GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 74/2020 van 28 mei 2020 Rolnummer 7130 In zake : de prejudiciële vraag betreffende artikel 14, § 1, eerste lid, 2°, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, gesteld door de Raad van State.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters F. Daoût en A. Alen, en de rechters J.-P. Moerman, T. Merckx-Van Goey, R. Leysen, M. Pâques en Y. Kherbache, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter F. Daoût, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging Bij arrest nr. 243.695 van 15 februari 2019, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 26 februari 2019, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt artikel 14, § 1, eerste lid, 2°, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, in zoverre het andere beroepen ingesteld tegen de beslissingen van de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer dan die met betrekking tot overheidsopdrachten en leden van haar personeel uitsluit, de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in zoverre het daardoor de adressaten van die beslissingen het recht ontzegt om bij de Raad van State de nietigverklaring ervan te vorderen, terwijl de adressaten van de beslissingen van de overheden bedoeld in artikel 14, § 1, eerste lid, 1°, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, bij de Raad een beroep kunnen instellen tegen de beslissingen van die administratieve overheden ? ». (...) III. In rechte (...) B.1.1. Artikel 14, § 1, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, zoals ingevoegd bij de wet van 25 mei 1999Relevante gevonden documenten type wet prom. 25/05/1999 pub. 22/06/1999 numac 1999000448 bron ministerie van binnenlandse zaken en ministerie van justitie Wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, van de wet van 5 april 1955 inzake de wedden van de ambtsdragers bij de Raad van State, alsook van het Gerechtelijk Wetboek sluiten « tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, van de wet van 5 april 1955 inzake de wedden van de ambtsdragers bij de Raad van State, alsook van het Gerechtelijk Wetboek », en achtereenvolgens gewijzigd bij de wet van 15 mei 2007 « tot wijziging van artikel 14 van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973 » en de wet van 20 januari 2014 « houdende hervorming van de bevoegdheid, de procedureregeling en de organisatie van de Raad van State », bepaalt : « Indien het geschil niet door de wet aan een ander rechtscollege wordt toegekend, doet de afdeling uitspraak, bij wijze van arresten, over de beroepen tot nietigverklaring wegens overtreding van hetzij substantiële, hetzij op straffe van nietigheid voorgeschreven vormen, overschrijding of afwending van macht, ingesteld tegen de akten en reglementen : 1° van de onderscheiden administratieve overheden;2° van de wetgevende vergaderingen of van hun organen, daarbij inbegrepen de ombudsmannen ingesteld bij deze assemblees, van het Rekenhof en van het Grondwettelijk Hof, van de Raad van State en de administratieve rechtscolleges evenals van organen van de rechterlijke macht en van de Hoge Raad voor de Justitie, met betrekking tot overheidsopdrachten en leden van hun personeel, evenals de aanwerving, de aanwijzing, de benoeming in een openbaar ambt of de maatregelen die een tuchtkarakter vertonen. De in het eerste lid bedoelde onregelmatigheden geven slechts aanleiding tot een nietigverklaring als ze, in dit geval, een invloed konden uitoefenen op de draagwijdte van de genomen beslissing, de betrokkenen een waarborg hebben ontnomen of als gevolg hebben de bevoegdheid van de steller van de handeling te beïnvloeden.

Artikel 159 van de Grondwet is eveneens van toepassing op de in het eerste lid, 2°, bedoelde akten en reglementen ».

B.1.2. Artikel 14, § 1, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, werd herhaaldelijk gewijzigd, meer bepaald ingevolge verschillende arresten van het Hof (arresten nrs. 33/94 van 26 april 1994, 31/96 van 15 mei 1996, 54/2002 van 13 maart 2002, 89/2004 van 19 mei 2004, 93/2004 van 26 mei 2004, 79/2010 van 1 juli 2010, 36/2011 van 10 maart 2011 en 161/2011 van 20 oktober 2011).

De wetgever heeft, zonder aan het begrip « administratieve overheid » zelf te raken, de bevoegdheid van de Raad van State geleidelijk uitgebreid tot administratieve akten die uitgaan van overheden die geen deel uitmaken van de uitvoerende macht en de organen die daarvan afhangen. Die uitbreiding betreft onder meer de akten en reglementen van de Kamer van volksvertegenwoordigers, voor zover die betrekking hebben op overheidsopdrachten en leden van haar personeel.

B.2.1. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de voor de Raad van State bestreden akte betrekking heeft op een beslissing van het Sectoraal Comité van het Rijksregister. Dat Sectoraal Comité werd binnen de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer ingesteld, in het kader van een aanvraagprocedure voor toegang tot het Rijksregister waarin wordt voorzien voor de « openbare en private instellingen van Belgisch recht voor de informatie die zij nodig hebben voor het vervullen van taken van algemeen belang die hen zijn toevertrouwd door of krachtens een wet, een decreet of een ordonnantie of voor taken die uitdrukkelijk als zodanig erkend worden door de minister bevoegd voor Binnenlandse Zaken » (artikel 5, § 1, eerste lid, 2°, van de wet van 8 augustus 1983 « tot regeling van een Rijksregister van de natuurlijke personen » (hierna : de wet van 8 augustus 1983)). De bestreden beslissing bestaat uit een weigering tot toekenning van een machtiging om het Rijksregister te raadplegen.

B.2.2. De Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer werd bij het ministerie van Justitie ingesteld door de wet van 8 december 1992 « tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens » (hierna : de wet van 8 december 1992), en vervolgens overgedragen naar de Kamer van volksvertegenwoordigers bij de wet van 26 februari 2003 « tot wijziging van de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens en van de wet van 15 januari 1990 houdende oprichting en organisatie van een Kruispuntbank van de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en tot uitbreiding van haar bevoegdheden ». Die Commissie is afgeschaft bij de wet van 30 juli 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 30/07/2018 pub. 05/09/2018 numac 2018040581 bron federale overheidsdienst justitie, federale overheidsdienst binnenlandse zaken en ministerie van landsverdediging 30 JULI 2018 - Wet betreffende de bescherming van natuurlijke personen met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens sluiten « betreffende de bescherming van natuurlijke personen met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens », die op 5 september 2018 in werking is getreden.

Binnen de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer werd een sectoraal comité van het Rijksregister opgericht (artikel 15 van de wet van 8 augustus 1983, ingevoegd bij artikel 12 van de wet van 25 maart 2003 « tot wijziging van de wet van 8 augustus 1983 tot regeling van een Rijksregister van de natuurlijke personen en van de wet van 19 juli 1991 betreffende de bevolkingsregisters en de identiteitskaarten en tot wijziging van de wet van 8 augustus 1983 tot regeling van een Rijksregister van de natuurlijke personen »). Zoals de andere sectorale comités is het bevoegd « om aanvragen met betrekking tot de verwerking of de mededeling van gegevens waarvoor bijzondere wetgevingen gelden te onderzoeken en er uitspraak over te doen binnen de door de wet vastgestelde perken » (artikel 31bis, § 1, van de wet van 8 december 1992), te dezen over aanvragen met betrekking tot de toegang tot het Rijksregister.

B.2.3. Er dient te worden onderstreept dat de wetgever de wettelijke regeling die het voorwerp uitmaakt van de prejudiciële vraag heeft gewijzigd. Voortaan worden de beslissingen inzake toegang tot het Rijksregister toevertrouwd aan de minister van Binnenlandse Zaken (artikel 15 van de wet van 8 augustus 1983, zoals vervangen bij artikel 18 van de wet van 25 november 2018 « houdende diverse bepalingen met betrekking tot het Rijksregister en de bevolkingsregisters »). De beslissingen die ter zake door de minister van Binnenlandse Zaken worden genomen, kunnen met een beroep voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden bestreden (artikel 14, § 1, eerste lid, 1°, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973).

B.3.1. Uit de prejudiciële vraag blijkt dat het Hof wordt verzocht zich uit te spreken over de bestaanbaarheid, met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, van artikel 14, § 1, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, in zoverre het de adressaten van de andere beslissingen van de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer dan die met betrekking tot overheidsopdrachten en leden van haar personeel elk beroep tegen die beslissingen ontzegt.

B.3.2. De voor de verwijzende rechter bestreden beslissing heeft enkel betrekking op de weigering van de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer om een derde toegang te verlenen tot de gegevens van het Rijksregister. Het Hof beperkt dan ook zijn onderzoek tot die situatie.

B.4.1. In de verwijzingsbeslissing wordt vermeld : « Men mag ervan uitgaan dat de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer een collateraal orgaan van de Kamer van volksvertegenwoordigers was.

Die omschrijving van orgaan van een wetgevende vergadering volstaat echter niet om te besluiten tot de bevoegdheid van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Volgens artikel 14, § 1, eerste lid, 2°, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, vermag de afdeling bestuursrechtspraak immers alleen kennis te nemen van de beroepen tegen de akten van de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer ' met betrekking tot overheidsopdrachten en leden van [haar] personeel, evenals de aanwerving, de aanwijzing, de benoeming in een openbaar ambt of de maatregelen die een tuchtkarakter vertonen '.

De bestreden akte, die kan worden beschouwd als een weigering van toegang tot het Rijksregister, valt niet binnen die categorie van akten, zodat de afdeling bestuursrechtspraak onbevoegd is om uitspraak te doen over het voorliggende beroep. De noodzaak om over zulk een beroep te beschikken, mag niet tot gevolg hebben dat de afdeling bestuursrechtspraak bevoegd wordt verklaard met betrekking tot akten die de wetgever aan haar toezicht heeft onttrokken ».

B.4.2. De verwijzende rechter is van mening dat artikel 14 van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, in die zin moet worden geïnterpreteerd dat de Raad niet bevoegd zou zijn om kennis te nemen van een annulatieberoep ingesteld door de adressaat van een beslissing van de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer met betrekking tot de toegang tot het Rijksregister. Het is in die interpretatie dat het Hof onderzoekt of de in het geding zijnde bepaling al dan niet bestaanbaar is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

B.5. Krachtens artikel 14, § 1, eerste lid, 2°, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, zijn de akten van de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, collateraal orgaan van de Kamer van volksvertegenwoordigers, vatbaar voor een annulatieberoep bij de Raad van State op voorwaarde dat zij een welbepaald voorwerp hebben. Alleen de beslissingen met betrekking tot overheidsopdrachten, leden van haar personeel, evenals de aanwerving, de aanwijzing, de benoeming in een openbaar ambt of de maatregelen die een tuchtkarakter vertonen, worden immers beoogd. Het Hof wordt ertoe gebracht zich uit te spreken over het bestaan van een verschil in behandeling tussen die voor beroep vatbare akten en de beslissingen die door hetzelfde orgaan worden genomen inzake toegang tot het Rijksregister.

B.6. In tegenstelling tot de adressaten van een beslissing van de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer met betrekking tot overheidsopdrachten, leden van haar personeel, evenals de aanwerving, de aanwijzing, de benoeming in een openbaar ambt of de maatregelen die een tuchtkarakter vertonen, beschikken de adressaten van een beslissing tot weigering van toegang tot het Rijksregister over geen enkel dienstig beroep. Er bestaat voor hen immers geen enkel middel tot betwisting van zulk een beslissing.

Enerzijds hebben zij niet de hoedanigheid om een vordering tot herziening in te stellen zoals bedoeld in artikel 12 van het koninklijk besluit van 17 december 2003Relevante gevonden documenten type koninklijk besluit prom. 17/12/2003 pub. 30/12/2003 numac 2003014296 bron federale overheidsdienst informatie- en communicatietechnologie, federale overheidsdienst binnenlandse zaken en federale overheidsdienst economie, k.m.o., middenstand en energie Koninklijk besluit tot vaststelling van de nadere regels met betrekking tot de samenstelling en de werking van bepaalde sectorale comités opgericht binnen de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer sluiten « tot vaststelling van de nadere regels met betrekking tot de samenstelling en de werking van bepaalde sectorale comités opgericht binnen de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer », die de enige wettelijke mogelijkheid vormt om de beslissing van de Commissie te herzien.

Anderzijds staat hun geen enkel beroep voor een justitiële rechter open.

B.7. De beperking van het beroep tot de akten met een specifiek voorwerp beoogt de vernietigingsbevoegdheid van de Raad van State niet uit te breiden tot alle bestuurshandelingen en « zo veel mogelijk de onafhankelijkheid van de niet-administratieve overheden [...] te eerbiedigen » (Parl. St., Senaat, 2012-2013, nr. 5-2277/1, p. 10).

B.8.1. Tot de basisbeginselen van de democratische opbouw van de Staat behoort de regel dat de wetgevende vergaderingen bij de uitoefening van hun opdracht over de ruimste onafhankelijkheid beschikken. Daaruit volgt dat een wetgevende vergadering de haar toevertrouwde aangelegenheden zelf dient te kunnen regelen en haar bevoegdheden op autonome wijze dient te kunnen uitoefenen.

Dat beginsel brengt met zich mee dat, wanneer wetgevende vergaderingen of een van hun organen handelingen verrichten die verbonden zijn met hun politiek of wetgevend optreden, die handelingen aan het rechterlijk toezicht van de Raad van State kunnen worden onttrokken.

B.8.2. De noodzaak om die onafhankelijkheid te vrijwaren, rechtvaardigt evenwel niet dat elk beroep wordt ontzegd aan de adressaten van een beslissing tot weigering van toegang tot het Rijksregister, genomen door de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, aangezien die Commissie te dezen een bevoegdheid uitoefent die niet verbonden is met het politiek of wetgevend optreden van de Kamer van volksvertegenwoordigers.

B.8.3. De ontstentenis van een beroep tegen die beslissing is strijdig met het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie. Die ontstentenis is niet relevant ten aanzien van de legitieme bekommernis om de onafhankelijkheid van de Kamer van volksvertegenwoordigers te vrijwaren. Het door het invoeren van een beroep tot nietigverklaring beschermde belang is even reëel en even wettig voor de adressaten van een beslissing van de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer inzake toegang tot het Rijksregister als voor de adressaten van een beslissing van dezelfde Commissie met betrekking tot overheidsopdrachten en leden van haar personeel, evenals de aanwerving, de aanwijzing, de benoeming in een openbaar ambt of de maatregelen die een tuchtkarakter vertonen.

B.9. De in het geding zijnde bepaling is onbestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in zoverre zij het de adressaten van een beslissing van de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer inzake de toegang tot het Rijksregister niet mogelijk maakt om bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een beroep tot nietigverklaring van een weigeringsbeslissing in te stellen.

B.10. Aangezien de in B.9 gedane vaststelling van de lacune is uitgedrukt in voldoende nauwkeurige en volledige bewoordingen die toelaten de in het geding zijnde bepaling toe te passen met inachtneming van de referentienormen op grond waarvan het Hof zijn toetsingsbevoegdheid uitoefent, staat het aan de verwijzende rechter een einde te maken aan de schending van die normen.

B.11. De prejudiciële vraag dient bevestigend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : In zoverre het de adressaat van een beslissing van de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer inzake toegang tot het Rijksregister niet de mogelijkheid biedt om bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een beroep tot nietigverklaring van een weigeringsbeslissing in te stellen, schendt artikel 14, § 1, eerste lid, 2°, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

Aldus gewezen in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op 28 mei 2020.

De griffier, P.-Y. Dutilleux De voorzitter, F. Daoût