GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 112/2013 van 31 juli 2013 Rolnummer : 5480 In zake : de prejudiciële vraag betreffende artikel 21, tweede lid, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, gesteld door de Raad van State.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters J. Spreutels en M. Bossuyt, en de rechters E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, F. Daoût en T. Giet, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter J. Spreutels, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging Bij arrest nr. 220.558 van 11 september 2012 in zake de vennootschap naar Spaans recht « Swiftair » tegen het Brussels Instituut voor Milieubeheer, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 14 september 2012, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt artikel 21, tweede lid, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in zoverre het, zelfs voor beroepen tot nietigverklaring van een veroordeling tot administratieve geldboeten van strafrechtelijke aard, voorziet in strikte termijnen voor de verschillende stappen van de rechtspleging en daaraan, als gevolg, een onweerlegbaar vermoeden van verlies van belang bij de rechtspleging en een verwerping van het beroep koppelt, terwijl een veroordeelde rechtszoekende steeds belang erbij heeft dat zijn veroordeling nietig wordt verklaard, zodat die regel in die specifieke materie niet redelijk verantwoord is (gelijke behandeling van verschillende situaties) en de gerechtelijke strafprocedure geen dergelijke termijnen met dergelijke gevolgen kent, vermits met name de rechter daarbij steeds de gegrondheid van de vervolgingen moet nagaan en de niet-verschijnende beklaagde beschikt over een recht van verzet (verschillende behandeling van vergelijkbare situaties) ? ». (...) III. In rechte (...) B.1. Artikel 21, eerste lid, van de op 12 januari 1973 gecoördineerde wetten op de Raad van State, vervangen bij artikel 1 van de wet van 17 oktober 1990 « tot wijziging van de wetten op de Raad van State gecoördineerd op 12 januari 1973, en van de wet van 5 april 1955 inzake de wedden van de ambtsdragers bij de Raad van State » en gewijzigd bij artikel 227, eerste lid, van de wet van 15 september 2006 « tot hervorming van de Raad van State en tot oprichting van een Raad voor Vreemdelingenbetwistingen », bepaalt : « De termijnen waarbinnen de partijen hun memories, het administratief dossier of de door de afdeling bestuursrechtspraak gevraagde stukken of inlichtingen moeten toesturen, worden bij in Ministerraad overlegd koninklijk besluit vastgesteld ».

Het tweede lid van hetzelfde artikel, zoals vervangen bij artikel 5 van de wet van 25 mei 1999Relevante gevonden documenten type wet prom. 25/05/1999 pub. 22/06/1999 numac 1999000448 bron ministerie van binnenlandse zaken en ministerie van justitie Wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, van de wet van 5 april 1955 inzake de wedden van de ambtsdragers bij de Raad van State, alsook van het Gerechtelijk Wetboek sluiten « tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, van de wet van 5 april 1955 inzake de wedden van de ambtsdragers bij de Raad van State, alsook van het Gerechtelijk Wetboek », bepaalt : « Wanneer de verzoekende partij de termijnen voor het toesturen van de memorie van wederantwoord of van de aanvullende memorie niet eerbiedigt, doet de afdeling, nadat de partijen die daarom verzocht hebben gehoord zijn, zonder verwijl uitspraak, waarbij het ontbreken van het vereiste belang wordt vastgesteld ».

B.2. Uit de motivering van de verwijzingsbeslissing en de procedurestukken die door de Raad van State zijn overgezonden, blijkt dat het Hof wordt verzocht zich uit te spreken over de bestaanbaarheid van artikel 21, tweede lid, van de op 12 januari 1973 gecoördineerde wetten met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 6.1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, in zoverre de bestreden bepaling, wanneer ze van toepassing is op een persoon die een beroep tot nietigverklaring heeft ingesteld tegen een beslissing van een leidend ambtenaar van het Brussels Instituut voor Milieubeheer (BIM) waarbij hem een administratieve geldboete wordt opgelegd met toepassing van de artikelen 35 tot 38 van de ordonnantie van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest van 25 maart 1999 « betreffende de opsporing, de vaststelling, de vervolging en de bestraffing van misdrijven inzake leefmilieu » (zoals die van toepassing waren op 7 november 2001), en die aan de griffie van de Raad van State een memorie van wederantwoord heeft doen toekomen na het verstrijken van de opgelegde termijn, die verzoeker de toegang zou ontzeggen tot een rechtbank die bevoegd is om uitspraak te doen over een beschuldiging in strafzaken.

B.3. De artikelen 35 tot 39 van de ordonnantie van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest van 25 maart 1999 maken deel uit van hoofdstuk V van die ordonnantie (« Administratieve geldboetes »).

De artikelen 32 en 33 van die ordonnantie sommen de misdrijven op die met een administratieve geldboete kunnen worden bestraft.

Artikel 35 van dezelfde ordonnantie bepaalt : « De misdrijven opgesomd in de artikelen 32 en 33 kunnen strafrechtelijk worden vervolgd of met administratieve geldboetes worden bestraft.

De administratieve geldboete wordt opgelegd door de leidend ambtenaar van het Instituut, van het GAN of van het bevoegde bestuur van het Ministerie, of, in geval van diens afwezigheid, verlof of verhindering, door de adjunct-leidend ambtenaar.

De geldboete wordt gestort in het Fonds voor de bescherming van het leefmilieu zoals bedoeld bij artikel 2, 9° van de ordonnantie van 12 december 1991 houdende oprichting van de begrotingsfondsen ».

Het in die bepaling beoogde Instituut is het Brussels Instituut voor Milieubeheer (artikel 3, 2°, van de ordonnantie van 25 maart 1999).

Artikel 36 van dezelfde ordonnantie bepaalt : « Een exemplaar van elk proces-verbaal van een in artikel 32 of 33 bedoeld misdrijf wordt binnen tien dagen na de vaststelling van het misdrijf bezorgd aan de leidend ambtenaar van het Instituut, van het GAN of van het bevoegde bestuur van het Ministerie, naargelang van het geval, en aan de Procureur des Konings ».

Artikel 37 van dezelfde ordonnantie bepaalt : « Binnen zes maanden na de verzendingsdatum van het proces-verbaal brengt de Procureur des Konings de leidend ambtenaar van het Instituut, van het GAN of van het bevoegde bestuur van het Ministerie, naargelang van het geval, op de hoogte van zijn beslissing om de vermoedelijke dader van een in de artikelen 32 of 33 bedoeld misdrijf al dan niet te vervolgen.

Als de Procureur des Konings beslist de dader te vervolgen, kan geen administratieve geldboete worden opgelegd.

Als de Procureur des Konings beslist de dader niet te vervolgen, of als een beslissing uitblijft binnen de krachtens het eerste lid gestelde termijn, kan een administratieve geldboete worden opgelegd ».

Artikel 38 van dezelfde ordonnantie bepaalde, vóór de wijziging ervan bij artikel 12 van de ordonnantie van 28 juni 2001 « tot wijziging van diverse bepalingen betreffende de opsporing, de vaststelling, de vervolging en de bestraffing van misdrijven inzake leefmilieu » : « Nadat de persoon die met een administratieve geldboete strafbaar is, zich heeft kunnen verdedigen, beslist de leidend ambtenaar van het Instituut, van het GAN of van het bevoegde bestuur van het Ministerie, of voor het misdrijf een administratieve geldboete dient te worden opgelegd.

In de beslissing wordt het bedrag van de administratieve geldboete vastgelegd en wordt de dader aangemaand om de geldboete binnen dertig dagen na de betekening van de beslissing te storten op het rekeningnummer van het Instituut dat vermeld staat op het formulier dat bij de beslissing gevoegd is.

De beslissing om een administratieve geldboete op te leggen of, in voorkomend geval, de beslissing om geen administratieve geldboete op te leggen, wordt binnen tien dagen bij een ter post aangetekende brief betekend aan : 1° de persoon die met een administratieve geldboete strafbaar is;2° de procureur des Konings ». Artikel 39 van dezelfde ordonnantie bepaalt : « De strafvordering vervalt met de betaling van de administratieve geldboete ».

B.4. De administratieve geldboete beoogd in de artikelen 35, 38 en 39 van dezelfde ordonnantie is een straf in de zin van artikel 6.1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

B.5.1. Artikel 6.1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens bepaalt : « Bij [...] het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde strafvervolging heeft eenieder recht op een [...] behandeling van zijn zaak [...] door een [...] rechterlijke instantie [...] ».

B.5.2. Het « recht op een rechterlijke instantie », waarvan het « recht op toegang » een bijzonder aspect vormt, is niet absoluut. Dat recht leent zich tot beperkingen die impliciet worden toegestaan, omdat het, vanwege zijn aard, een reglementering vereist door de Staat, die in dat opzicht een zekere beoordelingsruimte geniet (EHRM, 24 februari 2009, L'Erablière t. België, § 35; 10 maart 2009, Anakomba Yula t. België, § 31; 16 juli 2009, Christodoulou t. Griekenland, § 22; 29 maart 2011, R.T.B.F. t. België, § 69).

Die beperkingen, die de toegang van een rechtzoekende inperken, mogen geen afbreuk doen aan de essentie zelf van dat « recht op een rechterlijke instantie ». Zij moeten ook een gewettigd doel nastreven en redelijk evenredig zijn met dat doel (EHRM, 24 februari 2009, L'Erablière t. België, § 35; 10 maart 2009, Anakomba Yula t. België, § 31; 16 juli 2009, Christodoulou t. Griekenland, § 22; 29 maart 2011, R.T.B.F. t. België, § 69).

De verenigbaarheid van die beperkingen met het recht op toegang tot een rechterlijke instantie hangt af van de bijzonderheden van de in het geding zijnde procedure en wordt beoordeeld in het licht van het proces in zijn geheel (EHRM, 24 februari 2009, L'Erablière t. België, § 36; 29 maart 2011, R.T.B.F. t. België, § 69).

B.6.1. Artikel 39bis van dezelfde ordonnantie, ingevoegd bij artikel 13 van de ordonnantie van 28 juni 2001, bepaalt : « Iedereen die veroordeeld is tot de betaling van een administratieve geldboete kan een beroep instellen bij het Milieucollege. Het beroep wordt, op straffe van verval, ingesteld bij wege van verzoekschrift binnen twee maanden na de kennisgeving van de beslissing.

Het Milieucollege hoort de eiser of zijn raadsman op hun verzoek en het personeelslid dat de maatregel heeft genomen.

Het Milieucollege geeft binnen twee maanden na de datum van verzending van het verzoekschrift kennis van zijn beslissing. Deze termijn wordt met een maand verlengd wanneer de partijen vragen om te worden gehoord.

Bij gebreke van een beslissing binnen de in het vorige lid gestelde termijn wordt de beslissing waartegen een beroep is ingesteld, geacht bevestigd te zijn ».

Die bepaling is bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad op 13 november 2001. Bij ontstentenis van een bijzondere toelichting in dat verband, is zij in werking getreden op 23 november 2001.

B.6.2. Vóór die laatste datum was de Raad van State bevoegd om kennis te nemen van een beroep tot nietigverklaring gericht tegen een beslissing waarbij een in de artikelen 35, 38 en 39 van de ordonnantie van 25 maart 1999 beoogde administratieve geldboete werd opgelegd. Hij blijft overigens bevoegd om kennis te nemen van de beroepen tot nietigverklaring die zijn gericht tegen een dergelijke beslissing die vóór 23 november 2001 is genomen.

De persoon die tot de betaling van een dergelijke geldboete is veroordeeld, heeft bijgevolg het recht om een beroep tot nietigverklaring in te stellen tegen de beslissing van de leidend ambtenaar van het BIM waarbij hem die geldboete is opgelegd vóór die datum.

De ontvankelijkheid van dat beroep hangt af van het doen blijken van een benadeling of van een belang (artikel 19, eerste lid, van de op 12 januari 1973 gecoördineerde wetten).

B.7. De griffier van de Raad van State zendt aan de persoon die een dergelijk beroep tot nietigverklaring instelt - de « verzoekende partij » - een afschrift over van de memorie van antwoord die de « verwerende partij » aan de griffie heeft overgezonden. De « verzoekende partij » beschikt aldus over zestig dagen om aan de griffie een memorie van wederantwoord te doen toekomen (artikel 7 van het besluit van de Regent van 23 augustus 1948 « tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State », gewijzigd bij artikel 3 van het koninklijk besluit van 7 januari 1991).

B.8. Wanneer de auteur van het beroep tot nietigverklaring bedoeld in B.6.2 aan de griffie van de Raad van State geen memorie van wederantwoord binnen de opgelegde termijn heeft doen toekomen, verplicht de in het geding zijnde bepaling dat rechtscollege onverwijld uitspraak te doen, waarbij wordt vastgesteld dat de auteur van het beroep niet doet blijken van het bij artikel 19, eerste lid, van de op 12 januari 1973 gecoördineerde wetten vereiste belang, onder voorbehoud van het recht van iedere partij om te verzoeken te worden gehoord.

Een dergelijke vaststelling brengt de onontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring met zich mee.

B.9.1. De regel volgens welke het niet bezorgen van een memorie van wederantwoord binnen de opgelegde termijn de Raad van State ertoe verplicht in beginsel vast te stellen dat het vereiste belang ontbreekt, is in de gecoördineerde wetten ingevoegd bij artikel 1 van de wet van 17 oktober 1990.

Die regel, die « stringente gevolgen aan het niet respecteren van de termijnen » verbindt, maakt deel uit van een aantal maatregelen die ertoe strekken de duur van de procedure voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in te korten, teneinde de achterstand van dat rechtscollege weg te werken (Parl. St., Senaat, 1989-1990, nr. 984-1, pp. 1-3; ibid., nr. 984-2, p. 2).

B.9.2. Wanneer de griffie van de Raad van State van de memorie van antwoord van de « verwerende partij » kennisgeeft aan de « verzoekende partij », vermeldt zij de tekst van artikel 21, tweede lid, van de op 12 januari 1973 gecoördineerde wetten (artikel 14bis § 2, van het besluit van de Regent van 23 augustus 1948, vervangen bij artikel 1 van een koninklijk besluit van 26 juni 2000Relevante gevonden documenten type koninklijk besluit prom. 26/06/2000 pub. 05/07/2000 numac 2000012509 bron ministerie van tewerkstelling en arbeid Koninklijk besluit tot vaststelling van het bedrag van de vergoeding bedoeld in artikel 5, tweede lid, van de wet van 24 februari 1978 betreffende de arbeidsovereenkomst voor betaalde sportbeoefenaars type koninklijk besluit prom. 26/06/2000 pub. 12/08/2000 numac 2000014171 bron ministerie van verkeer en infrastructuur Koninklijk besluit tot wijziging van het koninklijk besluit van 4 augustus 1996 houdende uitvoering van de richtlijnen van de Europese Gemeenschappen betreffende de goedkeuring van twee- of driewielige motorvoertuigen, hun onderdelen en technische eenheden alsook hun veiligheidstoebehoren type koninklijk besluit prom. 26/06/2000 pub. 12/08/2000 numac 2000014172 bron ministerie van verkeer en infrastructuur Koninklijk besluit tot wijziging van het koninklijk besluit van 26 februari 1981 houdende uitvoering van de richtlijnen van de Europese Gemeenschappen betreffende de goedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan, landbouw- of bosbouwtrekkers op wielen, hun bestanddelen alsook hun veiligheidsonderdelen sluiten), zodat de auteur van het beroep tot nietigverklaring opnieuw wordt ingelicht over de gevolgen van de niet-naleving van de termijn van zestig dagen waarin hij zijn memorie van wederantwoord kan overzenden.

De inhoud van die memorie kan zich beperken tot de mededeling, door de « verzoekende partij », dat haar belang blijft bestaan.

Wanneer de voormelde termijn van zestig dagen niet wordt nageleefd, licht de griffie van de Raad van State de auteur van het beroep tot nietigverklaring en de andere partijen erover in dat de afdeling bestuursrechtspraak het ontbreken van het vereiste belang van de auteur van het beroep tot nietigverklaring zal vaststellen, tenzij een van die partijen verzoekt om te worden gehoord (artikel 14bis, § 1, eerste lid, van het besluit van de Regent van 23 augustus 1948, vervangen bij artikel 1 van een koninklijk besluit van 26 juni 2000Relevante gevonden documenten type koninklijk besluit prom. 26/06/2000 pub. 05/07/2000 numac 2000012509 bron ministerie van tewerkstelling en arbeid Koninklijk besluit tot vaststelling van het bedrag van de vergoeding bedoeld in artikel 5, tweede lid, van de wet van 24 februari 1978 betreffende de arbeidsovereenkomst voor betaalde sportbeoefenaars type koninklijk besluit prom. 26/06/2000 pub. 12/08/2000 numac 2000014171 bron ministerie van verkeer en infrastructuur Koninklijk besluit tot wijziging van het koninklijk besluit van 4 augustus 1996 houdende uitvoering van de richtlijnen van de Europese Gemeenschappen betreffende de goedkeuring van twee- of driewielige motorvoertuigen, hun onderdelen en technische eenheden alsook hun veiligheidstoebehoren type koninklijk besluit prom. 26/06/2000 pub. 12/08/2000 numac 2000014172 bron ministerie van verkeer en infrastructuur Koninklijk besluit tot wijziging van het koninklijk besluit van 26 februari 1981 houdende uitvoering van de richtlijnen van de Europese Gemeenschappen betreffende de goedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan, landbouw- of bosbouwtrekkers op wielen, hun bestanddelen alsook hun veiligheidsonderdelen sluiten).

Wanneer een dergelijk verzoek wordt geformuleerd, worden alle partijen opgeroepen om op korte termijn te verschijnen en te worden gehoord (artikel 14bis, § 1, derde lid, van hetzelfde besluit van de Regent, vervangen bij artikel 1 van hetzelfde koninklijk besluit). De « verzoekende partij » kan dan vrij de redenen aanvoeren waarom zij haar memorie van wederantwoord na het verstrijken van de opgelegde termijn heeft overgezonden (Parl. St., Senaat, 1989-1990, nr. 984-1, p. 3).

Zij kan dan ontsnappen aan de zware sanctie bestaande in de onontvankelijkheid van het beroep die in beginsel voortvloeit uit de niet-naleving van de voormelde termijn, door het bestaan van overmacht aan te tonen (RvSt, 24 oktober 2001, nr. 100.155, Willicquet; 2 maart 2007, nr. 168.444, Koninklijke Federatie van Belgische Transporteurs en anderen; 29 juni 2012, nr. 220.116, Robe; 11 september 2012, nr. 220.559, TNT Airways).

B.9.3. De beperking van het recht van toegang tot de rechtbank ingevolge de in het geding zijnde bepaling, is dus redelijk evenredig met het nagestreefde gewettigde doel.

B.10. De prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

B.11. Het antwoord op die vraag vloeit uitsluitend voort uit het onderzoek van de grondwettigheid van artikel 21, tweede lid, van de op 12 januari 1973 gecoördineerde wetten.

Het Hof moet zich echter niet uitspreken over de wijze waarop die bepaling is toegepast in de zaak die hangende is voor het verwijzend rechtscollege. Het moet zich evenmin uitspreken over de conclusies die dat rechtscollege zou kunnen trekken uit een eventuele vaststelling dat de in artikel 6.1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens beoogde redelijke termijn is overschreden.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 21, tweede lid, van de op 12 januari 1973 gecoördineerde wetten op de Raad van State schendt niet de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 6.1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

Aldus uitgesproken in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op de openbare terechtzitting van 31 juli 2013.

De griffier, P.-Y. Dutilleux De voorzitter, J. Spreutels