GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 33/2016 van 3 maart 2016 Rolnummer : 6144 In zake : de prejudiciële vragen betreffende de artikelen 2, 9°, en 15, § 2, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 19 april 1995 houdende maatregelen ter bestrijding en voorkoming van leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten, gesteld door het Hof van Beroep te Brussel.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit rechter A. Alen, waarnemend voorzitter, voorzitter J. Spreutels, en de rechters J.-P. Snappe, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul en R. Leysen, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van rechter A. Alen, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vragen en rechtspleging Bij arrest van 24 september 2014 in zake het Vlaamse Gewest tegen Guido De Palmenaer en Frank De Palmenaer, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 19 januari 2015, heeft het Hof van Beroep te Brussel de volgende prejudiciële vragen gesteld : 1. « Schendt art.15, § 2 van het decreet van 19 april 1995 [houdende maatregelen ter bestrijding en voorkoming van leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten] de Grondwet, meer in het bijzonder art. 134 GW juncto art. 6 BWHI in die zin dat het Vlaamse Gewest onbevoegd is om een exclusieve federale materie, met name de hoofdelijkheid, te regelen ? »; 2. « Schendt art.1 [lees : 2], 9° juncto art. 15, § 2 van het decreet van 19 april 1995 houdende maatregelen ter bestrijding en voorkoming van leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten, het gelijkheidsbeginsel zoals neergelegd in de artt. 10 en 11 G.W. in zoverre de naakte eigenaars, wier bedrijfsgebouw per definitie leegstaat om reden onafhankelijk van hun wil, worden belast terwijl in het decreet van 22 december 1995 de vruchtgebruikers worden belast en terwijl de naakte eigenaars in deze op dezelfde wijze worden behandeld als andere eigenaars van leegstaande woningen (die wel aan de leegstand kunnen verhelpen) ? ». (...) III. In rechte (...) Ten aanzien van de eerste prejudiciële vraag B.1. Artikel 15, § 2, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 19 april 1995 houdende maatregelen ter bestrijding en voorkoming van leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten (hierna : Leegstandsdecreet Bedrijfsruimten), zoals het van toepassing is op het geschil voor de verwijzende rechter, bepaalt : « Die heffing komt ten laste van diegene die op 1 januari van het aanslagjaar eigenaar is van de aan de heffing onderworpen onroerende goederen. Als er meerdere eigenaars voor dezelfde onroerende goederen zijn, zijn die hoofdelijk aansprakelijk voor de gehele heffing ».

B.2. Aan het Hof wordt een vraag gesteld over de overeenstemming van de in het geding zijnde bepaling met artikel 134 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 6 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten tot hervorming der instellingen, in zoverre zij de hoofdelijkheid tussen de eigenaars van eenzelfde onroerend goed invoert wat de betaling van de leegstandheffing betreft.

B.3.1. De heffing ter bestrijding van leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten, zoals vervat in het Leegstandsdecreet Bedrijfsruimten, werd door het Vlaamse Gewest ingevoerd krachtens de bij artikel 170, § 2, van de Grondwet aan de gewesten toegekende algemene fiscale bevoegdheid.

B.3.2. In haar advies over het voorontwerp van decreet dat het in het geding zijnde decreet is geworden, had de afdeling wetgeving van de Raad van State daarover duidelijk gesteld dat het uitvaardigen van het decreet tot de bevoegdheid van het Vlaamse Gewest behoorde : « De in het ontwerp geregelde aangelegenheid kadert [...] in de bevoegdheden die door artikel 6, § 1, I, l°, 4°, 5° en 6°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten tot hervorming der instellingen aan de Gewesten zijn toegekend. Luidens die bepalingen zijn de Gewesten bevoegd voor de ruimtelijke ordening en de stedebouw (1°), de stadsvernieuwing (4°), de vernieuwing van afgedankte bedrijfsruimten (5°) en het grondbeleid (6°).

Inzonderheid met betrekking tot het 4° wordt in de parlementaire voorbereiding verduidelijkt : ' Deze materie omvat de werken voor de gezondmaking van verlaten industriële vestigingen en voor de vernieuwing van afgedankte bedrijfsruimten, zowel voor de ambachtelijke en de dienstverlenende als voor de industriële bedrijven ' (Gedr. St., Senaat, 1979-1980, nr. 434/l, p. 12).

Het lijdt geen twijfel dat de ontworpen regeling in de aldus omschreven bevoegdheden kan worden ingepast » (Parl. St., Vlaamse Raad, 1993-1994, nr. 591/1, p. 53).

B.4. Evenwel dient nog te worden nagegaan of de voormelde algemene fiscale bevoegdheid het Vlaamse Gewest toelaat regels uit te vaardigen met betrekking tot de hoofdelijkheid, aangezien die materie tot het burgerlijk recht en bijgevolg tot de residuaire bevoegdheid van de federale wetgever behoort.

B.5. Met betrekking tot de hoofdelijkheid bepaalt artikel 1202 van het Burgerlijk Wetboek : « Hoofdelijkheid wordt niet vermoed; zij moet uitdrukkelijk bedongen zijn.

Deze regel lijdt alleen uitzondering in de gevallen waarin hoofdelijkheid bestaat van rechtswege, krachtens een bepaling van de wet ».

B.6.1. De algemene fiscale bevoegdheid van de gewesten strekt zich uit tot het bepalen van de wijze van invordering van de heffingen die zij invoeren. Dat geldt ook voor de leegstandheffing. Voor het bepalen van de wijze van invordering van die heffing kan de decreetgever gebruik maken van de in artikel 1202 van het Burgerlijk Wetboek voorgeschreven mogelijkheid en bepalen dat, wanneer verschillende personen eigenaar zijn van het goed waarop de heffing betrekking heeft, zij hoofdelijk gehouden zijn tot de betaling ervan. Hierdoor regelt hij niet de rechtsfiguur van de hoofdelijkheid.

B.6.2. Door die mogelijkheid te benutten, zonder de betrokken regeling te wijzigen, maakt de decreetgever geen inbreuk op de residuaire bevoegdheid van de federale wetgever.

B.7. De eerste prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Ten aanzien van de tweede prejudiciële vraag B.8.1. Artikel 2, 9°, van het Leegstandsdecreet Bedrijfsruimten, zoals van toepassing in het geschil voor de verwijzende rechter, bepaalt : « Eigenaar : diegene die een geheel dan wel een gedeeltelijk naakte eigendomsrecht kan laten gelden op het betrokken onroerend goed ».

B.8.2. Artikel 15, § 2, van het Leegstandsdecreet Bedrijfsruimten werd reeds aangehaald in B.1.

B.9. Uit de bewoordingen van de prejudiciële vraag blijkt dat de verwijzende rechter van het Hof wenst te vernemen of artikel 2, 9°, juncto artikel 15, § 2, van het Leegstandsdecreet Bedrijfsruimten de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schendt, in zoverre de naakte eigenaars van bedrijfsgebouwen de heffingsplichtigen zijn, terwijl in het decreet van 22 december 1995 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 1996 (hierna : Decreet Gebouwen/Woningen) het de vruchtgebruikers en de « andere eigenaars van leegstaande woningen » zijn die worden aangewezen als de personen die dezelfde heffing verschuldigd zijn.

Derhalve handelt de tweede prejudiciële vraag over de gelijke behandeling van, enerzijds, naakte eigenaars van bedrijfsgebouwen (Leegstandsdecreet Bedrijfsruimten) en, anderzijds, vruchtgebruikers van leegstaande woningen en gebouwen (Decreet Gebouwen/Woningen) en andere eigenaars van leegstaande woningen, die zich evenwel in verschillende situaties bevinden, aangezien de naakte eigenaars van bedrijfsgebouwen de leegstand niet kunnen verhelpen, terwijl de vruchtgebruikers en de volle eigenaars van gebouwen of woningen dat wel kunnen.

B.10. In tegenstelling tot wat de verwerende partijen voor de verwijzende rechter aanvoeren, dient geen vergelijking te worden gemaakt tussen de naakte eigenaars van bedrijfsruimten groter dan 500 m2 en de naakte eigenaars van bedrijfsruimten kleiner dan 500 m2 (decreet van 19 april 1995).

De partijen voor het Hof vermogen immers de draagwijdte van de prejudiciële vraag niet te wijzigen of uit te breiden door andere categorieën van personen dan die welke zijn bepaald in de prejudiciële vraag aan te wijzen waarmee bij de toetsing aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet bijkomend zou moeten worden vergeleken.

B.11.1. Zowel het Decreet Gebouwen/Woningen als het Leegstandsdecreet Bedrijfsruimten passen in het kader van het beleid van de decreetgever tot verbetering van de kwaliteit van de leef- en woonomgeving.

Volgens de parlementaire voorbereiding van het Decreet Gebouwen/Woningen zijn verwaarlozing, leegstand en de bedenkelijke woonkwaliteit van sommige woningen « symptoom én oorzaak van het verval van buurten, van de achteruitgang van het leefklimaat, van de sociale achterstelling van de bewoners en uiteindelijk van de desintegratie van het sociale en maatschappelijke weefsel » (Parl.

St., Vlaamse Raad, 1995-1996, nr. 147/1, p. 16).

In de parlementaire voorbereiding van het leegstandsdecreet bedrijfsruimten wordt eveneens aangegeven : « Dergelijke panden oefenen bovendien een negatieve invloed uit op de omgeving waardoor de aanpalende wijk(en) of buurt(en) eveneens in een verkrottingsspiraal komen te zitten.

Dergelijke leegstaande en/of verwaarloosde bedrijfsruimten moeten dan ook beschouwd worden als probleemgebieden zowel vanuit een economisch oogpunt als vanuit het streven naar een kwaliteitsvolle leef- en woonomgeving » (Parl. St., Vlaamse Raad, 1993-1994, nr. 591/1, p. 2).

De decreetgever heeft met beide decreten dezelfde drievoudige doelstelling trachten te verwezenlijken. De heffingen hebben een ontradend effect, zijn bestraffend ten aanzien van degenen die door leegstand en verwaarlozing bijdragen tot de verloedering van de leef- en omgevingskwaliteit en dienen als financieringsbron voor initiatieven die de leef- en omgevingskwaliteit verbeteren (Parl. St., Vlaamse Raad, 1995-1996, nr. 147/1, p. 16, en Parl. St., Vlaamse Raad, 1993-1994, nr. 591/1, pp. 3-47).

Beide decreten kunnen derhalve als complementair worden beschouwd in die zin dat elk leegstaand of elk verwaarloosd onroerend goed in beginsel aan een leegstandheffing wordt onderworpen (Parl. St., Vlaamse Raad, 1995-1996, nr. 147/1, p. 17).

B.11.2. Het Leegstandsdecreet Bedrijfsruimten en het Decreet Gebouwen/Woningen hebben dezelfde doelstellingen en bedienen zich daartoe van hetzelfde instrument, namelijk een leegstandheffing.

B.12.1. Het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie sluit niet uit dat een verschil in behandeling tussen bepaalde categorieën van personen wordt ingesteld, voor zover dat verschil op een objectief criterium berust en het redelijk verantwoord is. Dat beginsel verzet zich overigens ertegen dat categorieën van personen, die zich ten aanzien van de aangevochten maatregel in wezenlijk verschillende situaties bevinden, op identieke wijze worden behandeld, zonder dat daarvoor een redelijke verantwoording bestaat.

Het bestaan van een dergelijke verantwoording moet worden beoordeeld rekening houdend met het doel en de gevolgen van de betwiste maatregel en met de aard van de ter zake geldende beginselen; het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie is geschonden wanneer vaststaat dat geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het beoogde doel.

B.12.2. Het Hof dient te onderzoeken of de identieke behandeling van de naakte eigenaars van bedrijfsruimten, die per definitie de leegstand niet kunnen verhelpen, en van de vruchtgebruikers en andere eigenaars van woningen en gebouwen, die de leegstand wel kunnen verhelpen, redelijk is verantwoord.

B.13.1. De parlementaire voorbereiding van de in het geding zijnde bepaling benadrukt dat de naakte eigenaar de kosten van de heffing, die hij in eerste instantie zelf dient te dragen, zou kunnen trachten te recupereren bij de persoon die verantwoordelijk is voor de leegstand : « Het begrip eigenaar wordt omschreven als degene die het volle dan we1 een gedeeltelijk naakte eigendomsrecht kan laten gelden op het betrokken onroerend goed. Indien derden rechten van welke aard dan ook (vruchtgebruik, huurcontract...) kunnen uitoefenen op het betrokken goed en zij in de feiten verantwoordelijk zijn voor de leegstand en/of de verwaarlozing, kan de eigenaar nog steeds trachten hen via de burgerlijke procedure aansprakelijk te stellen om alzo het bedrag van de heffing te recupereren » (Parl. St., Vlaamse Raad, 1993-1994, nr. 591/1, p. 9).

B.13.2. Derhalve dient de heffingsplichtige naakte eigenaar jurisdictionele procedures te voeren vooraleer hij de leegstandheffing, die hij betaald heeft, kan recupereren.

B.14.1. Gelet op de doelstelling van de decreetgever en op de gewestelijke bevoegdheden die voortvloeien uit artikel 134 van de Grondwet en artikel 6, § 1, IV, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten, is de leegstandheffing op bedrijfsruimten een pertinente maatregel.

B.14.2. Wanneer evenwel ook de naakte eigenaars van leegstaande bedrijfsruimten zonder uitzondering aan de heffing worden onderworpen, is de maatregel onevenredig met de doelstelling die door de leegstandheffing voor bedrijfsruimten wordt nagestreefd. Het is immers inherent aan de rechtsfiguur van de naakte eigendom dat de naakte eigenaars, die niet over het recht van gebruik en genot beschikken, geen maatregelen vermogen te nemen teneinde aan de leegstand een einde te maken.

Bovendien heeft de decreetgever het risico op insolvabiliteit van diegene die schuld heeft aan de leegstand, verschoven naar de naakte eigenaar. In geval van insolvabiliteit van de veroorzaker van de leegstand, zal de heffingsplichtige naakte eigenaar de facto de last van de heffing moeten dragen.

B.14.3. De omstandigheid dat de opbrengst van de leegstandheffing voor bedrijfsruimten, in tegenstelling tot de leegstandheffing voor woningen en gebouwen, zou worden gebruikt om nieuwe eigenaars van verwaarloosde bedrijfsruimten te stimuleren tot vernieuwing, kan geen voldoende verantwoording bieden voor die identieke behandeling, aangezien ook de verantwoordelijke vruchtgebruiker voor de leegstand aan die doelstelling kan bijdragen.

B.14.4. De in het geding zijnde bepaling is niet bestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet doordat zij naakte eigenaars van bedrijfsruimten, die zelf niet verantwoordelijk kunnen worden geacht voor de leegstand, aanwijzen als de personen die de daarbij opgelegde heffing verschuldigd zijn.

B.15. Uit hetgeen voorafgaat blijkt dat artikel 2, 9°, juncto artikel 15, § 2, van het Leegstandsdecreet Bedrijfsruimten, zoals van toepassing in het geschil voor de verwijzende rechter, niet bestaanbaar is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

B.16. De tweede prejudiciële vraag dient bevestigend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : - Artikel 15, § 2, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 19 april 1995 houdende maatregelen ter bestrijding en voorkoming van leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten schendt niet artikel 134 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 6 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten tot hervorming der instellingen. - Artikel 2, 9°, juncto artikel 15, § 2, van het hetzelfde decreet, schendt de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in zoverre het de naakte eigenaars aanwijst als de personen die de leegstandheffing verschuldigd zijn.

Aldus gewezen in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op 3 maart 2016.

De griffier, F. Meersschaut De wnd. voorzitter, A. Alen