vanaf volgend jaar, zou dit betekenen dat de betrokken landbouwers dit jaar geen derogatie kunnen toepassen en bijgevolg met uitzonderlijk grote mestoverschotten zitten. Mestoverschotten waarvoor ze voor dit ene jaar een oplossing gaan moeten zoeken, terwijl ze vanaf volgend jaar terug de derogatie kunnen toepassen en weer een lager mestoverschot gaan hebben. Voor de betrokken landbouwers betekent dit dat ze dure, weinig structurele noodmaatregelen gaan moeten nemen voor dit ene jaar. Een dergelijk beleid, voor één jaar, is weinig wenselijk.

Gelet op het bovenstaande is het dan ook noodzakelijk dat het voorliggend voorstel van decreet retroactief in werking treedt vanaf 1 januari 2019.

Deze terugwerkende kracht brengt voor de betrokken landbouwers geen negatieve effecten met zich mee, aangezien zoals hoger gesteld de meeste verplichtingen en beoordelingen in het kader van de mestregelgeving betrekking hebben op een volledig jaar, waardoor de betrokkenen nog over ruimschoots voldoende tijd beschikken om, indien nodig, hun bedrijfsvoering aan te passen. Daarenboven is het ook zo dat in het zesde mestactieprogramma de focus ook heel sterk ligt op de handelingen die landbouwers in het najaar stellen. Een groot deel van de nitraatproblematiek vindt immers zijn oorsprong in de hoeveelheid nutriënten die er in het najaar, na de oogst van de hoofdteelt nog op een perceel achterblijven (of opgebracht worden). De meeste maatregelen die opgenomen zijn in voorliggend voorstel van decreet zijn dan ook gericht op het najaar. Zo zijn er onder meer verplichtingen aangaande het inzaaien van vanggewassen, aangepaste (lagere) nitraatresidudrempelwaarden, strengere bepalingen aangaande het einde van het bemestingsseizoen, ... Hoewel de betreffende bepalingen voor de éénvormigheid allen in werking treden op 1 januari 2019, heeft deze terugwerkende kracht voor de betreffende bepalingen geen inhoudelijke impact aangezien het voorliggend voorstel van decreet normaliter ruim vóór het begin van de najaarswerkzaamheden genomen zal zijn en in het Staatsblad gepubliceerd zal zijn. Dit geldt des te meer voor de aanpassingen die nog later dan dit najaar een uitwerking zullen hebben, zoals onder meer de verplichting om over een first flush systeem te beschikken, de certificering van bemestingsadviezen, de nieuwe maatregelen die opgelegd kunnen worden bij een slechte nitraatresiduevaluatie op bedrijfsniveau ...

In het licht van het bovenstaande zijn we dan ook van oordeel dat in casu het effect van de terugwerkende kracht van voorliggend voorstel van besluit beperkt zal zijn en geen negatieve effecten zal hebben voor de betrokken rechtsonderhorigen. Deze retroactiviteit is echter noodzakelijk, zowel voor de goede werking van de administratie, als voor de continuïteit van de regelgeving rond derogatie (hetgeen een belangrijk voordeel is voor de betrokken landbouwers) » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2018-2019, nr. 1938/6, pp. 17-18).

B.18.2. Daaruit blijkt dat het verlenen van uitwerking aan de bepalingen van het decreet van 24 mei 2019 met ingang van 1 januari 2019 is ingegeven, enerzijds, door het gegeven dat de verplichtingen en de beoordelingen in het kader van de mestregelgeving in beginsel betrekking hebben op een volledig kalenderjaar en, anderzijds, door het gegeven dat bij de Europese Commissie een derogatie was aangevraagd, waarmee werd beoogd de toelating te verkrijgen om het op of in de bodem brengen van een grotere hoeveelheid stikstof uit dierlijke mest toe te staan dan in bijlage III, punt 2, tweede alinea, eerste zin, van de richtlijn 91/676/EEG wordt bepaald. Gelet op het feit dat de bij het uitvoeringsbesluit (EU) 2015/1499 van 3 september 2015 door de Europese Commissie verleende derogatie verstreek op 31 december 2018 (uitvoeringsbesluit (EU) 2015/1499 van de Commissie van 3 september 2015 « tot verlening van een door België voor het Vlaamse Gewest gevraagde afwijking krachtens Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen »), werd met de aanvraag bij de Europese Commissie beoogd een nieuwe derogatie te verkrijgen voor de periode 2019-2022. Bij het uitvoeringsbesluit (EU) 2019/1205 van de Commissie van 12 juli 2019 « tot verlening van een door België voor het Vlaamse Gewest gevraagde afwijking krachtens Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen » werd de aangevraagde derogatie toegestaan.

B.19. Een regel moet als retroactief worden gekwalificeerd wanneer hij van toepassing is op feiten, handelingen en toestanden die definitief waren voltrokken op het ogenblik dat hij in werking is getreden.

B.20.1. Daar de verplichtingen die voortvloeien uit het decreet van 22 december 2006 in beginsel betrekking hebben op een volledig kalenderjaar, gebeurt de beoordeling van het al dan niet nakomen van de in dat decreet vervatte vanggewasverplichting in beginsel in het jaar volgend op het jaar waarin aan die verplichting diende te worden voldaan (artikel 63, § 14, tweede lid, van het decreet van 22 december 2006, zoals vervangen bij artikel 25, 7°, van het decreet van 24 mei 2019). Dit brengt met zich mee dat in het jaar 2020 wordt beoordeeld of de vanggewasverplichting voor het jaar 2019 werd nagekomen.

B.20.2. Een vanggewas is een gewas dat na een hoofdgewas wordt geteeld. Het inzaaien van vanggewassen gebeurt aldus in beginsel na de oogst van het hoofdgewas.

Artikel 14, § 3, van het decreet van 22 december 2006, zoals vervangen bij artikel 8 van het decreet van 24 mei 2019, bepaalt : « De landbouwer zorgt op al zijn tot het bedrijf behorende percelen landbouwgrond die niet gelegen zijn in gebiedstype 0, die geen zware kleigrond zijn, en waarvan de hoofdteelt uiterlijk op 31 augustus werd geoogst, dat er steeds uiterlijk op 15 september een vanggewas ingezaaid wordt behalve op de percelen waar een nateelt wordt ingezaaid.

Het vanggewas, vermeld in het eerste lid, wordt minstens tot de volgende data aangehouden : 1° op de zware kleigronden : minstens aanhouden tot en met 15 oktober;2° op percelen gelegen in de landbouwstreek ` de Leemstreek ', die geen zware kleigronden zijn : minstens aanhouden tot en met 30 november;3° op percelen, andere dan punten 1° en 2° : minstens aanhouden tot en met 31 januari van het volgende jaar ». Uit die bepaling vloeit voort dat het inzaaien van een vanggewas uiterlijk op 15 september van een bepaald kalenderjaar dient te gebeuren en dat de basisvanggewasverplichting onder meer niet geldt wanneer de hoofdteelt na 31 augustus wordt geoogst of wanneer een nateelt wordt ingezaaid. Wat de aanvulling van de basismaatregel voor de gebiedstypes 2 en 3 betreft, geldt eveneens dat het vanggewas in beginsel dient te zijn ingezaaid uiterlijk op 15 september van een bepaald kalenderjaar; wanneer het vanggewas wordt ingezaaid na een teelt van maïs of van niet-vroege aardappelen, geldt 15 oktober als uiterste datum (artikel 14, § 8, vierde lid, van het decreet van 22 december 2006, zoals vervangen bij artikel 8 van het decreet van 24 mei 2019).

B.20.3. Daar het decreet van 24 mei 2019 werd bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 30 juli 2019, en daar het inzaaien van vanggewassen na het oogsten van de hoofdteelt kan gebeuren tot uiterlijk 15 september, dan wel 15 oktober, van een bepaald kalenderjaar, kan de bij de bestreden bepalingen ingevoerde vanggewasverplichting, in zoverre zij geldt voor het kalenderjaar 2019, niet worden gekwalificeerd als een regel die van toepassing is op feiten, handelingen en toestanden die definitief waren voltrokken op het ogenblik dat zij in werking is getreden. In zoverre zij betrekking hebben op de verplichting tot het inzaaien en het aanhouden van vanggewassen, hebben de bestreden bepalingen aldus geen retroactieve werking en doen zij bijgevolg niet op een discriminerende wijze afbreuk aan het beginsel van de niet-retroactiviteit van de wetten.

B.21.1. De verzoekende partijen voeren eveneens aan dat de bestreden bepalingen op een discriminerende wijze afbreuk doen aan het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, omdat de landbouwers reeds vóór de bekendmaking van het decreet van 24 mei 2019 in het Belgisch Staatsblad en zelfs vóór de aanvang van het kalenderjaar 2019 hun teeltplan zouden hebben opgemaakt voor het teeltjaar 2019.

Vermits is vastgesteld dat de bestreden bepalingen, in zoverre zij betrekking hebben op de vanggewasverplichting, geen retroactieve werking hebben, dient die grief te worden begrepen in die zin dat ermee wordt bekritiseerd dat de bestreden bepalingen niet gepaard gaan met overgangsmaatregelen.

B.21.2. Het staat in beginsel aan de decreetgever om, wanneer hij beslist nieuwe regelgeving in te voeren, te beoordelen of het noodzakelijk of opportuun is die beleidswijziging vergezeld te doen gaan van overgangsmaatregelen. Het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie wordt slechts geschonden indien de overgangsregeling of de ontstentenis daarvan tot een verschil in behandeling leidt waarvoor geen redelijke verantwoording bestaat of indien aan het vertrouwensbeginsel op buitensporige wijze afbreuk wordt gedaan.

Dat beginsel is nauw verbonden met het rechtszekerheidsbeginsel, dat de wetgever verbiedt om zonder objectieve en redelijke verantwoording afbreuk te doen aan het belang van de rechtsonderhorigen om in staat te zijn de rechtsgevolgen van hun handelingen te voorzien.

B.21.3. Rekening houdend met de richtlijn 91/676/EEG, die voorziet in een voor de lidstaten van de Europese Unie geldende verplichting tot het opstellen van actieprogramma's die moeten worden geëvalueerd en, in voorkomend geval, moeten worden aangepast, konden de landbouwers niet wettig erop vertrouwen dat de geldende maatregelen betreffende het tegengaan van verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen ongewijzigd zouden blijven. De omstandigheid dat de teeltplannen voor een bepaald jaar doorgaans worden opgemaakt in het najaar voorafgaand aan dat teeltjaar, belet de landbouwers in beginsel niet om die plannen in de loop van het teeltjaar aan te passen. Artikel 18, § 1, derde lid, van het decreet van 22 december 2006, zoals vervangen bij - het niet bestreden - artikel 10 van het decreet van 24 mei 2019, bepaalt overigens dat, voor wat wijzigingen van de nateelt betreft, rekening wordt gehouden met wijzigingen die de landbouwer tot en met 31 oktober van een bepaald kalenderjaar aanbrengt in de verzamelaanvraag, waarin opgave wordt gedaan van de teelten die de landbouwer op zijn percelen wenst te verbouwen, die betrekking heeft op dat kalenderjaar. In zoverre de landbouwer in zijn verzamelaanvraag niet of onvoldoende had voorzien in de verbouwing van vanggewassen, had hij aldus tot en met 31 oktober 2019 de tijd om wijzigingen aan te brengen in die aanvraag. Gelet op het feit dat de doelstellingen van het voorheen bestaande mestactieprogramma niet werden behaald, is het bovendien niet zonder redelijke verantwoording dat de decreetgever met betrekking tot de vanggewasverplichting niet heeft voorzien in overgangsbepalingen. De bestreden bepalingen doen bijgevolg niet op een discriminerende wijze afbreuk aan het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.

B.22. In zoverre de bestreden bepalingen voor het kalenderjaar 2019 een verplichting invoeren tot het inzaaien van vanggewassen, schenden zij niet de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 190 ervan, met het beginsel van de niet-retroactiviteit van de wetten, met het rechtszekerheidsbeginsel en met het vertrouwensbeginsel.

Daar de verzoekende partijen uit het zorgvuldigheidsbeginsel, het redelijkheidsbeginsel en het fair-play-beginsel geen andere argumenten afleiden dan die welke zij afleiden uit het beginsel van de niet-retroactiviteit van de wetten, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, schenden de bestreden bepalingen evenmin de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met die beginselen.

B.23. Het eerste onderdeel van het eerste middel is niet gegrond.

B.24. In het tweede onderdeel van het eerste middel voeren de verzoekende partijen aan dat artikel 63, § 14, van het decreet van 22 december 2006, zoals vervangen bij artikel 25, 7°, van het decreet van 24 mei 2019, de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 7 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, schendt, doordat het een administratieve geldboete met terugwerkende kracht zou invoeren.

B.25. Artikel 63, § 14, eerste en tweede lid, van het decreet van 22 december 2006, zoals vervangen bij artikel 25, 7°, van het decreet van 24 mei 2019, bepaalt : « Onverminderd de bepalingen van artikel 71 en 72 wordt een administratieve geldboete opgelegd aan de landbouwer die in een bepaald kalenderjaar vanggewassen moet inzaaien en gedurende een bepaalde periode moet aanhouden, overeenkomstig artikel 14, § 3, § 8 of § 9, en dit niet of niet volledig heeft gedaan.

De administratieve geldboete, vermeld in het eerste lid, bedraagt 250 euro per hectare, voor het aantal hectares waarvoor in een bepaald kalenderjaar niet voldaan is aan de verplichting, vermeld in artikel 14, § 3, § 4, eerste lid, 3°, of § 9 ».

Volgens die bepaling kan het niet naleven van de vanggewasverplichting aldus worden bestraft met een administratieve geldboete, waarvan het bedrag is vastgesteld op 250 euro per hectare, voor het aantal hectares waarvoor in een bepaald kalenderjaar niet is voldaan aan die verplichting.

Artikel 63, § 14, derde lid, van het decreet van 22 december 2006, zoals vervangen bij artikel 25, 7°, van het decreet van 24 mei 2019, voorziet in een verhoging van het bedrag van de administratieve geldboete, voor het geval dat « een landbouwer in de vijf jaren voor het opleggen via de beveiligde zending, vermeld in artikel 64, § 1, tweede lid, van de administratieve geldboete [...], in uitvoering van dit decreet een administratieve geldboete opgelegd is wegens het niet of onvoldoende inzaaien of aanhouden van een vanggewas of wegens de niet-naleving van equivalente maatregelen ».

B.26. Artikel 7, lid 1, van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens bepaalt : « Niemand kan worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde. Evenmin zal een zwaardere straf worden opgelegd dan die welke ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was ».

B.27.1. Gelet op het feit dat de in artikel 14, §§ 3, 8 en 9, van het decreet van 22 december 2006, zoals vervangen bij artikel 8 van het decreet van 24 mei 2019, omschreven vanggewasverplichting niet met terugwerkende kracht wordt ingevoerd, voert artikel 63, § 14, van het decreet van 22 december 2006, zoals vervangen bij artikel 25, 7°, van het decreet van 24 mei 2019, evenmin een administratieve geldboete met terugwerkende kracht in.

Zonder dat het te dezen nodig is te onderzoeken of de bij die bepaling ingevoerde administratieve geldboete kan worden gekwalificeerd als een strafrechtelijke sanctie in de zin van artikel 7, lid 1, van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, volstaat het vast te stellen dat artikel 63, § 14, van het decreet van 22 december 2006, zoals vervangen bij artikel 25, 7°, van het decreet van 24 mei 2019, geen boete invoert wegens een handelen of nalaten dat geen strafbaar feit uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde, en evenmin een zwaardere straf oplegt dan die welke ten tijde van het begaan van het strafbaar feit van toepassing was.

B.27.2. Artikel 63, § 14, van het decreet van 22 december 2006, zoals vervangen bij artikel 25, 7°, van het decreet van 24 mei 2019, schendt niet de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 7 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

B.28. Het tweede onderdeel van het eerste middel is niet gegrond.

B.29. In een derde onderdeel van het eerste middel voeren de verzoekende partijen aan dat de bestreden bepalingen de artikelen 10, 11 en 16 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met het beginsel van de gelijkheid van de burgers voor de openbare lasten, schenden, doordat zij de exploitatievrijheid van de landbouwers zonder vergoeding zouden beperken.

B.30.1. Artikel 16 van de Grondwet bepaalt : « Niemand kan van zijn eigendom worden ontzet dan ten algemenen nutte, in de gevallen en op de wijze bij de wet bepaald en tegen billijke en voorafgaande schadeloosstelling ».

Artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens bepaalt : « Alle natuurlijke of rechtspersonen hebben recht op het ongestoord genot van hun eigendom. Niemand zal van zijn eigendom worden beroofd behalve in het algemeen belang en met inachtneming van de voorwaarden neergelegd in de wet en in de algemene beginselen van het internationaal recht.

De voorgaande bepalingen zullen echter op geen enkele wijze het recht aantasten dat een Staat heeft om die wetten toe te passen welke hij noodzakelijk oordeelt om toezicht uit te oefenen op het gebruik van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen en boeten te verzekeren ».

B.30.2. Aangezien artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens een draagwijdte heeft die analoog is met die van artikel 16 van de Grondwet, vormen de erin vervatte waarborgen een onlosmakelijk geheel met die welke zijn opgenomen in artikel 16 van de Grondwet, zodat het Hof, bij zijn toetsing van de bestreden bepalingen, ermee rekening houdt.

B.30.3. Artikel 1 van het voormelde Protocol biedt niet alleen bescherming tegen een onteigening of een eigendomsberoving (eerste alinea, tweede zin), maar ook tegen elke verstoring van het genot van de eigendom (eerste alinea, eerste zin) en elke regeling van het gebruik van de eigendom (tweede alinea).

De verplichting tot het inzaaien en het aanhouden van vanggewassen, waarin de bestreden bepalingen voorzien, betreft een regeling van « het gebruik van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang » in de zin van de tweede alinea van artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol en valt dus onder het toepassingsgebied van die verdragsbepaling, in samenhang gelezen met artikel 16 van de Grondwet.

B.30.4. Uit het voorgaande volgt dat de omstandigheid dat de bestreden bepalingen geen onteigening of eigendomsberoving inhouden, niet met zich meebrengt, in tegenstelling tot wat de Vlaamse Regering aanvoert, dat het derde onderdeel van het eerste middel niet ontvankelijk is, in zoverre het is afgeleid uit de schending van artikel 16 van de Grondwet.

B.31. Elke inmenging in het eigendomsrecht moet een billijk evenwicht vertonen tussen de vereisten van het algemeen belang en die van de bescherming van het recht op het ongestoord genot van de eigendom. Er moet een redelijk verband van evenredigheid bestaan tussen de aangewende middelen en het nagestreefde doel.

B.32.1. Zoals blijkt uit de in B.3.2 aangehaalde parlementaire voorbereiding, heeft de verplichting tot het inzaaien van vanggewassen tot doel « de uitspoeling van nutriënten, en dan in hoofdzaak nitraat, tegen te gaan in de winterperiode ». De bestreden bepalingen beogen meer in het algemeen om ter uitvoering van de richtlijn 91/676/EEG de kwaliteit van het grond- en oppervlaktewater te bevorderen, door de verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen tegen te gaan, en streven aldus een doelstelling van algemeen belang na.

B.32.2. Artikel 23, derde lid, 2° en 4°, van de Grondwet draagt de bevoegde wetgevers op om het recht op bescherming van de gezondheid en het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu te waarborgen.

Ter bescherming van de menselijke gezondheid en het leefmilieu, is het van bijzonder belang dat de verontreiniging van het grond- en oppervlaktewater wordt vermeden, voorkomen of verminderd.

B.32.3. Hoewel het Europees Verdrag voor de rechten van de mens niet uitdrukkelijk het recht op een gezond leefmilieu bevat, vormt de bescherming ervan een belangrijke maatschappelijke bekommernis.

Economische imperatieven en zelfs sommige fundamentele rechten, zoals het eigendomsrecht, dienen niet noodzakelijk voorrang te krijgen op overwegingen inzake de bescherming van het leefmilieu en de volksgezondheid. Beperkingen van het eigendomsrecht kunnen aldus worden aanvaard, op voorwaarde weliswaar dat een billijk evenwicht tot stand wordt gebracht tussen de betrokken individuele belangen en die van de maatschappij in haar geheel (EHRM, 27 november 2007, Hamer t.

België, §§ 79-80).

B.32.4. Zoals is vermeld in B.1.3, heeft de decreetgever de in het decreet van 24 mei 2019 vervatte maatregelen verantwoord geacht, onder meer vanuit de vaststelling dat de doelstellingen van het voorheen bestaande mestactieprogramma niet werden behaald. Overweging 6 bij het uitvoeringsbesluit (EU) 2019/1205 van de Commissie van 12 juli 2019 « tot verlening van een door België voor het Vlaamse Gewest gevraagde afwijking krachtens Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen » vermeldt dat « uit recentere door België voor het Vlaamse Gewest gerapporteerde gegevens blijkt dat de kwaliteit van het grond- en oppervlaktewater in Vlaanderen wat verontreiniging door nitraten betreft sinds 2015 niet is verbeterd ».

B.32.5. Bij het uitwerken van de maatregel betreffende de verplichting tot het inzaaien en het aanhouden van vanggewassen, heeft de decreetgever rekening gehouden met de op basis van de in het verleden gemeten gemiddelde nitraatconcentraties in het oppervlaktewater vastgestelde gebiedstypes. Hij is er daarbij van uitgegaan dat er strengere maatregelen dienen te gelden in die gebieden waar een verminderde kwaliteit van het oppervlaktewater is vastgesteld. In lijn met dat uitgangspunt heeft hij erin voorzien dat de vanggewasverplichting, die enkel gedurende een bepaalde periode van een kalenderjaar van toepassing is, niet geldt in het gebiedstype 0, dat er een basismaatregel geldt in de gebiedstypes 1, 2 en 3, en dat die basismaatregel in de gebiedstypes 2 en 3 wordt aangevuld met een geleidelijke verhoging van het areaal landbouwgronden waarop vanggewassen moeten worden ingezaaid. Zowel in het kader van de basismaatregel als in het kader van de aanvulling van die maatregel voor de gebiedstypes 2 en 3, heeft de decreetgever de landbouwers daarbij de keuze aangeboden om over te gaan tot het inzaaien van vanggewassen, dan wel tot het inzaaien van een nateelt, waarbij het in de gebiedstypes 2 en 3 evenwel dient te gaan om een « laag-risico nateelt ».

Rekening houdend met die aan de vanggewasverplichting verbonden modaliteiten, vertoont de uit die verplichting voortvloeiende inmenging in het eigendomsrecht een billijk evenwicht tussen de vereisten van het algemeen belang en die van de bescherming van het recht op het ongestoord genot van eigendom.

B.33.1. De verzoekende partijen bekritiseren in het bijzonder het feit dat de vanggewasverplichting niet gepaard gaat met een vergoeding van de landbouwers.

B.33.2. Het enkele feit dat de overheid in het algemeen belang beperkingen aan het eigendomsrecht oplegt, heeft niet tot gevolg dat zij tot schadeloosstelling is gehouden.

Een vergoeding is slechts vereist indien en in de mate waarin de gevolgen van de maatregel de last te boven gaan die in het algemeen belang aan een particulier kan worden opgelegd. Krachtens het beginsel van de gelijkheid van de burgers voor de openbare lasten kan de overheid immers niet zonder vergoeding lasten opleggen die groter zijn dan die welke een persoon in het algemeen belang moet dragen. Uit dat beginsel vloeit voort dat de onevenredig nadelige - dit zijn de buiten het normale maatschappelijke risico of het normale bedrijfsrisico vallende en op een beperkte groep van burgers of instellingen drukkende - gevolgen van een op zichzelf rechtmatige overheidsdaad niet ten laste van de getroffene behoren te komen, maar gelijkelijk over de gemeenschap dienen te worden verdeeld.

B.33.3. De verplichting om een vanggewas in te zaaien en gedurende een bepaalde periode aan te houden, kan te dezen niet worden gekwalificeerd als een maatregel waarvan de gevolgen de last te boven gaan die in het algemeen belang aan een particulier kan worden opgelegd. De uit die verplichting voortvloeiende beperking van de exploitatievrijheid van de landbouwers geldt immers slechts gedurende een bepaalde periode die ingaat na het oogsten van de hoofdteelt. De landbouwers hebben bovendien de keuze om over te gaan tot het inzaaien van een vanggewas, dan wel, onder de in de bestreden bepalingen bepaalde voorwaarden, tot het inzaaien van een nateelt. Rekening houdend met de richtlijn 91/676/EEG, die voorziet in een voor de lidstaten van de Europese Unie geldende verplichting tot het opstellen van actieprogramma's die minimaal om de vier jaar moeten worden geëvalueerd en, in voorkomend geval, moeten worden aangepast, dient de omstandigheid dat de overheid wijzigingen aanbrengt in de regels betreffende het beheer van landbouwgronden met het oog op het bereiken van de door die richtlijn nagestreefde doelstellingen, in beginsel te worden beschouwd als een aangelegenheid die behoort tot het normale bedrijfsrisico van de landbouwers.

B.34. Het derde onderdeel van het eerste middel is niet gegrond.

B.35. Het eerste middel is niet gegrond.

Wat het tweede middel betreft B.36. Het tweede middel is gericht tegen de artikelen 9 en 34 van het decreet van 24 mei 2019 en is afgeleid uit de schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 190 ervan, met het beginsel van de niet-retroactiviteit van de wetten, met het zorgvuldigheidsbeginsel, met het redelijkheidsbeginsel, met het rechtszekerheidsbeginsel, met het vertrouwensbeginsel en met het fair-play-beginsel, doordat nitraatresidudrempelwaarden met terugwerkende kracht zouden worden ingevoerd.

B.37. Zoals is vermeld in B.16.1 en B.16.2, bepaalt artikel 34 van het decreet van 24 mei 2019 dat « dit decreet [...] in werking [treedt] op 1 januari 2019 » en dient die bepaling te worden geïnterpreteerd in die zin dat de bepalingen van het decreet van 24 mei 2019, dat in het Belgisch Staatsblad van 30 juli 2019 werd bekendgemaakt, uitwerking hebben met ingang van 1 januari 2019.

B.38.1. Het bestreden artikel 9 van het decreet van 24 mei 2019 vervangt artikel 15 van het decreet van 22 december 2006 en stelt elf types nitraatresidudrempelwaarden vast. Artikel 15, § 1, tweede, derde en vierde lid, van het decreet van 22 december 2006, zoals vervangen bij de bestreden bepaling, bepaalt : « De volgende elf types nitraatresidudrempelwaarden worden onderscheiden :

Nitraat residu type

Teelttype

Bodemtype

In gebiedstype 2 en 3

In gebiedstype 0 en 1

eerste drempel- waarde

tweede drempel- waarde

eerste drempel- waarde

tweede drempel- waarde

1

Gras

Zand of Niet-zand

60

170

80

200

2

Maïs

Zand

65

130

80

160

3

Maïs

Niet-zand

75

150

85

170

4

Granen

Zand

65

145

80

180

5

Granen

Niet-zand

75

165

80

180

6

Aardappelen

Zand of Niet-zand

85

155

90

165

7

Specifieke teelten

Zand of Niet-zand

85

190

90

200

8

Suikerbieten en voederbieten

Zand

60

135

80

180

9

Suikerbieten en voederbieten

Niet-zand

70

155

80

180

10

Overige teelten met inbegrip van voederkool en bladrammenas

Zand

65

135

80

180

11

Overige teelten met inbegrip van voederkool en bladrammenas

Niet-zand

75

155

80

180

Het teelttype als vermeld in de tabel in het tweede lid betreft de hoofdteelt die op het betrokken perceel, overeenkomstig de verzamelaanvraag, geteeld zal worden, tenzij de hoofdteelt in dat jaar wordt gevolgd door een specifieke teelt of door de teelt van aardappelen. In voorkomend geval wordt voor de toepassing van de tabel, vermeld in het tweede lid, rekening gehouden met de specifieke teelt of de teelt van aardappelen, die op dat perceel als nateelt uitgevoerd zal worden.

De bemonsteringen van de nitraatresidubepalingen, uitgevoerd in toepassing van dit decreet, gebeuren in de periode van 1 oktober tot en met 15 november. De nitraatresidubepalingen worden uitgevoerd door een erkend laboratorium als vermeld in artikel 61, § 7, overeenkomstig de bepalingen van het methodenboek als vermeld in artikel 61, § 8 ».

B.38.2. Daaruit volgt dat de bemonsteringen van nitraatresidubepalingen gebeuren in de periode van 1 oktober tot en met 15 november en dat de nitraatresidudrempelwaarden variëren naar gelang van de betrokken teelt- en bodemtypes en naar gelang van het gebiedstype waarin de landbouwpercelen gelegen zijn.

De parlementaire voorbereiding vermeldt : « Paragraaf één van dit artikel bepaalt de nitraatresidudrempelwaarden die van toepassing zijn voor verschillende teeltgroepen en bodemtypes in de verschillende gebiedstypes. De drempelwaarden die voorheen van toepassing waren voor niet-focusbedrijven gelden nu voor percelen in gebiedstype 0 en 1. De lagere drempelwaarden die voorheen van toepassing waren voor focusbedrijven gelden nu voor percelen gelegen in gebiedstype 2 en 3. De nitraatresidudrempelwaarden zijn daarnaast ook licht gewijzigd. Met name zijn de drempelwaarden voor gras, maïs en granen licht gedaald. Daarnaast zijn voederbieten en suikerbieten nu als een apart nitraatresidutype opgenomen, met eigen drempelwaarden » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2018-2019, nr. 1938/1, p. 19).

B.38.3. Het bepalen van het nitraatresidu gebeurt, afhankelijk van de situatie, op één perceel (perceelsevaluatie) of op meerdere percelen van een landbouwbedrijf (bedrijfsevaluatie). Bij een perceelsevaluatie wordt nagegaan of de eerste dan wel de tweede drempelwaarde al dan niet is overschreden (artikel 15, § 3, van het decreet van 22 december 2006). Bij een bedrijfsevaluatie wordt het gewogen gemiddelde nitraatresidu geëvalueerd ten aanzien van de eerste dan wel de tweede gewogen gemiddelde drempelwaarde (artikel 15, §§ 4, 5, 6 en 7, van het decreet van 22 december 2006).

B.38.4. Volgens artikel 15, § 2, eerste lid, van het decreet van 22 december 2006, zoals vervangen bij artikel 9 van het decreet van 24 mei 2019, kan de Mestbank « jaarlijks het nitraatresidu laten bepalen op percelen landbouwgrond gelegen in het Vlaamse Gewest ».

De Mestbank bepaalt de percelen landbouwgrond waarvan het nitraatresidu bepaald moet worden en selecteert hierbij vooral percelen gelegen buiten gebiedstype 0 (artikel 15, § 2, tweede lid).

De nitraatresidubepalingen gebeuren in beginsel op kosten van de Mestbank.

B.38.5. De gevolgen van een bij een perceelsevaluatie vastgestelde overschrijding van de drempelwaarden worden geregeld in artikel 15, § 3, van het decreet van 22 december 2006, zoals vervangen bij artikel 9 van het decreet van 24 mei 2019. Die gevolgen verschillen naargelang het perceel gelegen is in gebiedstype 0, dan wel in een ander gebiedstype.

Wanneer het perceel gelegen is in gebiedstype 0 en bij de nitraatresidubepaling een overschrijding van de eerste drempelwaarde, maar niet van de tweede drempelwaarde, wordt vastgesteld, dient de landbouwer in het daaropvolgende jaar op zijn kosten op een door de Mestbank aangewezen perceel een nitraatresidubepaling te laten uitvoeren. Als bij die nieuwe nitraatresidubepaling opnieuw een overschrijding van de eerste drempelwaarde wordt vastgesteld, moet de landbouwer in het daaropvolgende jaar op zijn kosten een bedrijfsevaluatie laten uitvoeren.

Wanneer het perceel gelegen is in een ander gebiedstype dan het gebiedstype 0 en bij de perceelsevaluatie een overschrijding van de eerste of de tweede drempelwaarde wordt vastgesteld, moet de landbouwer in het daaropvolgende jaar op zijn kosten een bedrijfsevaluatie laten uitvoeren. Hetzelfde geldt wanneer het perceel gelegen is in gebiedstype 0 en bij de perceelsevaluatie een overschrijding van de tweede drempelwaarde wordt vastgesteld.

B.38.6. De gevolgen van een bij een bedrijfsevaluatie vastgestelde overschrijding van de drempelwaarden worden geregeld in artikel 15, §§ 10 en 11, van het decreet van 22 december 2006, zoals vervangen bij artikel 9 van het decreet van 24 mei 2019, « waarbij paragraaf tien handelt over een matig negatieve evaluatie en paragraaf elf handelt over een ernstigere negatieve evaluatie » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2018-2019, nr. 1938/1, p. 21).

Wanneer bij de bedrijfsevaluatie wordt vastgesteld dat het gewogen gemiddelde nitraatresidu de eerste gewogen gemiddelde drempelwaarde overschrijdt, maar niet de tweede gewogen gemiddelde drempelwaarde, moet het bedrijf in het daaropvolgende jaar opnieuw een nitraatresiduevaluatie op bedrijfsniveau laten uitvoeren, evenals een bemestingsplan en teeltfiches bijhouden (artikel 15, § 10).

Wanneer bij de bedrijfsevaluatie wordt vastgesteld dat de tweede gewogen gemiddelde drempelwaarde is overschreden, gelden dezelfde maatregelen, evenwel aangevuld met andere maatregelen, inhoudende dat de landbouwer tijdens het jaar dat volgt op het jaar waarin de bedrijfsevaluatie werd doorgevoerd, geen derogatie kan genieten en zich dient te laten begeleiden door een adviesinstantie. Dezelfde maatregelen gelden wanneer bij twee bedrijfsevaluaties na elkaar een overschrijding tussen de eerste en de tweede gewogen gemiddelde drempelwaarde wordt gemeten (artikel 15, § 11).

B.38.7. Aan het overschrijden van de nitraatresidudrempelwaarden zijn geen administratieve geldboeten verbonden.

Artikel 63, § 9, van het decreet van 22 december 2006, zoals vervangen bij het bestreden artikel 25, 3°, van het decreet van 24 mei 2019, voorziet evenwel in een administratieve geldboete van 150 euro per nitraatresidubepaling die niet of niet correct werd uitgevoerd, lastens eenieder die ter uitvoering van het decreet van 22 december 2006 en de uitvoeringsbesluiten ervan een staalname of analyse moet laten uitvoeren en die staalname of analyse niet of niet correct laat uitvoeren. In geval van herhaling binnen vijf jaar wordt het boetebedrag verdubbeld. Het niet laten uitvoeren of het hinderen van een perceelsevaluatie heeft bovendien tot gevolg dat de betrokken landbouwer het volgende kalenderjaar een bedrijfsevaluatie moet laten uitvoeren. Het niet laten uitvoeren of het hinderen van een bedrijfsevaluatie heeft bovendien tot gevolg dat de in artikel 15, § 11, van het decreet van 22 december 2006, zoals vervangen bij artikel 9 van het decreet van 24 mei 2019, vermelde maatregelen van toepassing worden (artikel 15, § 8, van het decreet van 22 december 2006, zoals vervangen bij artikel 9 van het decreet van 24 mei 2019).

B.39.1. Uit de omstandigheid dat aan het overschrijden van de nitraatresidudrempelwaarden geen administratieve sancties zijn verbonden, evenals uit de aard van de maatregelen die van toepassing worden wanneer wordt vastgesteld dat de drempelwaarden zijn overschreden, blijkt dat die drempelwaarden en die maatregelen zijn ingegeven door de bedoeling de overheid toe te laten de evolutie van de nitraatresiduconcentraties op perceels- en bedrijfsniveau te evalueren en op te volgen en de betrokken landbouwers aan te sporen actie te ondernemen met het oog op het voorkomen dat de drempelwaarden in de toekomst opnieuw worden overschreden.

B.39.2. Gelet op het feit dat de bemonsteringen van de nitraatresidubepalingen dienen te gebeuren in de periode van 1 oktober tot en met 15 november, en ermee rekening houdend dat de maatregelen die van toepassing worden wanneer wordt vastgesteld dat de drempelwaarden zijn overschreden, niet kunnen worden gekwalificeerd als sancties en bovendien pas worden toegepast vanaf het kalenderjaar volgend op het kalenderjaar waarin de te hoge nitraatconcentratie wordt gemeten, kunnen de bepalingen van artikel 15 van het decreet van 22 december 2006, zoals vervangen bij artikel 9 van het decreet van 24 mei 2019, niet worden gekwalificeerd als regels die van toepassing zijn op feiten, handelingen en toestanden die definitief waren voltrokken op het ogenblik dat zij in werking zijn getreden. Die regels hebben aldus geen terugwerkende kracht en doen bijgevolg niet op een discriminerende wijze afbreuk aan het beginsel van de niet-retroactiviteit van de wetten.

B.39.3. De omstandigheid dat de decreetgever niet heeft voorzien in overgangsmaatregelen bij de bestreden bepaling, doet om dezelfde redenen niet op een discriminerende wijze afbreuk aan het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Rekening houdend met het feit dat de doelstellingen van het voorheen bestaande mestactieprogramma niet werden behaald en dat de kwaliteit van het grond- en oppervlaktewater wat verontreiniging door nitraten betreft tijdens de geldingsduur van dat programma niet was verbeterd, is de ontstentenis van overgangsmaatregelen niet zonder redelijke verantwoording.

B.40. In zoverre het tweede middel is afgeleid uit de schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 190 ervan, met het beginsel van de niet-retroactiviteit van de wetten, met het rechtszekerheidsbeginsel en met het vertrouwensbeginsel, is het niet gegrond.

Daar de verzoekende partijen uit het zorgvuldigheidsbeginsel, het redelijkheidsbeginsel en het fair-play-beginsel geen andere argumenten afleiden dan die welke zij afleiden uit het beginsel van de niet-retroactiviteit van de wetten, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, is het middel evenmin gegrond, in zoverre het is afgeleid uit de schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met die beginselen.

Om die redenen, het Hof verwerpt het beroep.

Aldus gewezen in het Nederlands, het Frans en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, op 4 februari 2021.

De griffier, F. Meersschaut De voorzitter, L. Lavrysen